慈善捐赠机制述论，本文主要内容关键词为：慈善论文,机制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自党的十六届四中全会决议明确提出要“健全社会保险、社会救助、社会福利和慈善事业相衔接的社会保障体系”以来，对慈善事业的研究日渐增多。但是，从机制视角研究慈善捐赠的成果不多。我们认为慈善捐赠是慈善事业发展的基石，是社会资源进行再分配的前提和基础。慈善捐赠机制完善与否，关系到慈善事业能否健康发展。笔者将围绕着当代中国慈善捐赠涉及到的动员、激励和监督几个问题进行论述，不当之处，敬祈指正。
一、慈善捐赠动员机制
改革开放以来，中国逐步摈弃高度集中的计划经济体制，选择市场化取向的中国特色社会主义道路。时至今日，国家所集中和掌握的直接资源仍然非常巨大，国家对社会依然拥有相当控制力。而慈善事业在中国重新出现并得到政府认可不过才20多年①，公众慈善意识不强[1]。面对此种现实，如何动员慈善捐赠？我们认为一方面要利用现有的组织资源和体制资源进行慈善动员，另一方面要着力培养和建立社会动员机制，依赖社会力量进行捐赠。
如果把我国改革开放前国家利用既有的高度集权管理体制进行的社会动员称为体制化动员，那么在改革开放后政府放权、社会力量日渐活跃情况下，借用政府资源、结合社会方式进行的动员则可以称之为半体制化动员。半体制化动员应当是在新的历史条件下效率最优的制度安排，这是因为：
第一，半体制化动员是慈善事业不发达阶段不得不作出的一种制度安排。我国现阶段慈善事业的总体发展水平不高，动员资源的能力相当有限。据统计，2000年中国的人均捐助还不足1元。[2]在这种情形下，慈善捐赠动员就不得不依赖于政府长时间积累起来的体制力量。我们经常会看到，每逢洪涝灾害，都会有相关政府部门进行大张旗鼓的宣传发动，动员各单位、各社区组织捐款捐物。此外，一些有影响的慈善组织也利用了潜在的政府资本进行半社会化动员，最为明显的是退休官员在慈善组织中任职，为慈善事业发挥余热。2007年12月，《公益时报》随机对中华环境保护基金会、中国青少年发展基金会、中国妇女发展基金会、中国红十字基金会、中国光彩事业基金会等20家基金会进行调查，不完全统计表明，20家基金会共有退休高级官员总计达72人，平均每家基金会拥有副部级以上退休高官3.6人。最多的机构当属健康快车基金会，拥有副部级以上退休高官14人，紧随其后的是中国妇女发展基金会，拥有退休高官11人。在中国法律援助基金会、中国绿化基金会、中国残疾人福利基金会最新的理事会名单中至少有8位退休高官，共同名列第三。[3]领导人参与慈善事业，不仅是一种个人行为，更带有一种号召和示范的性质，带有体制化动员的象征意义。这种现象的出现，在现阶段的中国是一种占优的策略，因为强有力的体制因素仍然是募集慈善资源的最重要的力量。再如2006年3月成立的中国教育发展基金会，名誉主席由原中央政治局常委、国务院副总理李岚清和原全国人大常委会副委员长彭珮云担任。教育部原副部长张保庆出任中国教育发展基金会理事长。基金会成立不久就募集到单位和个人捐赠资金2.0875亿元。[4]退休官员任职期间积累起来的社会网络和人脉资源对基金会的运作无疑起到了巨大的作用。
第二，半体制化动员是体制资源与市场资源对接的一种方式。现阶段的中国，已不同于改革开放前的“大政府，小社会”的结构模式，也不同于欧美国家的“小政府，大社会”模式，而是介于二者之间，国家的控制力虽仍很强大，但社会力量也日益增强，尤其是“中产阶级”的成长和壮大，使中国呈现出一种从农业社会逐步向公民社会过渡的趋势。这样一来，体制内和体制外“两个资源”都成为慈善事业得以发展的重要依托。我们需要寻找一种恰当的方式，实现这两种资源的对接与整合。就目前来说，半体制化的社会动员模式仍然是一种切实有效的选择。这种对接，可以从两个方向进行。第一个方向，以体制化的力量动员民间资源，可以利用党、团、工、青、妇的机构渗透到单位和社区的组织优势，充分发动民间力量，调动公民慈善捐赠的热情，实现预期的目标。第二个方向则是“以社会化的方式链接体制资源”[5]103。如中国青基会在“希望工程”贯彻实施的过程中，就依靠了各级共青团的体制资源，但并没有采用行政命令的方式，而是采取了发“劝募信”和与下级机构自愿协商的办法。这样的探索，其效果和积极意义是非常明显的。
第三，半体制化动员模式是向社会化动员模式的一种过渡。社会转型期的主要特征除了经济体制由传统的计划经济向社会主义市场经济过渡外，其它各领域的配套改革也应该坚持和社会主义市场经济取向相适应的发展模式，因为经济、政治、文化各社会子系统是一种协同并进的结构，其演化和发展是“牵一发而动全身”的，反映在慈善事业的发展问题上，慈善捐赠的动员机制也应当采取一种市场取向的策略和路线，以实现最终向民间化、社会化过渡。但这种过渡不是自发实现的，更不能搞“突变”、“飞跃”，因为事物的发展有一种“路径依赖”性，没有第一步，就没有第二步。半体制化动员是体制化动员的改进，又是迈向下一步的阶梯，动员机制的创新也是踏着阶梯前进的。
总的说来，半体制化动员是对过去单纯的靠行政命令的运动式动员方式的扬弃，同时又是走向社会化动员方式的桥梁和中介，现在的任务不是让它“休克”，而是要充分发挥其纽带作用，推动机制创新，坚持慈善捐赠的社会化取向，为全面社会化动员创造条件。
对于慈善捐赠的社会化动员，首先应力戒行政命令式，在方式方法上敢于探索，善于创新，变过去的“以权压人”为“以理服人”、“以情动人”。中华民族历来就有扶困济危的优良传统。只是由于社会转型期心态的浮躁、观念的巨变以及社会道德的滑坡，特别是对慈善捐赠接受机构的不信任使得许多人在慈善捐赠问题上处于一种犹豫、观望状态。各级各类慈善组织应当构建媒体宣传网络，唤起公众的公共意识与慈善意识，把蕴藏在公众中间的慈善美德和社会责任感充分激发出来，培养慈善捐赠的“拥护群”。
其次，慈善捐赠社会化动员只靠唤起公众慈善意识、激发公众慈善捐赠动机是不够的，有时在公众中间还存在“愿为而不为”，“想为而不能为”的情况。这与动员机构的公信力和动员的具体方式有关。在现阶段的中国，腐败行为的高发会让人对善款的去向产生一定的怀疑，而一些慈善组织对善款的滥用，加剧了人们对捐赠的消极反应。为此，在慈善捐赠社会化动员的构建和完善过程中，必须塑造慈善组织的良好形象，培植其公信力，建立捐赠接收机构与公众的沟通渠道和灾情困难回应模式，并以更加透明和公开化的操作，取得民众的信任与支持。
再次，慈善捐赠的动员主体应当逐步实现从政府（或半政府机构）向慈善组织的过渡。今日中国将“构建社会主义和谐社会”作为发展的目标，将发展慈善事业作为社会保障的补充。国家在发展慈善事业发面的作用在于提供宏观的指导、管理和监督，营造慈善捐赠的政策、法制环境和社会氛围，具体的环节则应逐步交由慈善组织去做。当前我国社会捐助制度存在着资源动员的目标不清晰、对捐赠行为的社会记忆显示不够、社会捐助的效果反馈比较忽视等问题。这些问题的存在与政府长期包办有关，社会捐助制度的明显的行政性压抑了本来应该具有的社会性。
最后，实现慈善捐赠社会动员的主体由政府向民间过渡，以及实现动员的方式从依赖单位组织的行政命令向更加社会化的方向过渡，是一个渐进的过程。国家应当有一个整体规划，在慈善意识和慈善氛围的培育和营造方面，在政策法规以及优惠政策的构建方面，在慈善机构的培植和扶持方面多下工夫，促进我国的慈善捐赠事业向着健康、良性、有序的方向发展，使慈善事业真正成为构建和谐社会的“润滑剂”。
总之，慈善捐赠社会化动员需要建立慈善组织与公众沟通渠道，培养慈善“拥护群”，发展壮大慈善志愿者和义工队伍，结合市民的价值趋向和心理诉求，通过媒体和群众喜闻乐见的艺术形式，经常性地对大众进行公共意识的宣传和引导，使社会树立乐善好施、行善积德和“我为人人，人人为我”的良好社会风尚。
二、慈善捐赠激励机制
“慈善捐赠激励机制”指的是通过一定政策、制度来激励公众在精神和物质层面进行慈善捐赠的行为。我们将其分为广狭二义。广义的“慈善捐赠激励机制”是指对捐赠主体进行激励的所有措施，包括健全和完善的慈善捐赠法律、规章制度及其他各项措施。狭义的“慈善捐赠激励机制”是指对捐赠主体进行激励的具体措施和办法。
广义上的慈善捐赠激励机制至少应包括两个方面：一是建立多渠道的慈善捐赠筹资机制。筹资机制关键是拓宽筹资渠道，建立稳定的资金来源。当前我国慈善资金的来源主要包括：国内各界的捐赠；港澳台同胞、海外侨胞及国际社会的捐赠；政府资助，主要包括政府税收方面的支持及优惠政策方面；国家发行的福利彩票、举办的募捐、义演、义卖等慈善活动组织收入；慈善资金的利息和其他收入等。由于当代中国公募基金少、慈善组织不足，且能享受到国家慈善优惠政策的慈善机构少之又少，②因此，要想大力发展慈善事业，就必须着力进行慈善组织的建设和完善，对于公信力好的慈善组织要赋予社会募捐和接受社会捐赠的资格，以促进中国慈善事业的蓬勃发展。
二是建立健康有序的慈善捐赠运营机制。如何让已有资金最大程度地可持续地发挥作用，是一个非常重要的问题。我们认为，设立慈善基金会是一个切实可行的办法。基金可以分为专项基金和非专项基金两种，前者是指只进行专门用途的捐赠，后者是指非指定捐助用途的基金。两种基金的内部又可以分为两部分，一是基础基金，二是活动基金。基础基金属于永久基金，不动本金，只取利息，而活动基金随时可以进行各种捐赠。当然进入基础基金的捐赠数额要有最低限度，凡是基础基金的捐赠人都将成为该捐赠机构的永久理事，可以在规定的范围内参与基金的使用。另外，针对某一灾难性事件的社会捐赠，当救助活动结束时，所余资金可以依据捐赠人的意愿放入活动基金，如果达到规定数额也可遵照其意愿进入基础基金。设立这样一种基金制度的目的就是为了鼓励有各种意愿的捐赠主体进行捐赠。
狭义的慈善捐赠激励机制主要分为物质和精神两个方面。物质方面激励当前主要是采取“税式支出”的方式，③对慈善捐赠人或慈善捐赠企业进行税收方面的补贴。[6]当前最重要的就是要更好地发挥“税式支出”在慈善捐赠事业中的重要作用。当前税收激励方面还存在着很多问题，比如减免税收的手续、程序比较复杂，税前扣除比例不够明确，实施起来有一定困难，使捐赠者很难直接受益，降低了捐赠者的积极性。因此，必须联合慈善和税务方面的专家进行深入研讨，争取早日制定出一套切实可行、操作简单方便的减免税收激励办法，更好地发挥税式支出在慈善事业中的服务功能。在减免税收方面，当前还存在着另外一个问题，即可进行税收减免的慈善捐赠种类单一，只限于现金捐赠。我们认为应该尽快把它扩大到实物捐赠、服务捐赠等其他捐赠形式中去。当然，这方面要有专门的评估专家或专门机构进行价值评估。这样可以更大地发挥税收支出对慈善事业的激励功能，更好地吸引有不同意愿的捐赠者进行捐赠。另外，还可以探寻其他方式，如一定的政策倾斜，可以使捐赠者间接获得一定的物质回报。
精神方面激励如独家捐助的专项基金可拥有基金的冠名权；对捐款额度较大的项目予以署名立传；允许以个人、家族名义冠名，如“逸夫楼”之类，授予“荣誉市民”、“慈善大使”等称号；独家捐助的项目可以印制该企业的广告或公益性广告。对有突出贡献的个人和组织，有关部门要予以表彰，满足捐赠人的社会荣誉感等。某种程度上，精神激励可以提高个人或者企业的知名度，部分的、间接的转化为直接的物质收益。对于捐赠者来说，进行捐赠的根本目的不是为了经济回报，他们是由于热爱慈善事业，尽自己的一份社会责任。因此，仅仅物质方面的激励是远远不够的，还必须进行精神激励，必要的精神奖励对于捐赠者来讲是非常必要的，可以激励他们为慈善事业发展贡献更大力量，增强对捐赠者的社会记忆，满足捐赠者的精神需求。
要言之，在当代中国，要想最大程度地发挥慈善捐赠激励机制的作用，必须把广义的和狭义的激励机制放在系统论的视角下，使之形成为一个有机整体。健全的狭义的激励机制可以直接促使有捐赠意愿的捐赠主体进行捐赠，促进捐赠事业的发展。但狭义的激励机制需要广义的激励机制作为保障，必须有公开、透明的全面制度的保障，才能保证捐赠主体“利益”，提高捐赠者的积极性。同时，只有完善的广义慈善捐赠激励机制的建立才能使慈善事业走在健康、可持续发展的轨道上。
三、慈善捐赠监督机制
缺乏有效监督的权力是滋生腐败的温床，加强监督是慈善事业健康发展的基本要求，监督可分为内部监督和外部监督。内部监督主要以自律为主，需要有一套详细的自律机制。若受捐者是个人，就需要个人自律，需要个人凭着良心和操行正确使用捐款。现实生活中因为个人失信而将善款用于其他用途的事例并不鲜见，这种行为在社会上产生了消极影响，削弱了公众捐赠热情。个人直接接受捐赠弊端显而易见，个人难于被监督，若每个受赠人都被予以监督也必将增大监督成本。我们认为个人不应该直接经手善款，即使是捐给个人的善款也应该通过中介组织来进行管理，而不应直接由个人掌控，这样可以减少个人对善款使用不当而损害慈善事业声誉。
慈善组织是主要的受赠主体，在实践中应当尽力完善自律机制，即培育其自我管理、自我约束、自我发展的能力。[7]273具体来说，慈善组织内部应设立专门的资金管理机构和监事机构。资金管理机构负责对慈善资金进行运营和核算，专项基金（比如福利彩票的基金）可独立核算，但不具有独立法人性质，不得从事投资经营活动。监事机构由专业人士、捐款人和社会知名人士民主选举组成。成立的监事会或监察委员会主要负责下列事项：对资金的募集、管理、使用、增值等活动进行全方位的监督；向捐赠人说明捐款的用途和监督办法。慈善捐赠项目完成后的一个月内，向捐赠人反馈有关情况，可采取文字、图片、音像等形式进行反馈。中国慈善事业经过20多年发展，慈善组织已经认识到自律对于慈善事业发展的重要性，开始探索行业间共同遵守的自律规制。2006年1月，由中国扶贫基金会、中国青少年发展基金会、爱德基金会三家机构共同发起了“中国公益性非营利组织自律行动”，并委托NPO信息咨询中心作为自律联盟的执行机构。2008年4月，由中国扶贫基金会、中国青少年发展基金会、爱德基金会、南都公益基金会、NPO信息咨询中心、上海浦东非营利组织发展中心、友成企业家扶贫基金会、自然之友、地球村、农家女等一批著名非营利组织参与制订的首部《中国公益性非营利组织自律准则》发布。《准则》共八十多个条款。内容包括：使命、利益冲突、内部治理、筹资、财务、项目、人员、非营利组织间的协作关系、信息公开等九个方面。[8]《准则》是慈善组织进行自我监督、自我管理的一个标志性文件，对于提高慈善组织公信力，促进慈善事业发展将产生深远影响。
同时，要加强对受赠者的外部监督。外部监督包括社会监督和政府监督。社会监督由媒体、民间评估机构及公民个人三位一体监督形式组成。当今中国，社会舆论在监督慈善组织和慈善事业方面发挥的作用日益增强，近几年在慈善领域出现的多起有损慈善声誉的事件都是由媒体曝光而引起社会关注的。[9]随着中国民主制度的完善，新闻媒体在慈善监督方面的作用将日益增强。公民个人作为慈善捐赠者，对善款拥有知情权，可以对慈善组织的财务状况及善款使用等信息进行监督，以使慈善组织增强对善款使用的透明化。另外，对捐赠人回应和交代，也可以使受赠人更透明地使用善款。由独立的评估机构定期对慈善组织作出分析和评价并向社会公布，也是一种行之有效的监督形式。慈善事业要有“玻璃做的口袋”，强调慈善事业应是最干净的事业，任何环节出现问题都会削弱公众捐赠热情，伤害捐赠人感情，阻碍慈善事业健康发展。
政府监督是外部监督最有力的一种。虽然慈善事业是一种民间行为，但是慈善组织登记注册、获得免税证明及在获得财政补贴方面都离不开政府，因而政府对慈善组织接受捐赠有监督之责。加之中国慈善机制并不健全、慈善事业发展的环境并不令人满意，政府对于规范和引导慈善事业的发展，是很有必要的。
政府对慈善捐赠监管主要通过两种方式来运作：一是从法规制度层面加强对慈善组织的规范和约束。目前我国对于慈善事业管理是严格的，特别是对慈善组织的成立有严格的规定，实行“双重负责”、“级别管理”、“非竞争管理”、“限制分支机构”等限制性极强的管理措施，对于慈善组织行为的规范可以起到重要作用。但是，严格的管理使慈善组织在量上严重不足，制约其社会影响。另外，一些制度政策上尚需完善。我国当前有关慈善事业方面的法律仅有《中华人民共和国公益事业捐赠法》和《中华人民共和国红十字会法》。总体上来看，我国相关的法律、规章制度不够健全，专门的法律制度缺乏。因此，应尽快制定一部完备的《慈善事业法》，给予慈善事业和社会捐赠活动以法律上的保障和监督。同时还需要建立一套系统的、不同层次的规章制度，与慈善事业法规相配套，才能最终保证慈善捐赠监督的可操作性，促进慈善事业的健康、持续发展。
二是从实践层面加强对慈善捐赠资金的刚性管理。慈善捐赠事业得以持续运行，资金的筹措和使用十分重要。因此，政府必须加强对慈善组织在财务管理方面的监管。在财务管理方面，要对慈善组织在确立规范化、科学化、合理化的管理程序，防范资金不正当使用或流失。要加强对捐赠善款的审计，审计内容不仅针对捐赠善款使用情况，还要将慈善组织付给董事、会长、骨干雇员及员工的薪酬等进行审计，以便发现问题及时查处和纠正。对于严重违规的要取消免税资格，直至注销登记，以维护慈善组织的信誉。另外，要加强受赠组织的会计核算工作。慈善组织会计标准体系存在大量不统一、不规范问题，影响了组织的发展。为规范民间非营利组织的会计核算，财政部已起草了《民间非营利组织会计制度》，向有关非营利组织征求意见，试图通过几年的努力，建立起既符合中国国情又与国际惯例相协调的非营利组织会计标准，为慈善组织的合理、规范运作奠定了基础。
至于政府在多大程度上介入慈善事业需要找到一个平衡点，每个国家依本国的实际情况，做法不尽相同。我国由于长期以来计划经济和集权政治的影响，慈善事业有很深的官方烙印，不利于慈善事业的发展。另一方面，我国公民社会不发达，慈善组织的自律性不强，运行中出现了大量“非常规”现象，这又需要政府在慈善捐赠组织的监督管理方面有所作为。这就需要政府与慈善组织在博弈中找到基准点，使双方互利共赢。
综上所述，慈善捐赠是一个从动员到激励再到监督和反馈的互相联系的过程。慈善捐赠动员的目的在于唤醒公众的慈善意识和爱心，使公众逐渐将慈善捐赠由“要我做”转为“我要做”。为了鼓励公众捐赠，社会需要建立一套激励机制，使慈善捐赠内化为公众的自觉行为，成为慈善事业的稳定“拥护群”。对于善款善物的使用，必须加强监督，这是慈善捐赠必不可少的环节，是慈善事业发展的重要举措。不可否认，在目前中国慈善捐赠过程中，还存在着不少问题，最明显的是慈善组织的行政性压抑了本来应有的社会性，使慈善捐赠难免带有强制性的行政色彩；税收减免的不完善减弱了公众慈善捐赠的积极性；慈善意识缺乏使动员的手段带有更多体制性色彩；受赠者的自律和内外监督机制尚不能真正落到实处，挫伤了公众捐赠的热情。在发展我国慈善事业过程中，我们需要正视这些问题，把慈善捐赠机制中各个部分的关系理顺和规范，慈善捐赠才会健康发展，慈善事业也才会真正成为社会保障体系中不可或缺的组成部分。
注释：
①1950年，中央人民政府确定中国红十字会为“中央政府领导下的人民卫生救护团体”，红十字会已不再是纯粹性民间组织。1984年中国残疾人福利基金会成立。1993年，全国第一个省级慈善总会在吉林省成立。
②目前只有中华慈善总会和中国红十字会等7家慈善机构是国家明确捐赠全额免税。
③税式支出是指一国政府通过法律，将一部分按标准税制结构规定应收的税款无偿地折让给纳税人，借助该种特定的税收照顾和激励实现其特定的社会、经济目标的特殊调控工具。
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