民主集中制科学发展要解决的四个关键问题，本文主要内容关键词为：民主集中制论文,关键论文,科学论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D262.11
[文献标识码]A
[文章编号]1003-8353(2012)07-0126-04
党的十七大报告强调：要“以健全民主集中制为重点加强制度建设，积极推进党内民主建设，着力增强党的团结统一”，这是对新时期民主集中制建设的期望。从民主集中制概念提出，经过列宁和我党主要领导人的发展，到21世纪第二个十年开端，民主集中制对无产阶级政党影响重大。民主集中制理论逐渐推进、实践逐渐深入，这是令人鼓舞的。但民主集中制贯彻中存在一些不良现象，诸如“一把手”现象的存在、党政合一政企不分体制的存在，致使民主集中制屡屡出现失灵局面。加上某些地方领导人故意架空民主集中制，缩短个人政治生命，危害民主集中制发展，也危害党和国家利益。中国作为当今世界在党章中明确坚持民主集中制的国家，实现民主基础上的集中与集中指导下的民主相统一是民主集中制建设的途径，也是目标。从理论与实践结合的角度看，实现这一目标要遵照世界政治文明发展规律，吸取国外政党建设的经验，努力扩大党内民主、实现科学有效的集中统一，走一条符合中国实际的民主集中制发展道路。
一、深化理论，建设完善的民主集中制理论体系
自1927年明确将民主集中制写入党章，至今80余载。从理论成熟度看，民主集中制理论体系尚处于不完善状态。理论研究的不足，概念的模糊、定义的不稳定性、运行机制的缺乏等，必然带来一系列实践问题。深化民主集中制理论研究，是发挥民主集中制优势的前提。
(一)建设完善的民主集中制理论体系，必须坚持马克思主义指导思想
马克思主义是无产阶级政党的建设基础，是我党科学世界观和方法论的理论来源。马克思主义对民主对集中都有科学论述。马克思主义是开放的体系，是关于看问题办事情的根本原则。民主集中制建设过程中出现的许多新问题，要以马克思主义为基石，用马克思主义立场观点方法，寻求正确答案。毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观是当代中国的马克思主义，是中国化的马克思主义。在解决新问题时，要用符合中国实际的马克思主义做指导思想，将党的理论建设与我国发展实际相结合，用中国化的马克思主义、用中国特色社会主义理论体系，做民主集中制建设的理论统领。
(二)建设完善的民主集中制理论体系，须借鉴世界政治文明成果
世界政治文明中饱含人类聪明与才智。民主集中制作为今天我党独具特色的原则与制度，是世界政治文明的一部分。在民主集中制建设中，吸取世界政党发展经验，避免它们遭遇的教训与挫折，可以促进我党健康发展。在理论建设上推陈出新，避免走入僵化，陷入被动，使党的处境陷入危机，以理论创新开创实践的新阶段，是世界很多政党从兴盛到衰亡告诉我们的一条真理。
(三)建设完善的民主集中制理论体系，要针对实际做好具体理论工作
在科学思想指导下做好理论工作，是建设民主集中制理论体系的核心，是党和国家理论建设的重点。
1、准确界定民主集中制内涵、外延和地位作用等基本问题
什么是民主集中制，如何正确理解民主集中制，是民主集中制发展几十年试图解决的基本问题。尽管1927年写入党章，1945年七大对概念初次界定，但对民主集中制的概念，至今仍停留在宏观层面。由于对民主集中制内涵外延的模糊认识，某些地方领导在执行中将其“为我所用”。消除民主集中制理论理解的弹性空间是规范党员干部行为的基础。另外，民主集中制的地位和作用也应进一步明确。作为根本组织原则和制度，这一地位不能轻视，也不能夸大。不能轻视，要求党和国家机关日常活动必须按照民主和集中相结合的原则行事；不能夸大，要求党和国家机关除坚持民主集中制原则之外，还必须牢牢掌握其他制度和要求，在依法治国范畴内行使权力。厘清民主集中制的内涵和外延，恰如其分地运用其价值，规范党和国家机关行为，是新时期民主集中制理论建设的基本内容。
2、解决好民主集中制贯彻落实中遇到的具体理论问题
首先是民主与集中的关系问题。作为两个最基本构成要素，在民主集中制原则和制度中二者究竟是什么关系，部分党员干部理解不透，致使行动失范。这是民主集中制理论建设的一个重要内容。
其次是党内民主问题。对党内民主理解不透，包括对党内民主形式和作用认识不足，给贯彻民主集中制带来障碍。我党关于党内民主的界定有几个主要的依据：一是列宁对民主制的解释。1906年和1907年他在《让工人来决定》与《社会民主党和杜马选举》中指出：“现在整个党组织是按民主原则建立的。这就是说，全体党员选举负责人即委员会的委员等等，全体党员讨论和决定无产阶级政治运动的问题，全体党员确定党组织的策略方针”①。“俄国社会民主工党是民主地组织起来的。这就是说，党内的一切事务是由全体党员直接或者通过代表，在一律平等和毫无例外的条件下来处理的；并且，党的所有负责人员、所有领导成员、所有机构都是选举产生的，必须向党员报告工作，并可以撤换”②。二是我国对民主的界定。党内民主经毛泽东、邓小平、江泽民等领导集体的发展，在社会主义民主建设中得到更高认可。中央党校王贵秀教授对党内民主解读为：“所谓党内民主，就是指全体党员有权平等地直接或间接地决定和处理党内一切事务，也可以说，党员是党组织的主人或主体，党内事务，归根到底由党员当家作主”③。中央组织部长李源潮认为：“党内民主从本质上讲，就是全体党员在党内当家作主的政治权利和政治制度，党员主体地位的实现程度是衡量党内民主发展程度的重要标尺”④。党内民主与国家民主、党员权利、党的制度之间，存在密切联系。科学界定这些关系，做好党内民主理论建设，是民主集中制建设面对的一个重要问题。
再次是党内民主与民主集中制关系问题。党内民主是党的一项政治原则，是民主集中制的基础和前提；民主集中制是党的根本组织原则和制度，是党内民主在组织上的体现和保证。党内民主和民主集中制“二者的关系是错综复杂的，既不能等同看待，也不能把民主视为民主集中制的一部分或一个侧面，更不能对立起来。总的来说，党内民主是根本，是民主集中制的基础和前提，民主集中制则是贯彻党内民主的一个组织原则和组织途径”⑤。
3、深化制度与人的关系理论
无论是民主集中制建设初期，还是制度和规范已经初具规模的今天，民主集中制在实践中都有做得好的，也有做的坏的。实践好坏的区别在于人的思想、认识和觉悟。人是民主集中制的实践主体，是党内民主和集中统一的实施者。即使在一个制度健全的系统内，民主集中制意识淡薄、觉悟低、自我意识浓厚的党员干部也可能对制度视而不见，使制度流于形式，或干脆破坏制度；相反，一个民主集中制意识浓厚、觉悟高、政治素质高的党员干部则可以很好地维护党员的主体地位，认真落实科学有效的集中统一。
民主集中制理论研究大有作为空间。诸如执行程序理论等有待提高。北京市率先实行党委问责制等领域仅处于开端境地。只有坚持科学发展思路，民主集中制理论建设才有可能引导实践健康发展。
二、完善制度，构建民主集中制建设长效机制
民主集中制制度建设，要实现民主集中制各具体制度的相互衔接，使民主集中制具体领域的制度构成一个稳定、系统、科学合理的体系，这是民主集中制制度建设的目标。构筑制度堡垒，是建设民主集中制的长效措施。胡锦涛曾指出：要努力探索建立保持党的先进性的长效机制，其中的重要内容就是构建贯彻民主集中制的长效机制。曾庆红曾提出构建长效机制需要注意的几个问题：一是要不断增强制度规范的前瞻性、预见性和相对稳定性。二是要把加强制度建设的整体性同突出制度建设的针对性结合起来。三是要健全党内的制度体系。四是既要着力建章立制，又要狠抓贯彻落实。再好的制度，如果得不到有效执行，也只是一纸空文。因此，必须加强对制度落实情况的督促检查⑥。上述论述，涉及制度建设的主次、轻重、点面、微观与宏观、程序与实体等，给出了民主集中制制度建设的主体思路。
(一)健全贯彻落实问责机制
无论是民主还是集中统一，有权利就相对应存在着义务。在贯彻民主集中制中，权利与义务也是辩证统一的。党的十五届六中全会指出：“无论什么人，不论哪一级组织，违反和破坏民主集中制都应受到严肃批评和处理。”按照权责分明的原则，“违反决策程序造成重大失误的，要追究领导责任。”健全民主集中制问责机制：一要明确民主集中制适用范围和适用程度，二要明确相关责任主体和责任内容，三要明确相关违规责任和问责标准，四要健全问责对象申诉制度，五要建立问责结果公开制度。从目前民主集中制理论和实践发展看，问责机制开始进入党委问责领域，这是对民主集中制贯彻落实的重大突破。
(二)健全贯彻落实程序机制
长久以来，民主集中制建设重实体轻程序的状况比较明显。缺乏一套系统的民主集中制运行规则成为当前的重大问题。从当前困扰党员干部的实际看，民主集中制理论建设已经不是最大问题。使党员干部普遍感到无奈的是程序缺失问题。程序缺失，使想按照民主集中制原则行使权利履行义务的党员干部无程序可依，使不想依程序办事的部分人“无法无天”，还会使部分人不知不觉中走到民主集中制原则的反面。今天，“民主集中制面临的问题是制度更加健全了，但更有利于部分人规避责任和义务了”的观点，拥有很高认可度。究其原因，就在于民主集中制贯彻执行中的程序缺失。党和国家领导人多次强调，民主集中制建设“要精、要管用”。在程序领域，“要精、要管用”就要做到健全民主集中制贯彻执行的原则、步骤和环节。程序机制的规定要具体化，缩小实体制度的弹性空间，将实体制度转变为可操作、可检验、可监督的具体规则。程序机制的完善，要体现在集体领导、科学决策所有环节，并要实现这些环节的相互作用，避免部分党员干部人为地规避程序、歪曲制度。
(三)健全贯彻落实监督机制
有效监督是保障党政领导班子和领导干部切实贯彻民主集中制的外部力量。健全监督机制，要从主观和客观多角度入手：主观上，提高领导干部自觉接受党内外监督的意识。使党的领导干部远离“为所欲为”思想驱动，树立自觉接受监督、权责统一意识，积极主动召开民主生活会，给普通党员和基层党组织实现监督的权利和机会。客观上，努力缩小弹性空间，推进党务公开，推行重要情况通报和报告制度，落实述职述廉制度、巡视制度和诫勉制度、质询制度等。完善监督制度，消除民主集中制可能被歪曲、被架空的客观因素，提高监督质量，使监督机制真正地发挥作用。
民主集中制长效机制建设是一项系统工程，长效机制的建设离不开各项制度的相辅相成。在民主集中制贯彻落实中，除问责、程序、监督机制外，还要在决策、督促、惩罚机制领域下功夫。坚持创新，与时俱进，使民主集中制制度建设更为深入，保障民主集中制长效机制建设持久发展。
三、强化认识，端正民主集中制实践主体思想
“人是权力运行的主体，掌握权力的人具有良好的素质，是保证权力不被滥用的一个重要前提。制度经济学有一个观点，认为意识形态也是制度中一个很重要的组成部分，人们对制度认可、认同的这种观念意识，比如‘觉悟’、‘忠诚’、‘奉献’等，可以很好地降低制度运行的成本，使制度更易于实行，更有效率”⑦。从民主集中制在我党和国家机关内贯彻执行的历程看，思想认识起着极端重要的作用。
思想认识决定党员干部对待民主集中制地位和作用的基本态度。自民主集中制原则确立，经过几十年发展，到改革开放的今天，不少人对坚持民主集中制的必要性持一种怀疑态度。市场经济环境下，效率意识空前提高，民主集中意识受到置疑。如何克服市场经济冲击、顺应世界政治发展潮流、加紧党的自身建设，是时代赋予的重大课题。在推进党的自身建设中，必须坚持和发展党的根本组织原则和制度——民主集中制，为社会主义市场经济提供动力和保障，为党健康发展提供依据和指导。
思想认识决定党员干部对党内权利的主张、对义务的履行。党员干部对政治权利的主张、对义务的履行，是与自身认识密切相关的。端正的思想，坚定的信念，可以促进党员干部主张权利、履行义务的实际行动。没有正确认识，要按照民主集中制原则去主张权利履行义务，是不可想象的。
端正民主集中制实践主体思想，要以科学发展观为指导，切实加强党员干部民主集中制实践主体教育。在正确认识民主集中制地位作用基础上，端正思想，加强对党员干部的实践主体教育，要处理好几个基本问题：一要坚持“四个服从”原则。这是正确贯彻落实民主集中制、处理好个人与集体关系的基本要求，是克服个人专断和极端民主化的基本前提。二要教育干部树立良好风气。要求党员干部向正气看齐，向为集体和全党长远利益做牺牲的奉献精神看齐，克服民主集中制贯彻执行中有意无意地规避甚至主观操纵，克服不良政治观念的影响。三要在领导干部思想中树立违背程序、规则必然受惩罚观念。要使党员干部懂得：即使在民主集中制的弹性领域，违背民主、出现失误的决策也要受到惩罚，恶意压制民主、给地区和部门发展带来阻碍的更要接受惩处。要使全体党员干部树立牢固的制度观念，提高政治修养和素质，以持续发展的眼光，推进民主集中制实践。
四、改革创新，推进党内民主建设进程
党内实际上存在的“一把手说了算”现象绝对不是偶然的。民主集中制无论理论探索还是制度实践，都已很丰富，经验教训都已很多。为什么会屡屡遭到破坏?其中有很复杂的深层原因，比较突出的是党内民主发育不足的因素。
当前，我国人民民主意识已有显著提高，但离公民社会要求还有一定距离。普通党员在追求自身民主权利中比较容易妥协，部分领导干部在“曲解”民主集中制使之“为我所用”时又容易理直气壮。新时期要推进民主集中制建设，必须以改革创新精神大力推进党内民主建设。一要大力推进党员民主权利保障工作。尊重党员的民主建设主体地位，尊重普通党员的民主权利和主张，拓宽党员权利行使途径，完善制度同时完善党员权利保障机制。二要努力改革完善党的代表大会制度和地方党委会工作机制。按照党的十七大和十七届四中、五中全会要求，努力推进党的代表任期制实践，探索党的代表大会常任制，建设符合我国政治生态的党内民主。三要改革党的选举制度和用人制度，提高党的公信度。要在贯彻民主集中制过程中，坚持权为民所赋、权为民所用思想，以公开透明的选举制度和用人制度，获得民众拥护。四要努力探索扩大党内基层民主的实现形式。目前，我党党内基层民主的发展呈现良好态势，显示出两大主要特征：其一是“在程度力度上，向系统的、整体的方向发展”，其二是“在创新点选择上，开始指向关键环节”⑧。基层民主的特点，决定党的基层民主建设必须继续做好两点工作：第一是“靠民主建设的整体性、系统性和真实性”，“实现权力运行阳光透明的制度化、规范化、常态化”；第二是要“创新党内民主与党际民主、人民民主三者良性互动的实践形式和载体，靠民主整合执政资源，凝聚党心民心”，调动“各方面的积极性”⑨。
邓小平曾指出：“在过去一个相当长的时间内，民主集中制没有真正实行”⑩。实现民主基础上的集中和集中指导下的民主相统一不是一句空话。要达到一种民主与集中的和谐境界，需要党员领导干部主观认识、党的民主集中制制度系统、民主集中制理论探索、党内民主发育多方面因素的综合协调发展，在主观与客观条件都充分发展的基础上，将党的民主集中制原则和制度推向前进。
注释：
①《列宁全集》(第13卷)，北京：人民出版社，1987年第2版，第191-192页。
②《列宁全集》(第14卷)，北京：人民出版社，1987年第2版，第249页。
③王贵秀：《中国政治体制改革之路》，郑州：河南人民出版社，2004年版，第236页。
④《十七大报告辅导读本》，北京：人民出版社，2007年版，第437页。
⑤⑦苗佳瑛：《民主集中制研究》，北京：同心出版社，2009年版，第86-87页，第87页。
⑥曾庆红：《按照群众满意工程的要求，取得先进性教育活动的成果》，《学习时报》，2006年3月6日。
⑧王长江：《党内基层民主的现状、特点与发展趋势》，《中国党政干部论坛》，2011年第2期。
⑨甄小英：《越民主越清明越发展越稳定》，《中国党政干部论坛》，2011年第2期。
⑩《邓小平文选》(第2卷)，北京：人民出版社，1994年版，第144页。