政府与公共图书馆——关于图书馆制度的一种规范分析，本文主要内容关键词为：图书馆论文,制度论文,公共图书馆论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
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在人们的经验认识中，一般认为政府是公共图书馆制度的提供者，公共图书馆事业的发展离不开政府的支持。那么，政府为什么必须提供公共图书馆制度？政府提供公共图书馆制度的正义性、合法性是什么？政府对公共图书馆事业发展应负什么样的责任？公共图书馆服务为什么必须是免费的？公共图书馆民营化管理是否可行？诸如此类涉及政府与图书馆的关系问题，以往人们似乎认为是不证自明或无须证明的问题，或者认为是过于“形而上”的问题而不予重视。因此，在我们的图书馆学理论研究中，很少有人对这些“形而上”问题给予分析、阐释和澄清，使得我们的理论在遇到诸如政府职责不到位、经费保障不力、职业权益受到侵害、职业行为失范、公众的非理性指责等实践问题时，不能给予有理、有力的规范解释与辩护，因而造成了理论与实践之间亲和力的缺失。这也是理论界受到实践界责难的主要原因之一。为此，本文试图对上述“形而上”问题作一规范分析。
1 图书馆的公共产品属性：政府提供公共图书馆制度的正义性与合法性
政府是什么？诺贝尔经济学奖获得者诺斯(Douglass C.North)的定义是：“可以把政府简单看成是一种提供保护和公正而收取税金作为回报的组织。”[1] 他把政府的职能概括为保护个人财产和维持社会公正两大方面。世界银行于1997年在《变革世界中的政府》报告中把政府应履行的职能概括为三方面：提供一种宏观经济和微观经济环境；提供能够促进长期投资的基础条件，包括财产权、和平、法律与秩序；确保提供基础设施、医疗保健等，并保护自然环境[2]。
以上关于政府职能的界定，偏重于经济职能，而亚当·斯密的界定则完全是从公共产品角度出发的。他认为君主或政府应履行三大职责：“首先保护本国社会的安全，使之不受其他独立社会的暴行与侵略”；其次，“为保护人民不使社会中任何人受其他人的侮辱或压迫，换言之，就是建立一个严正的司法行政机构”；第三，“建立并维持某些公共机关和公共工程”[3]。这里所说的安全、司法、公共机关和公共工程，均属于公共产品范畴。在斯密眼中，政府的职责就是提供公共产品。
其实，在市场经济条件下，政府的职能可概括为两大方面：一是规范市场经济行为，克服市场失灵；二是保证社会公平。无论前者或后者，政府都要承担和履行提供公共产品的职能。无论对政府职能做何种界定，提供公共产品永远是政府的主要职能。提供公共产品(无论采取什么方式)，被认为是政府存在的“铁定”理由。
所谓公共产品(又称公共物品)，按照萨缪尔森(P.A.Samuelson,1970年诺贝尔经济学奖获得者)的定义，它是指“每个人对这种产品的消费，都不会导致其他人对该产品消费减少的产品”。澳大利亚的两位经济学家休·史桌顿和莱昂内尔·奥查德的定义是：“我们将把所有那些其供给不是由个人的市场需求而是由集体的政治选择决定的物品，即把任何由政府决定免费或以低费用供给其使用者的物品和服务，看作公共物品。”[4] 公共产品具有消费的非排他性、非竞争性和不可分割性特点。公共图书馆显然具有这样的特点，公共图书馆作为一种公共产品由政府负责提供。
人们对任何公共产品的消费需求，都被国家及其政府确认为一种基本的、正当的权利。公共图书馆就是政府为了保障公民追求知识生活方式的权利——知识权利——而被提供的公共产品[5]。当代任何一个民主国家，都无一例外地通过宪法和法律把知识权利确认为公民的基本权利(尽管未使用“知识权利”字样，但所确认的受教育权、思想自由权、参与科学研究与文化活动权等权利项中已经蕴涵有知识权利)。公民的知识权利是一种普世性的合法权利，政府保障公民的知识权利是一种履行职责的合法行为。
知识权利也就是求知和用知的权利，它们是无须证明的正义权利。以保证社会公平为己任的政府，必须保障公民的这种正义权利，以此证明自身存在的正义性。政府提供公共图书馆这样一种公共产品，保障公民的知识权利，并以此作为政府必须履行的基本职能之一，体现了政府自身存在的正义性与合法性。这种正义性和合法性，表明了这样一个道理：公共图书馆是政府必须提供的一种公共产品。
2 公共图书馆的高度正外部性：政府作为公共图书馆投资主体的正当性
正是由于公共产品具有消费上的非排他性、非竞争性和不可分割性，导致公共产品在供给和消费上产生外部性(Externalities)，又叫外在性。经济学家曼昆(N.G.Mankiw)认为，“外部性是一个人的行为对旁观者福利的影响”[6]。斯蒂格利茨(J.E.Stiglitz)认为，“只要一个人或一家厂商实施某种直接影响其他人的行为，而且对此既不用赔偿、也不用得到赔偿的时候，就出现了外在性”[7]。也就是说，如果一个人的行为影响了他人的福利而相应的成本或收益没有反映到市场价格中，就出现了外部性。如果这种外部性对他人造成的影响是不利的影响，这种外部性就叫“负外部性”(Negative Externalities)；如果这种影响是有利的影响，就叫“正外部性”(Positive Externalities)。若某种产品由私人供给，无论是负外部性还是正外部性，只要存在外部性就会出现效率的损失，即私人边际收益与社会边际收益、私人边际成本与社会边际成本之间不对等。这种不对等将造成两种情况：具有负外部性的产品往往过度生产和消费，具有正外部性的产品往往供给不足。
2.1 正外部性公共产品私人提供的非效率性
公共图书馆是一种具有正外部性的公共产品。从原则上说，所有社会成员都享有无限期平等获得公共图书馆服务的权利，并通过图书馆服务增进个人的知识福利，且无须支付税外费用。这就是典型的正外部性表现。这种正外部性公共产品，能否通过市场方式由私人提供呢？能否采取民营化方式提供呢？
图1显示的是正外部性公共产品私人(市场)提供条件下的效率损失情况。图1中的dd为该公共产品消费者的边际效用曲线(需求曲线)，DD为社会边际收益曲线(即该产品的供给对社会所产生的效用或福利)，它们之间的垂直距离表示该产品的边际外部收益(即正外部性程度)，SS是该产品的供给曲线(边际成本线)。可以看出，该产品满足效率准则的产出水平应该是DD线和SS线的交汇点E[，0]所决定的Q[，0]。但是，在市场供给条件下，消费者只想按照本人获得的实际利益来支付其价格，致使该产品的产出水平(实际供应量)只能达到dd线和SS线的交汇点E[，1]所决定的Q[，1]。因为Q[，1]＜Q[，0]，这就导致了供给不足的效率损失，其损失量为图中三角形AE[，0]E[，1]的面积。当AE[，0]E[，1]的面积非常大，以至于任何人都可以不付费用就能享用该产品时，就出现了集体搭便车(free rider)现象，这时需求曲线dd为一条与横轴重合的水平线，该产品成为高度正外部性产品，不存在市场均衡点，致使任何私人都无法提供该产品。
图1 正外部性产品的市场供给
成为高度正外部性公共产品的条件有：(1)该类产品的消费群体数量大且分布不均匀，即消费需求是大量的、不确定的和持续的；(2)若对该类产品实行排他性收费，将会极大地降低社会边际收益，导致“收费即不正义”的结局；(3)若想提高该类产品的需求量或消费量，不可避免出现搭便车现象，社会边际收益大于私人边际成本，不符合市场效率原则；(4)由条件2和条件3所决定，私人(市场)无激励去提供此类产品。
以上4个条件表明，高度正外部性公共产品是一种低效率、高公平的产品。此类公共产品若由私人提供，便属于非效率行为，私人无激励提供此类公共产品。此类公共产品只能由政府提供，因为政府可以容忍低效率，但不能不保障公平。所谓政府可以容忍低效率，并不是指政府可以无视低效率，而是因为政府有能力化解低效率困境(如收税)，从而能够保障市场不能保障的社会公平。这就是政府克服或纠正“市场失灵”的主要表现。
图2是由政府提供高度正外部性公共产品时的供给量增加和效率损失情况示意。图中dd、DD、SS的意义与图1相同。SS′为政府供给线。由于必须保证Q[，0]＞Q[，1]，即要保证社会边际收益的最大化，所以SS′线在SS线的下方。此时的供给均衡点在E[，2]，其成本价格为P[，0]。这一成本支出由政府承担(一般以税收方式承担，而在私人提供情况下是以收费方式补偿)，此时的效率损失为三角形E[，0]CD的面积。但这种效率损失不能通过收费方式得到补偿，因为政府提供的公共产品是以公民的统一纳税为补偿形式，若再收费，无疑等于重复纳税。
图2 正外部性产品的政府供给
以上论证了公共图书馆这样的高度正外部性公共产品为什么不能由私人广泛提供而只能由政府提供。那么，像公共图书馆这样的公共产品，政府为什么甘愿承担效率损失的代价而必须提供呢？为了进一步回答这一问题，有必要引入“德优产品”概念。
2.2 公共图书馆的德优产品性质
从理论上说，政府提供公共图书馆这样一种公共产品，也可以通过排他手段即通过“谁付费谁使用”手段，避免效率损失。而且，单纯从效率意义上说其排他成本是极低的，因而是完全可以行得通的。这时政府可以委托私人部门来“经营”公共图书馆。当然，考虑到私人部门经营公共图书馆所需的前期成本和沉没成本极大(当成本已经发生且无法收回时，这种成本就是沉没成本)，政府应该允许私人部门以产业互补方式(即以一种产业带动另一种产业)经营公共图书馆，如以书刊经销产业支持图书馆“产业”，并允许经营者按照市场价格对图书馆使用者收费，还可以考虑给予经营者以优惠税收政策。这种情况下，私人部门是愿意(有动机、有激励)提供公共图书馆这样的公共产品的。这就说明，并不是所有的公共产品都必须要由政府来直接提供，有些公共产品完全可以通过市场方式提供。如高等教育、高速公路、民用煤气、有线电视、娱乐性演出、城市消费性公园等，这些公共产品都可以由私人部门提供。而且，根据政府管理的精简、效能原则，政府应该把那些具备排他性技术手段的公共产品尽量交给市场提供。这也是当代西方新公共管理学派的基本主张。
然而，市场绝不是万能的。尽管市场能够提供有些公共产品，但有些公共产品必须要由政府提供。这里的“必须”要具备如下两个必备条件。
条件1：属于刚性非排他性公共产品。如国防、外交、司法、社会治安、天气预报等公共产品，就不具有排他性消费或分割消费的可能，因而不可能由市场来提供。这种公共产品被称为“纯公共产品”。
条件2：社会公平价值远大于市场效率价值。这是针对某些公共产品客观上同时具有政府提供和市场提供的可能性时，在选择博弈上如何确定其价值标准的情况而言的。即是说，某些公共产品由政府提供所带来的社会福利价值远大于由市场提供所带来的社会福利价值。符合这种价值标准的公共产品就叫德优产品(merit goods)。德优产品是“准公共产品”中的特类。
所谓德优产品，实际上是指那些对社会发展和个人福利极具价值，被人们认为是高尚的、“好的”产品。初等教育应该说是最典型的德优产品之一。古典经济学家约翰·穆勒就认为，初等教育最不适合市场供给。他指出，“还有另外一些东西，这些东西的价值是决不能用市场上的需求来检验的；这些东西的效用并不在于满足人们的嗜好，也不在于满足日常生活的需要，最需要这些东西的人反而最不想得到它们。那些主要用来提高人类素质的东西，就是这样。未开化的人是不能很好鉴别教化的价值的。那些最需要提高知识水平和道德水平的人，却往往最不想提高知识和道德水平，而即使想，靠他们自己也做不到这一点。……在这种情况下，任何善意的、较为文明的政府都可以认为自己具有或应该具有比其所统治的普通人高的教化水平，因而同大多数人的自发需要相比，应该能够向人民提供更好的教育。所以，从原则上说，就应该由政府向人民提供教育”[8]。这段话虽然含有统治者鄙视人民大众的意味，但他所指出的社会基层公众往往忽视接受教育，教育产品(尤其是初等教育)应该由政府提供的原则性主张是不无道理的。
公共图书馆也是一种典型的德优产品。从本质上说，政府提供公共图书馆的目的是为了整体性地提高国民的素质即提高人力资源的素质，公共图书馆的功能与教育的功能是一脉相承的。可以说，公共图书馆制度是学校教育制度的社会化、公共化延伸或补充。这一点，美国图书馆学者们也得出了同样的结论，他们认为，“图书馆的使用代表有教养与有知识，换句话说，图书馆与教育机构是可以互相取代的。但学校是基础，是强迫的；图书馆则是补充，是自愿的。学校是为了小孩或年轻人，图书馆则是为了成年人。也因此，从公共图书馆成立以来，它即被定义为自我教育的机构”[9]。其实，现代的公共图书馆不仅为成年人服务，而且小孩或年轻人也是其服务的主要对象之一。无论如何，公共图书馆是自我教育机构、公共教育机构这一点是不难理解的，或者说，公共图书馆只追求公共利益目标而无任何对个人和社会的负效应，其社会公平价值远大于市场效率价值。因此，公共图书馆的德优产品性质是显而易见的。
和学校教育相比，人们对作为公共教育制度的公共图书馆的价值往往不能给予应有的重视。甚至还有一些人不无偏见地贬低公共图书馆的价值，尤其是那些“最需要提高知识水平和道德水平的人”也往往看不到公共图书馆对自身发展所具有的重要意义。这也是公共图书馆资源有时不能得到充分利用的主要原因之一。公共图书馆往往遭遇对其价值的认识不足和需求不足的两方面尴尬。但这些都不应该成为政府忽视或不提供公共图书馆制度的正当理由。就像面对一个海峡，有了飞机、豪华轮船这些现代化跨海交通工具，也不能免去政府在经济和技术条件具备的情况下提供跨海桥梁或海底隧道这种公共产品的责任一样。
正因为公共图书馆具有高度正外部性和德优产品性质，决定了它市场供给的非效率性、非公平性和不可能性，决定了它的投资主体只能是政府，而不可能是市场。这就是政府作为公共图书馆投资主体的正当性所在。作为公共图书馆投资主体的政府，不能随意减轻或免去满足公共图书馆投资需要(建设经费)的责任。我国大部分地区的公共图书馆经费紧缺，政府不能说没有责任。
3 正外部性公共产品的拥挤性与地域性：政府普及公共图书馆的责任
所谓普及公共图书馆，有两层含义：一是为了让更多的人享受到公共图书馆的服务而尽力扩大每个图书馆的资源与读者的容量；二是同样为了让更多的人享受到公共图书馆的服务而尽力扩大图书馆服务的覆盖面。普及公共图书馆的理想目标是：人人都能无障碍地享受到它的服务。
3.1 公共图书馆的拥挤性与政府责任
高度正外部性公共产品往往不能避免搭便车现象的出现，从而使过度利用的拥挤现象发生。在消费上出现拥挤现象的公共产品叫做拥挤性公共产品。它在消费或利用过程中，自然产生拥挤成本。这种拥挤成本达到一定程度时，就会出现消费效用的降低(效率损失)，乃至出现无法继续消费的后果。对拥挤性公共产品来说，存在一个最佳消费规模的问题。图3是某种单一的拥挤性公共产品的拥挤成本、效用降低和最佳规模示意。
图3 拥挤性产品的最佳规模
图3中的TB曲线，表示对于给定数量的某一拥挤性公共产品，其使用者数量(S)增加时对其中的某一个消费者消费效用的影响，其斜率则反映了每增加一个消费者所产生的边际效用。PC曲线表示每一个消费者承担的平均成本，其斜率表示增加一个消费者所引起的边际拥挤成本的变化程度。当消费者数量超过S[，D]时，即TB超过D点时，开始出现拥挤成本，消费者效用开始降低，当消费者数量达到S[，E]时，即为消费者最佳规模(最大规模)，因为此时的TB切线和PC切线的切点之间的距离最大。在私人提供该公共产品时，只要消费者数量超过D点，即可增加收费，以此减轻拥挤成本的压力，并提高利润。
单个的公共图书馆因服务规模有限，也可看作拥挤性公共产品，也存在如图3所示的拥挤成本、效用降低和最佳服务规模问题。公共图书馆服务中的拥挤成本，主要表现为因读者人数增加所造成的管理成本的增加；效用降低主要表现为因拥挤所造成的每个读者借阅环境质量的降低；最佳规模主要表现为馆内各服务窗口在单位时间内所能容纳或接待的最大读者人数。当图书馆接待人数经常超过D点，甚至经常超过E点时，因不能采取增加收费的方式解决这种拥挤成本的压力，而只能采取如下3种方法中的一种或多种。
方法1：扩建馆舍或新建更大规模的馆舍，增加服务面积。
方法2：在不采取方法1的前提下，在可覆盖的地域内，提供分馆或流动点服务，分流读者群。
方法3：在一定地域范围内，由政府出面，增建区域性公共图书馆，如在一个城市区域内，增建区图书馆和社区图书馆。
无论采取何种方法，都涉及增加投资的问题。这种投资必须由政府承担，这是政府解决正外部性公共产品的拥挤性问题而必须承担的责任。我国部分城市的公共图书馆长期人满为患，负责任的政府不应该视而不管。
3.2 公共图书馆的地域性与政府责任
公共图书馆的地域性，是指每一座各个图书馆服务所能辐射的地域半径即距离远近的范围。其实，很多(不是全部)公共产品的消费者都不是均匀分布的，一般情况下，距离某一公共产品提供点越近的人群越是有条件、有动机去消费该公共产品。对于那些不属于生存或生活必需品的公共产品(如公共图书馆)，人们在消费时往往考虑路途劳顿的成本，如果觉得这种成本(机会成本)过大，将被迫放弃消费。虽然数字图书馆环境的形成使得空间距离对读者利用图书馆的限制程度有所减轻，但对于那些不具有上网条件的读者以及那些想亲身感受图书馆现场感的大量读者来说，距离始终是一个限制因素。对每一个读者来说，他利用图书馆的频率与他距离图书馆的远近始终成负相关状态(如图4所示)。
图4 距离对人数/频率的影响
图书馆的社会效用与其共享人数成正相关，利用图书馆的人越多，其社会效用越大。而图书馆的地域性始终是图书馆增加共享人数的一个限制因素。减轻或消除地域性因素对图书馆效用发挥的限制，方法大体有如下3种。
方法1：在城市中，城市中心公共图书馆的馆址应选择在辐射面最广的中心区域。
方法2：在全社会普及公共图书馆服务网点，以“把图书馆建在公众的身边”为指导思想，把公共图书馆服务网点延伸至社会的各个角落。这就要求重视和普及农村图书馆(包括县、乡、村级公共图书馆)和社区图书馆网点建设。
方法3：大力推进数字图书馆建设，把图书馆网络化服务接口延伸至社会的各个部门、社区及家庭，以技术手段消除距离障碍。
上述方法的实施，离不开政府的规划和投资。消除人们利用公共图书馆的地域性障碍，政府负有不可推卸的责任。由此观之，目前我国把图书馆建设投资主要用在大型豪华城市公共图书馆上，基层图书馆和社区图书馆尤其是农村图书馆服务网点极度短缺，造成城市和农村、城市中心地区和边远地区、发达地区与贫困地区之间图书馆资源的严重不平衡，广大基层和边远地区的公众由于距离障碍而得不到公共图书馆服务。造成这种不公平、不平衡局面，与政府的投资规划不当、投资力度不足有直接关联。
总之，在公共图书馆发展过程中之所以出现拥挤性和地域性问题，主要根源在于公共图书馆普及程度的不足。而上面的分析结果表明，解决拥挤性和地域性对公共图书馆发展的制约问题，即解决公共图书馆的普及问题，政府是其主要责任主体。如果没有政府的规划、投资和推进，公共图书馆的拥挤性和地域性问题，将不可能得到很好解决。