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摘要：公共基础设施项目具有投资规模大、运营期限长和公益性等特点，适合采用PPP模式实施。本文从PPP模式的内涵及特征等角度出发，分析了PPP模式在公共基础设施项目中的应用的方法，并针对构建政府和社会资本“风险公担、利益共享”的合作模式提出了相应的对策。
关键词：PPP模式；公共基础设施
公共基础设施是城市工程性基础设施和社会性基础设施的总称。当前，我国正处于新型城镇化和工业化的加速发展时期，公共基础设施领域的投资需求呈加速扩张趋势。但由于公共基础多为建设周期长、投资大的公益性项目，单靠政府财政资金已不能满足公共基础设施的建设需求。在此背景下，在公共基础设施领域推广应用PPP模式，将成为减轻政府财政支出压力，提高公共基础设施服务效率的有效方法。
一、PPP模式概述
（一）定义
根据《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（国办发〔2015〕42号），PPP模式是指在公共服务领域，政府采取竞争性方式选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付对价，保证社会资本获得合理收益。
（二）特征
一是合作伙伴关系。PPP项目并非政府对社会资本的管理和被管理关系，而是在平等协商的基础上建立一种合作伙伴关系，以发挥各自的优势，实现社会资源配置的合理化。
二是风险公担。PPP项目的风险分担机制贯穿整个项目周期，其中：政策、法律风险由政府承担，商业、运营风险由社会资本承担，不可抗力风险由政府和社会资本共同承担。
三是利益共享。政府代表公众利益，通过PPP模式提高公共产品和服务的供给数量、效率和效益，而企业追求利益，要求合理回报。因此，政府和社会资本要在PPP项目中共同分享项目带来的收益。
二、公共基础设施项目与PPP模式的契合性分析
（一）资金投入方面
公共基础设施项目建设成本不仅包括土建费用，也包括配套设施的建设费用，往往在建设初期就需要大量资金投入。近年来，地方政府债务规模不断增加，且融资渠道不断收窄。采用PPP模式，由政府与社会资本合作成立项目公司，并以项目公司作为融资主体，通过贷款、发债等市场化方式融资，能够有效解决项目前期投资大、政府资金短缺等问题。
（二）项目收益方面
公共基础设施属于公共产品的范畴，具有非排他性、垄断性和正外部性等特征，以往在政府运作公共基础设施项目中存在多方面问题。如采用PPP模式，由社会资本负责对公共基础设施项目进行运营维护并获取利润，同时在公共基础设施运营收益不能弥补成本时，地方政府给予必要的财政补贴，有助于市场定价机制的形成，也能够为项目带来较为稳定的收益。
（三）技术要求方面
由于公共基础设施所涉及的行业较多，在建设期及运营期都可能会遇到各类技术问题，而通过PPP模式可以引入专业能力强的运营管理团队对公共基础设施进行运维，政府对其运维情况进行绩效评价，使其回报与绩效挂钩，可以督促其高效、高质运营公共基础设施。
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三、PPP模式在公共基础设施项目中的应用
（一）BOT模式
BOT模式适用于新建公共基础设施项目，其操作流程为：政府授权项目实施机构通过公开招投标选择社会资本，由社会资本与政府授权的政府资本代表共同组建PPP项目公司，由政府授予项目公司一定期限内的特许经营权，在特许经营期内负责公共基础设施项目的投融资、建设、运营维护等。运营期内，项目运营收入不足以覆盖项目建设成本及运营成本的部分，政府基于绩效评价结论，通过“可行性缺口补助”的方式予以平衡，并将该支付责任纳入跨年度财政预算作为支付保障。在特许经营期限结束后，项目公司将项目移交政府或其指定单位。
（二）TOT模式
TOT模式适用于存量公共基础设施项目，即政府将现存的存量公共基础设施项目有偿转让给项目公司，并授予项目公司一定期限内的特许经营权，在特许经营期内负责公共基础设施项目的投融资、建设、运营维护等，运营收入不足的部分由政府以“可行性缺口补助”的方式予以平衡。
（三）BOO模式
政府和社会资本之间签署BOO合作协议，政府根据协议授予项目公司一定期限内的特许经营权，在特许经营期内负责公共基础设施项目的投融资、建设、运营维护等，运营收入不足的部分由政府以“可行性缺口补助”的方式予以平衡。在特许经营期限结束后，产权归项目公司所有，项目公司可以通过相应的法定程序再次获得特许经营权，或者选择将公共基础设施出租给其他获得特许经营权的经营管理者。
四、在公共基础设施项目中应用PPP模式的保障措施
（一）建立合理的收费定价及补贴机制
公共基础设施项目采用PPP模式的合作期一般不低于20年，在如此长的合作期内，能建立合理的收费定价及补贴机制是项目能否持续运营的关键。政府需要按照"保本微利"原则，拟定好科学、合理的定价收费机制。另外，仅通过项目运营收入无法回收投资的公共基础设施项目，政府应适当设立可行性缺口补贴机制，保证社会资本在项目中取得基本的投资收益。由于公共基础设施建设PPP项目特许经营期较长，在此期间随着经济波动物价会发生变化，因此政府部门需要事先制定好相关费用的调价机制，约定调价公式和调价时间。
（二）建立合理的风险分担机制
PPP项目的风险贯穿于PPP项目的设计、融资、建设、运营、维护至移交的全生命周期，广泛存在于项目识别、项目准备、项目采购、项目执行和项目移交的全过程之中。因此，需按照风险分配优化原则，在政府和社会资本之间建立合理的风险分担机制，综合考虑政府和社会资本的风险承担能力和投资回报机制分配项目风险。一般来说，项目审批风险由实施机构承担，土地获得风险由政府或项目公司承担，政策风险、法律风险和不可抗力风险由政府承担，融资风险、建设风险和运维风险等由项目公司承担，而项目收益稳定风险由政府和社会资本共同承担。
（三）规范合同体系约束各方行为
PPP合同是政府和社会资本分配风险、分担责任和分享收益的基础，参与各方需要通过签订合同来约定权责配置、风险分担、违约处理、履约保证等方面事项。公共基础设施项目往往涉及面广，采用PPP模式引入社会资本，整个建设项目的关系将更加复杂。各地在公共基础设施项目中应用PPP模式时，应遵循国家相关标准，并结合本地区实际情况，借鉴已经建成项目的成功经验，尽可能在合同中细化项目可能遇到的问题，通过合同条款的形势进行约定，确保参与各方有章可循。
五、结束语
公共基础设施领域推广应用PPP模式，引入社会资本的力量为社会大众提供公共产品，可以解决公共基础设施建设资金短缺等问题，也可以提高项目运营效率。建立合理的收费定价及补贴机制、合理的风险分担机制、制定规范的合同体系是在公共基础设施项目中应用PPP模式的成功关键，也是实现公共基础设施的可持续建设的重要保障。
参考文献：
[1]赵金秋. 浅析PPP模式在我国公共基础设施项目中的应用与发展[J]. 中国总会计师,2015,(06):108-109. [2017-09-21]
[2]周正祥,张秀芳,张平. 新常态下PPP模式应用存在的问题及对策[J]. 中国软科学,2015,(09):82-95. [2017-09-21]
论文作者:兰向旭
论文发表刊物:《基层建设》2017年第31期
论文发表时间:2018/1/22
标签：项目论文; 基础设施论文; 政府论文; 模式论文; 资本论文; 风险论文; 社会论文; 《基层建设》2017年第31期论文;