欧盟社会保障一体化：必要性与条件分析，本文主要内容关键词为：必要性论文,社会保障论文,欧盟论文,条件论文,一体化论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
分类号：F5 文献标识码：A 文章编号：1004－8789（1999）04－0075－81
从总体上看，欧洲是世界上社会福利水平最高的地区。自第二次世界大战结束以来，许多欧洲国家在“福利国家”理念的基础上，建立了高水平的社会保障体系。半个世纪的发展历程表明，欧洲国家的社会保障制度既是世界上最成功的社会保障制度，同时也是问题暴露最多的社会保障制度。近年来，许多欧洲国家正在积极探索改革社会保障制度，使其朝着效率更高，更加合理化的方向发展。伴随着欧洲联盟的成立和内部经济一体化水平的提高，社会保障制度的改革与发展问题不可避免地超出了其成员国的国界，成为了欧盟发展和经济与社会政策制定中的一个重要的问题。
一、欧盟社会保障政策的历史与现状
欧盟及其前身欧共体的社会保障政策已经经历了一个很长的发展。尽管欧盟迄今为止还没有建立起真正意义上的一体化的社会保障体系，社会保障的主体任务仍然是由各个成员国政府在承担，但欧共体在过去几十年中在社会保障方面确实已经采取了不少的行动，并且取得了不少的成绩。早在1951年的欧洲煤钢联营（ECSC）协议中就涉及到有关补偿被替换的工人，以及保护煤炭和钢铁工人基本生活和劳动条件等社会保障的内容。1957年建立的欧洲原子能共同体（EAEC）设立了有关工人和公众健康和保护的基本标准。1957年的欧洲经济共同体条约中也承诺要提高生活标准和建立社会基金。1961年欧洲委员会签署了“社会宪章”，其基本精神在1989年欧共体的“劳动者基本社会权利宪章”中得到了进一步的体现（注：Linda Hantrais:"Social Policy in the EuropeanUnion",Macmillan Press Ltd,1995,p.2.）。欧盟成立以后，在社会保障方面又采取了一些新的行动，这些行动主要包括以下一些方面。
1、保护老年人和残疾人的行动
欧盟是世界上人口老龄化最高的地区之一，老年人的社会保障一直是欧盟各国社会保障中的重要内容。虽然迄今为止欧盟成员国老年社会保障中的主体部分，即老年退休金和其它收入保障仍然是各成员国内部的事务，但欧盟成立以后也在老年社会保障方面采取了不少的行动。例如，在1993年进行了“欧洲老人及代际和睦年”活动（European Yearof Elderly and of Solidarity between Generations）； 在1991 —1993年期间，欧盟花费250 万埃居开展了一系列旨在帮助老人和满足老人需要的活动；并且欧洲议会建议在欧盟建立老人最低收入保障制度，并呼吁各成员国的相关机构为老年人提供更好的医疗等服务（注：Clive Archer & Fiona Butler:"The European Union:Structure &Process",2nd Ed.St.Martin's Press,1996,p.110.）。
在残疾人保护方面， 欧盟的行动主要表现在“赫里奥斯计划”（The Helios Programme）当中。这一计划主要是为了执行“社会宪章”中强调“改善残疾人的社会与职业整合”的内容。这一计划得到了3700万埃居的经费，实施了一系列的项目，以改善残疾人的学校教育和职业培训，并改进残疾人在其它各种经济和社会方面的整合。在这一计划中，不仅有各国的政府部门参与，并且还调动了志愿者和非政府机构参与（注：Clive Archer & Fiona Butler:"The European Union:Structure& Process",2nd Ed.St.Martin's Press,1996,p.110—111.）。
2、反贫困行动
根据统计资料， 欧盟范围内大约有 5000 万穷人（注： Pat Wechesler & Bill Echikson:"Continental Downward Draft",Business Week,June 2,1997,p.6.）， 外加大量的失业者和无家可归者，因此反贫困行动相当紧迫。从1975年起，欧共体就开始实施一些补充性的反贫困行动。近年来，欧盟在此方面又加强了行动的力度。例如，欧盟提高了对非政府机构的支持，促使建立反贫困的组织机构网络。同时，欧盟对其成员国反贫困政策进行了大规模的评估活动。在1992年，欧共体委员会采纳了一个建议，要求保证“每个人能够获得足够的资源，以维持符合人的尊严的生活”。这一建议在促使共同体和成员国重视反贫困政策方面确实起到了实质性的作用。此外，欧盟还采取了许多行动去建立反贫困网络，促成各国在反贫困方面的合作，并协调各国的反贫困政策（注：Cilve Archer & Fiona Butler:Ibid,1996,p.112.）。
3、公共健康服务
欧盟机构在健康服务方面采取了一系列的行动。其中主要的行动有：防止吸烟危害方面的行动，主要是禁止在公共场所吸烟；“欧洲反癌症行动”：在1994年通过了从1995到1999年的“第三次反癌症行动”，主要集中在癌症研究、统计资料、公共信息和早期检测等方面提供资助；预防吸毒行动方面：开展了“预防吸毒周”活动，在控制吸毒需求和交换信息及政策发展等方面促进各成员国的合作；在预防艾滋病的行动：1995 年支出1800 万埃居开展了“欧洲反艾滋病计划”（注：Cilve
Archer & Fiona Butler:Ibid,1996,p.112—113.）。
4、修改和发展“欧洲社会基金”
以前，社会基金的主旨是促进劳动者的就业和劳动者的地域及职业流动。在欧盟条约中对此进行了重大的修改。其基本的指导思想是：失业问题主要是由产业结构的变化所引起的，因此通过培训而帮助劳动者转化就业是解决失业问题的关键。因此，新的欧洲社会基金的主旨变成了促使劳动者适应产业变迁和生产制度的变化，其方式主要是通过提供培训和再培训。1993年修改后的欧洲社会基金规则将解决失业问题与年轻人的职业培训结合在一起，并且更加指向失业者、无家可归者和穷人。此外，欧盟条约还对欧洲社会基金的运行程序进行了修改，使之更紧密地与欧盟的政策相联系（注：European Commission,"The EuropeanSocial Fund:An Overview of the Programming Period 1994－1999",European Community 1998;以及:Clive Archer & Fiona Butler:Ibid,pp.111—112.）。此外， 欧洲社会基金的运作上还逐渐试图绕过各成员国政府，更直接地通过地方政府、地区性组织、以及一些志愿者组织来运行。这种情况说明欧盟在此方面的独立性和实体性正在逐步增强。1994年，欧盟的欧洲社会基金共获得65亿埃居，占欧盟总开支的9 %（注：Michael Newman:"Democracy,Sovereignty
and
theEuropean Union",St.Martin's Press,1996 pp.88－89.）。
综上所述，欧共体和欧盟在社会保障方面已经采取了不少的行动，并且取得了明显的成绩。但是，欧盟迄今为止在社会保险方面的行动仍然是相当有限的。首先，在社会保障等基本的社会保障制度领域中欧盟基本上没有采取统一的行动；其次，欧盟在其它的社会保障领域中的行动也基本上局限于“补充性”和“协调性”的行动，即主要是为各个成员国政府的社会保障的不足和难以涉及到的问题采取一些补充性的措施，并且在一些局部问题上促使各个成员国达成比较一致的政策。在这个问题上，一些欧洲学者将“协调性”（Coordination ）与“一致性”（Harmonisation）做出了区分。前者只是协调各国的政策， 以减少在处理劳动力流动等共同问题上的政策不协调；而后者则是要干预各成员国内部的政策和制度， 使其趋向一致（注：J. Berghman: "SocialSecurity in a European Perspective:Present
and
FutureChallenges",in"Social Protection and the European Economicand Monetary Union",Ed.by Jozef Pacolet,Avebury AshgatePublishing Ltd.,1996,p.35.）。从根本上讲，欧盟迄今为止在社会保障方面的功能仍是协调性的，它无法直接干预各个成员国政府的政策，更不能改变各国现有的社会保障制度。也就是说，欧盟目前在社会保障方面仍然没有超越成员国政府之上的决策权。
二、欧盟建立一体化社会保障体系的必要性
欧洲社会保障方面的一体化进程基本上是由欧洲国家之间的经济关系所决定的。在过去几十年中，欧洲国家之间一直有较多的劳动力流动。虽然处理社会保障事务属于各国的国内政策，但处理这些跨国流动劳动者的社会保障问题，则需要各国政府之间达成协议。为此，在1959年欧洲经济共同体规则中首次就流动劳动者的社会保障问题达成了协调（注：R.Dillemans：前引书。）。但当时以及此后很长的时期中，欧洲社会保障一体化也只限于就流动劳动者的社会保障问题对各国政府的相关政策进行协调，而没有建立统一的欧洲社会保障条款。
近年来随着欧盟的建立和欧洲经济和社会一体化进程的加快，建立统一的欧洲社会保障体系的问题逐渐被重视。所谓“欧洲社会保障体系”，是指在联盟范围内建立一个统一的社会保障体系，也就是将原来局限在各个国家范围内的分散的社会保障体系变成一个统一的体系。尽管各个国家内部在社会保障方面也可以实行一些特殊的政策，但是要在欧盟范围内建立基本的和统一的社会保障制度性框架。这种欧盟范围统一的制度性框架将体现整个欧盟社会保障制度和政策的基本特征，规定欧盟最基本的社会保障项目和决定着欧盟机构与各个成员国政府（及其地方政府）在社会保障方面的责任分担模式。欧盟之所以必要建立统一的社会保障制度性框架首先是由欧盟在经济方面市场的统一性所要求的。在一个统一的市场体系中，资本和劳动力能够相对自由地流动，因此至少从以下两个方面来看要求建立统一的社会保障制度。
首先，劳动力在欧盟内自由流动的加强要求欧盟建立统一的社会保障制度，以便使劳动者不会因为就业地区的改变而导致其社会保障权利的丧失，以及社会保障关系的混乱。在缺乏统一的社会保障的情况下，不仅劳动者个人会因社会保障关系的阻碍而难以跨地区流动，而且各个地区的政府和企业也可能会因为社会保障制度的不统一而产生限制流动的行为。因此，在一个统一的市场中劳动力自由流动的条件之一是，劳动者流入新的国家和地区后其原有的社会保障关系能够在新的就业地得以承认和延续。而要达到这一点就需要各个地区之间在社会保障方面具有相似的和可以衔接的基本制度。
其次，社会保障一体化是各国之间公平竞争和社会保护的需要。社会保障与劳动力成本关系密切，并进而对资本的流向产生影响。也就是说，社会保障水平，以及与其相关的税收水平等因素对一国的经济竞争力和投资环境有明显的影响（虽然不是唯一的影响因素）。在其它经济和社会条件相同的情况下，社会保障水平较低的国家将居于更有利的经济竞争地位。因此，如果在社会保障方面没有相对统一的制度性框架，各个地区之间在社会保障水平方面的差异将造成欧盟内部各国之间资本流动的不平衡，进而造成各国之间经济发展的不平衡。在这种情况下，各国之间为提高经济竞争力就可能会竞相以牺牲对劳动者的社会保障来换取更好的投资环境。这种以降低对劳动者的社会保障水平来提高经济竞争力的行为具有“社会倾销”（Social Dumping）的性质。很明显，社会倾销不仅会导致对劳动者保护程度的降低，损害劳动者的利益，而且可能引发各国之间一系列的不规范经济竞争行为。因此，为了避免各国之间的不规范竞争，减少各国之间资本流动的不平衡，防止经济一体化过程中对劳动者保护程度的降低，就需要规范各国社会保障制度，建立统一的社会保障制度性框架。
对欧盟来说，劳动力自由流动和公平竞争与社会保障一体化的关系已经不是一个新的问题。早在50年代欧共体成立以后，各成员国之间就有了一定程度的劳动力自由流动，并且社会保障对劳动力成本的效应，及其对竞争环境的影响问题已经显露出来。为此，在签定罗马条约时相应的社会保障问题就引起过讨论。当时各个国家对此的态度不同。例如，法国强调社会保障的差异给劳动力成本和竞争公平性的负面影响，因而要求至少在一定程度上统一各国的社会保障政策；而德国则对此持反对态度，认为社会保障对劳动力成本的影响只是影响投资环境和经济竞争力的多种因素中的一种，将其它各种因素加在一起后，各国之间的经济竞争条件仍然是公平的。在从罗马条约到马斯特里赫条约的几十年间，欧共体和欧盟对社会保障问题的处理基本上是按照德国的思路（注：J.Berghman：前引书。）。然而，欧盟成立以后问题将会发生新的变化。首先是欧盟的扩大和成员国增多将会使劳动力、商品及资本流动问题变得更为复杂，使原来就存在的各国社会保障差异对劳动力流动和公平竞争的影响问题变得更难以把握。其次是欧洲经货联盟的成立将使得各成员国政府失去或部分失去利用货币政策和财政政策调节本国经济竞争力的手段。在这种情况下，原来德国所强调的那种竞争力平衡状况就可能被打破。在货币和财政政策统一，而社会保障政策不统一的情况下，各国政府更容易利用他们能够控制的社会保障政策去提高本国的经济竞争力。因而更可能破坏公平竞争原则。同时，各国政府可能为提高本国竞争力而在降低社会保障水平方面发生相互攀比，从而损害对劳动者的保护。因此许多研究者都指出，在经济和货币一体化增强的情况下，应该对其社会保障政策进行新的研究，考虑加快在社会保障方面的一体化进程（注：R.Dillemans，前引书。J.Berghman，前引书。）。
三、欧盟社会保障一体化过程中需要解决的两个基本条件分析
尽管欧盟在其经济与货币一体化的过程中客观上要求也建立一体化的社会保障制度，但现实的决策是一个比较复杂的过程。能否在近期内建立起一体化的社会保障制度还要取决于一系列的经济、政治和社会条件。从目前欧盟及其成员国的基本情况看，要达到社会保障一体化的目标，首先需要具备以下两个基本的条件。
首先，欧盟社会保障一体化需要建立在统一的公民权基础之上。从全世界的范围看，享有社会保障已普遍地被看成是一种基本的人权。但当代各个国家的社会保障制度却是建立在本国公民权基础之上的。公民权（Citizenship）是一个比较复杂的概念， 但其基本涵义包括了一个国家公民拥有基本的政治、法律和社会权利。在社会保障的方面，公民权意味着一个国家内部的所有公民都有权获得该国法定的基本社会保障，而一个国家的社会保障并不对外国公民（往往包括在本国的外国公民）提供。尽管一个国家内部的各个地区之间在经济和社会条件上可能有较大的差异，但在公民权上则是全国统一的和平等的。这样一来，建立在公民权基础之上的社会保障就成为了在全国范围内所有公民的基本权利，并且这种权利对所有的本国公民都应该是平等的。为此，任何一个国家在社会保障方面都具有一个统一的基本的制度框架，以保证所有公民在社会保障方面享有平等的基本权利。按照这种理解，如果在欧盟经济一体化的过程中能够将原来局限在各个成员国的公民权体系转移到欧盟的层次，即建立起“欧盟公民权”的政治、法律和社会体系，将为其社会保障一体化提供坚实的基础。反过来说，欧盟社会保障一体化的进程在很大程度上取决于“欧盟公民权”体系的建立。
长期以来，欧共体并没有涉及到“欧洲公民权”的问题。在以前的文件中只采用“欧洲劳动者”（workers）， 而没有采用“欧洲公民”（citizens）。但在80年代中期以后，情况逐渐发生变化。一方面是欧共体机构逐渐实体化，有了欧共体旗帜等专门的象征，并且欧共体委员会建议采用欧洲护照，同时建议成员国的公民参与欧共体的政治过程等（注：Michael Newman:"Democracy,Sovereignty and the EuropeanUnion",St.Martin's Press,1996,pp.152—153.）。最后，在马斯特里赫特条约中专门有一部分（Art.8）明确提出了建立欧盟公民权， 并对欧盟公民权的范围做出了规定。按照马斯特里赫特条约的规定，“具有其成员国国籍的人都是欧盟的公民”，“都具有本条约所赋予的权利，并承担相应的责任”（Art.8）。在欧盟公民的社会权方面， 此条约规定所有的公民具有在欧盟范围内自由流动和居住的权利。（Art.8a）
毫无疑问，欧盟公民权的建立为欧盟社会保障一体化提供了政治和法律的基础，是社会保障一体化的重要条件和有利因素。但是马斯特里赫条约并没有将成员国的公民权体系完全转移到联盟层次，因而欧盟的公民权体系仍然是不完整的。尤其是此条约中并没有将获得社会保障的权利纳入到欧盟公民权的内容体系中。因而这种不完整的公民权体系还不能直接地支持社会保障一体化。
其次，欧盟社会保障一体化涉及到成员国国家权利的变化，其中主要包括决策权和行政权的变化。社会保障一体化涉及到一系列的政策制定和社会行政管理问题。任何统一的社会保障体系都必须建立在一个统一的决策权和行政管理权的基础之上。因此，欧盟如果要建立一体化的社会保障制度，就首先应该具有像一国政府那样的决策能力。但是长期以来，欧共体的决策实行的是“全体一致”（unanimous ）的决策方式，任何一国的反对都会使一项政策议案流产，或使其失去对反对国的约束力。在欧盟成立以后，仍然没有建立起多数票通过的决策机制，因此其决策权仍然在各国政府，而不在欧盟。因此欧盟建立社会保障一体化仍缺乏必要的政治和法律基础。例如，在签署马斯特里赫特条约时，本来有关于社会立法的一章，但由于英国的反对而未能一致通过。结果只形成了一个由11 国签定的社会政策方面的备忘录， （“11 国协议”Agreement of the Eleven ）（注：Andrew
Swithenbank: "TheEuropean Union and Social Care",in"Social Care in Europe",Ed.by Brain Munday & Peter Ely,Prentice Hall Europe,1996,p.70.）。尽管如此，欧盟建立以后在与社会保障有关的统一决策机制方面仍取得了一些进展。例如，在马斯特里赫条约中保留了以前已经通过的社会立法条款，这些条款对各成员国都具有约束力。并且马斯特里赫特条约赋予欧洲委员会在劳动条件、劳动者信息与咨询、男女平等就业机会、保护退休者和失业者、改善工作环境等方面具有多数票决策权。同时，在马斯特里赫特条约签定以后，除英国以外的11国在社会保障等方面又通过了一些具有约束力的政策规定（注：Andrew Swithenbank:见前引书。）。概括起来看，尽管欧盟机构在社会保障方面目前还不具备完整的统一决策权，但却正在一步步地朝着这个方面发展。从总体上看，目前的发展趋势是有利于社会保障一体化的。
四、最近的发展
1997年6 月通过的《阿姆斯特丹条约》（简称（阿约》）是对欧盟已有《马斯特里赫特条约》（简称《马约》）与《罗马条约》的进一步修正和发展。这次修正的结果是使欧盟公民的社会权利进一步扩大，以及欧盟决策权强度的加大。这两项改动使欧盟社会保障一体化过程中需要解决的两个基本条件：统一的公民权和欧盟具有统一的决策权有了更大的推进。为在欧盟层次上建立统一的社会保障体系又准备了一定的条件。
《阿约》50%的章节和将近70%的篇幅都是关于使欧洲更加贴近其公民，加强一体化与民众的相关性。这表明欧盟更注重民众的意愿，也更加关注他们的权利。《阿约》的第一部分所含的主要是加强欧盟公民权及其保护的规定。如第一章强调自由、民主、尊重人权与基本自由、法治等原则为欧盟的基础。在《罗马条约》的基础上增补了“人员自由流动、避难与移民”，给予了欧盟公民更多的社会权，将尊重公民权利提高到了相当突出的地位。同时，《阿约》将《马约》中属于成员间“合作”的民政与司法事务移植升格为共同体行为，并提出了建立一个自由安全和公正区域的目标，增强了欧盟面向民众的色彩。此外，《阿约》加强和扩大了一些与民众利益直接有关的共同体政策，如社会、环保（第五章）、消费者保护、公共卫生（第六章）。欧共体社会政策超越了“改善生活与工作条件”的局限，伸展至社会保障、劳资对话、劳动力培训等领域，特别针对欧盟当前严重的失业问题，将“高度就业”作为共同体目标写进《马约》。因此在社会保障方面，从提出总体目标逐渐向制定具体措施迈进。较之以前，欧盟是跨出了一大步（注：戴炳然， “评欧盟《阿姆斯特丹条约》”， 《欧洲》，1998年第1期。）。
在欧盟机构的机制调整以及决策权方面，《阿约》取得的主要进展是扩大了理事会中以特定多数议决的范围，同时还稍稍简化了“共同决定”程序并扩大了它的实施范围。例如在有关共同外交与安全政策机制方面（第十二章）有两个改进措施，一是引进了“积极”弃权程序，即在原本需要全体一致议决采取行动的场合，允许个别成员选择弃权。这样既可不强迫个别成员国承担它不愿意承担的义务，同时也使大多数成员国赞同的行动不致因为少数人反对而被搁置。二是根据欧洲理事会决定的“共同战略”，理事会可以以特定多数采取联合行动，共同立场或其它决定，而不再事无巨细均需全体一致。这虽是共同外交与安全政策机制方面的局部调整，未延伸到所有决策的领域，但它打破了“全体一致”的决策方式，形成了多数票加弃权通过的决策机制。因此，欧盟在决策权方面的权利比以前扩大了，不再受制于成员国任何一国的不同意而使许多有力推进一体化的措施无法进行。显然，欧盟这种决策权强度的加大对制定统一的社会保障制度是大有俾益的。
总而言之，社会保障一体化是欧洲一体化过程中的一个重要的方面和必然趋势，并且欧盟在此方面已经取得了明显的进展。但是由于问题本身的复杂性，使得这一任务难以在短期内完成。欧盟机构及其成员国政府在其通往一体化社会保障体系的方面上可能还有较长的路要走，还有很多复杂的问题需要解决。
收稿日期：1998—06—03