被动式城镇化的社会稳定风险：一个政治经济学分析框架，本文主要内容关键词为：被动式论文,政治经济学论文,社会稳定论文,城镇化论文,框架论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言：城镇化的悖论 城镇化是中国现代化进程中一个基本问题，是一个大战略、大问题。当前，我国很多农民温饱不愁、衣食无忧，最大的愿望就是过上城里人的生活(李克强，2012a)。作为人类社会经济发展的必然趋势和社会文明进步的重要标志，城镇化是解决“三农”问题、促进城乡协调发展的重要途径，是提高人民群众生活水平、促进人的全面发展的重要举措(马凯，2012)。截至2013年底，我国城镇化率为53.73%，比2002年提高14.63个百分点①，如按户籍人口计算仅35%左右，远低于发达国家近80%的平均水平(李克强，2012b)。城镇化是“十二五”期间的重要议题之一。 然而，方向的明确并不等于过程的顺畅，速度的加快不等于质量的提升。我们的城镇化走的还是传统城镇化的路子，这种模式是以经济发展为目标，以工业化为主线，以地方政府为主导，以土地为主要内容，以外延扩展为特点，以外部需求为牵引，以物质资本大量消耗为代价的高成本的城镇化(王大树、邓旭峰，2012)。在这一城镇化模式中，农民的意愿没有被考虑进去，始终处于被动地位，是城镇化的被影响者和依附者，本文称其为“被动式城镇化”。 被动式城镇化的客观结果是空间结构的城镇化，在增加地方政府的财政收入的同时，也拓展了寻租的空间，但它脱离了城镇化的本质，地方政府对城镇化的需求超过了农民自身，并没有使农民从这一过程中获得应有的利益补偿和生活质量的改善。在城镇化率快速提高的同时，也积聚了大量的社会矛盾，由征地、拆迁、补偿、环境污染、交通拥堵、“城中村”、就业困难、水资源紧张等带来的群体性事件时常见诸报端，甚至有人为此付出了生命的代价，这些还仅仅是已经被激化了的社会矛盾，更多潜在的社会矛盾隐匿于强大的维稳压力之下。 上述分析的结果恰恰形成了一个悖论：城镇化的根本目的在于提高人民群众生活水平，促进人的全面发展，但客观上却成了社会矛盾和社会风险积聚的原因。因此，我们的问题是，城镇化何以积聚了大量的社会稳定风险？为什么有的社会稳定风险转化为了危机(群体性事件)而有的却没有？如何化解这一悖论从而走上社会稳定的城镇化之路？本文利用政治经济学的分析框架，根据被动式城镇化的政治、经济、社会背景，研究这一过程中社会稳定风险积聚、压制和转化的规律，探讨城镇化的社会稳定风险防控机制。 二、被动式城镇化社会稳定风险的经济逻辑：集体行动困境与风险积聚 城镇化是一场深刻的社会变革，涉及经济结构调整、社会结构变迁、城镇合理布局、区域协调发展等一系列重大问题(于志勇，2012)。在政府主导的被动式城镇化过程中，缺乏产权、参与权和收益分配权合理分配的机制，使得作为“武器的弱者”(董海军，2008)的农民，没有平等谈判的能力，处于利益分配链的末端，失去了城镇化的主体地位，被动上楼、被城镇化。名义上成为“市民”的农民，因为基本的服务和社会保障没有普遍和均衡覆盖这个庞大的阶层，缺乏“市民”的存在感。很显然，这与城镇化的本质是相悖的。城镇化的本质是人的城镇化。其目的在于改善农村居民的居住和生产环境，建立宜居、人性化的城镇，而且还要考虑满足居民的多样化需求，使其有充分选择的空间。 上述这种反差降低了民众对政府的信任，侵蚀了政府的合法性基础。因为“公共当局的基本功能就是增进社会成员中普遍存在的互信感。相反，若社会文化中缺少信任感，那么公共制度的建立必将遇到难以克服的阻碍。缺少安定与有效政府的社会，其公民之间一定缺乏互信感，缺少对国家和公共事业的忠诚，也不具备组织技巧与能力。这种社会的政治文化，充满了怀疑、妒忌和对政府的敌意”(亨廷顿，1988)。 那么，这种“敌意”会引起“反抗”吗？一般来讲，单独的个人往往会为他们的个人利益而努力，但是，如果这种行为所对抗的是具有普遍性的公共政策，那么，即使引起了社会成员内心的强烈不满，也不会产生行为上的抗议。因为人们的理性告诉自己，个体的抗议行动如果得不到其他社会成员的响应，最终不但得不到任何收益，反而要自己承担全部后果。这一点得到了著名经济学家奥尔森的支持，他说：“有理性的、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的或集团的利益。”(奥尔森，1995) 在被动式城镇化所引起的集体行动中，当这一抗争取得成功后，他们都能从中获益，即使所有的改革对象都是有理性的和寻求自我利益的，这一集体行动的实施也是十分困难，因为“枪打出头鸟”的理论指向没有人愿意成为这一行动的组织者，当激励机制缺乏时，这一行动便很难组织起来。同时，互不信任感和狭隘的忠诚感意味着社会缺少组织化。就可见的行为而言，发达政治社会与不发达政治社会的主要区别表现为其组织数量的多少、规模的大小，以及效能的高低。如果社会经济变革破坏了人们传统结合方式的基础，那么要达到高水平的政治发展，就必须依赖于人们发现新的结合方式的能力。但是，农村的组织形成本身就是不发达的政治社会，再加上前述激励机制和信任感的缺乏，使得人们建立和维持大规模的、复杂的、富有弹性的组织形式的能力普遍较弱。中国社会科学院国家软科学重大项目课题组的调研数据显示，2004年上半年，全国共发现土地违法行为4.69万件，发生农村群体性突发事件共130起，其中因土地而发生的警农冲突共87起(于建嵘，2005)，因土地而发生的农村群体性突发事件的数量仅占土地违法行为案件数量的0.19%。 因此，有组织的抗议行为很难产生，表现出来的外面形式便是所有的社会成员对该公共政策的接受。但是，这种表面上的接受掩盖了内心的抵制，社会成员的不满情绪依然存在，而且还会随着其他社会问题的产生而不断积聚。 三、被动式城镇化社会稳定风险的政治逻辑：政绩显示与风险压制 在新一轮城镇化进程中，城镇化发展已出现较多认识误区。一方面，城镇化的发展偏重于沿海发达地区的大城市、特大和超大城市的发展，忽视和弱化了中小城市和小城镇的发展；另一方面，在城镇化过程中，过于注重城市规模的扩大和建设的美化。鉴于城镇化具有强烈的拉动房地产和基础建设投资的工具性，有的地方已出现违背中央城镇化建设初衷的“变味”举措，已经将城镇化等同聚集性的地产建设，认为城镇化就是大征地、太拆迁、造新城，特别是对城镇规划贪大求全或不量力而行。数据显示，从1996年我国实施城镇化战略至今，我国的城镇人口从2.99亿增加到6.22亿，增长了108%，但同期城镇建设用地面积却从1.3万平方公里扩大到5.7万平方公里，增长了338%，表明城镇建设用地面积的增加，大大快于人口的增加。单以解决城市用地不足为主要目的城镇化，无疑是对城镇化发展规律的扭曲(王健君，2010)。 国务院总理李克强曾多次指出，要遵循发展规律，推进以人为核心的新型城镇化。新型城镇化的核心是“人的城镇化”，关键在于提高人的城镇化率，使村民真正转化成为城镇居民。而单从扩大城市建设用地的层面来推进城镇化，并不能推动村民向城镇居民的转化，这种被动式的城镇化把村民“置于他们完全不熟悉的城市文化符号体系中来”，使他们成为了“城市文化符号体系的底层”(李强，2013)，这是一种违背发展规律的做法。但是，这样的发展方式是一种能最大程度展现出政绩的占优策略，对于围绕GDP增长而进行“晋升锦标赛”(周黎安，2007)的地方官员而言具有极大的吸引力。在我国领导任期制的制度框架下，历任领导为了胜过竞争对手，实现政治晋升，追求直观的政绩显示的愿望尤为迫切，将乡村的土地征用为国有土地，使其转变为建设用地来进行房地产开发，能够大大改变乡村的面貌，更为直观地体现出发展的成就，而在这一过程中，土地拍卖所产生的巨大经济利润又为地方政府带来了不菲的财政收入。因此，以扩大建设用地为主要方式的城镇化就成为了他们创造政绩、实现晋升的一条康庄大道，“以人为本”的城镇化就演变成了一种单纯的外延式发展，城镇化之路也就日益偏离了它应当遵循的轨道。 在这样一种追求政绩显示的外延式发展指引下，地方政府一方面要不断扩大城市规模，进行地产建设，另一方面还要保证这一过程的稳步推进，不出乱子。在征地拆迁的过程中，村民出于各种原因对此的抵触情绪以及由补偿的差异造成的不均衡感不断产生，而一味地追求城镇化进程使得地方政府并不愿花费过多精力来关注在征地、拆迁、补偿、村民就业等方面导致的利益冲突问题。村民通过“有序的、制度化的政治参与无法实现利益诉求时，就会倾向于选择无序的、非制度化的政治参与方式，甚至走向极端”(金太军、赵军锋，2011)。但对于地方政府来说，稳定压倒一切，要“把维护社会稳定作为检验各级党政领导班子和领导干部执政能力和执政水平的重要标志，列入干部政绩考核的重要内容，并将考核结果作为干部政绩评定、晋职晋级和奖惩实施的重要依据。……对工作扎实、成效显著的地方和单位予以表彰奖励，对因工作严重失误、失职、渎职引发影响稳定重大问题的，严肃追究领导和相关人员的责任”(中共江西省委、江西省人民政府，2005)。有的地方甚至强调“保一方平安，是各级党委、政府和各部门各单位的重大政治责任。对发生影响稳定重大问题的地方，要坚决实行一票否决警示，直至一票否决”(王方杰，2009)。如昆明市委就晋宁县富有村“10·14”事件对有关责任人进行问责和党政纪立案的决定中，给予晋宁县委副书记、政法委书记等6人免职处理并进行党纪立案查处，给予晋宁县长、公安局长等10人停职检查处理(雍明虹、浦美玲，2014)。在这样的维稳压力之下，村民表达意愿的行为在地方政府看来就成为了影响稳定的因素，必须进行压制，那些自主表达意愿的“出头鸟”也就成为了“重点照顾的对象”。在这样的权力压制下，利益受损的村民出于对自己的保护，大都选择了沉默。 政府因政绩显示的政治需要并不希望自己的辖区发生社会稳定危机，风险的压制为城镇化建设构建出一片向好的稳定环境，但事实上这个过程中产生的利益冲突并没有得到及时疏导。每一个利益诉求都在强大的维稳态势之下变得默不作声，利益受损主体也只能迫于这样的风险压制在表面上接受地方政府的政策。地方政府的压制之下，城镇化建设不断推进，利益冲突却被不断被掩盖，表面上快速发展的丰硕政绩下则是施加在不断积聚的利益冲突上的巨大压力。 四、被动式城镇化社会稳定风险的政治经济逻辑：风险向危机突变的机理与条件 农民出于对经济利益的考量，不愿充当“出头鸟”，承担为大多数人能够受益而抗争所带来的不利后果，相反，他们往往更理智地选取将自己的意愿掩盖起来，屈从于地方政府的公共政策。地方政府则出于政治利益的追求，一方面大力推进城镇化建设以获得直观政绩的显现，另一方面积极维稳，保证和谐的地方政治环境。在这样的双方作用下，社会稳定风险会不断积聚，进而被压制，再行积聚，再被压制，陷入“积聚—压制”的循环。这样的循环所造成的结果便是社会稳定风险积聚得越来越多，越来越大，却一直会被隐藏在稳定的城镇化建设之中。 但事实真的如此吗？答案显然是否定的。根据粗略数据统计，2013年上半年全国发生的群体性事件大约为8.4万起，与2012年上半年的数据相比，同期增长了1.1个百分点。其中，因征地拆迁引发的群体性事件约为3万起，占总数的36.1%(张明军、陈朋华、王李兵，2013)。在这庞大的数字背后，便是社会稳定风险不断向社会稳定危机的突变。基于农民的经济逻辑与地方政府的政治逻辑，我们看到，这样的社会稳定危机是不应该发生的，这相反的事实让我们不得不寻找这一过程中另外的因素。 从农民的角度来看，农民作为一个处于社会之中的个体，并不是一个单纯的理性经济人，更不单单是以一个经济个体存在的，他们会有自己的政治思考与政治诉求，是一个“政治经济人”。当前，“社会差距日益悬殊造成民众的殊离感加强、社会预期值下降、社会群体的自我认同感减弱，这会激化各阶层的冲突意识和冲突倾向。……这种冲突意识在社会中逐渐聚集，形成一种群体风险焦虑感”(金太军、赵军锋，2011)。当其利益受到广泛的侵犯的时候，风险焦虑感会显著增强。由于没有人愿意承担风险与之抗争，这种紧张情绪无法得到宣泄，反而愈演愈烈。处于农民之中理解组织力量的抗争精英们可能会回避个人利益而愿意选择挺身而出，承担起带领农民抗争的责任，遵循“不闹不解决，小闹小解决，大闹大解决”的思维逻辑，打破了集体行动的困境，形成了有组织的群众性抗争运动。例如，衡阳县农民凌春伟曾经就这样说：“我要去维护农民的利益，我第一次上访的时候，也有些人比如那些律师为我维护利益，我想他为什么有这份心为我维护利益，我也有责任去维护这些人的利益”(于建嵘，2006)。另一位农民凌学文说过：“我爱打抱不平，并不是为了自己私人的利益。为了党的政策，为了群众的利益，为了群众的政治权利，我们不会怕”(于建嵘，2006)。 从政府的角度来看，在同一过程中，地方政府不断追求直观政绩和社会稳定，其公务人员仍不免有自己的经济考量，是一个“经济政治人”。城镇化的过程涉及广泛的征地拆迁和项目建设，面临着复杂的利益再确认和再分配过程，掌握这一过程的决策权为公务人员的寻租设租提供了空间。据统计，2009年至2014年5月，杭州市共查处涉及土地征用和征收、土地开发整理、房屋拆迁、企业拆迁、土地出让等过程中的违纪违法案件416件(方力、李光，2014)。公务人员受自身经济利益的驱使，在城镇化过程中弄虚作假“套补偿”，利用职权“捞好处”，在土地“招拍挂”、项目“招投标”、补偿安置等环节，搞权钱交易、索贿受贿(马萍，2013)，给更多数利益受损者造成了巨大的心理反差，这种腐败行为进一步刺激了相关利益群体，推动了社会稳定风险向社会稳定危机的突变。 值得警惕的是，风险积聚达到利益趋同群体所能忍受的临界点之后，经由“突发性主导的具体冲突”(单飞跃、高景芳，2010)这一导火索引爆，就发生了向危机的突变。风险积聚期的长度决定了风险的大小，也进一步影响着危机爆发的规模。而地方政府在应对过程中往往仍然将采取压制手段，以防止事态的扩大。这样的进一步压制使得官民冲突更加激化，成为了矛盾升级的新的导火索，一些本没有积聚到爆发临界点的情绪也被主导群体所渲染，以各种形式表现出来，伴随着“泄愤”心理，群体性事件的规模进一步扩大，反之给地方政府施加了巨大的压力，城镇化之路陷入不稳定的紧张局面。 五、结语：走向有助于社会稳定的城镇化之路 城镇化的过程是促进城乡协调发展，提高人民群众生活水平，促进人的全面发展的过程。城镇化建设的推进应当遵循发展规律，使人民群众的利益得到维护，人民群众的幸福指数得到提升，地方的发展得到促进，地方政府的政绩得以体现，从而形成一个和谐共治的共赢局面。然而，在实践中，地方政府为了追求片面的直观政绩，往往选择违背发展规律的被动式城镇化，因此积聚了大量的风险，影响了地方的稳定，非但不能实现城镇化建设的目标，反而有损人民群众的利益；非但不能得到人民群众的支持，反而易于引发社会稳定危机。这样的城镇化是违背我们的初衷的。 稳定是构建和谐城镇化环境的保证，是城镇化建设顺利开展的基石，是实现官民良性互动与合作共治的重要前提。走社会稳定的城镇化之路是人民利益得到维护的重要途径，是地方政府进行城镇化建设的正确选择，更是我国推进社会主义现代化建设的必然举措。被动式城镇化过程中的社会稳定风险向社会稳定危机的突变是由农民经济行为中的政治因素和政府政治行为中的经济因素共同作用而诱发的，有效化解社会稳定风险，防止社会稳定风险向社会稳定危机的突变，必须从这两方面着手。但是，随着现代化的飞速发展，乡村早已“播下了政治意识，造成了参与政治活动的广泛可能性”，控制个人的政治行为变得十分困难，从而农村政治稳定的关键在于“能否动员农村民众在承认现存政治体系而并非反对它的条件下参与政治”(亨廷顿，1988)。对于地方政府来说，走一条有助于社会稳定的城镇化之路需要迎合农民的政治性，改变被动式城镇化的发展方式，有效约束自我经济利益的追求，充分尊重农民的城镇化意愿，让农民参与到城镇化的过程中来。 (一)走向有助于社会稳定的城镇化之路，必须内涵式发展与外延式发展并举 外延式的发展不能解决“人的城镇化”这一难题，地方政府应当转变思路，由外延式发展转向内涵式发展与外延式发展并举。地方推进城镇化建设既要城镇化的外表，也要城镇化的实质。在大力进行城镇化基础设施建设的同时，必须实现人的真正提升。由村民向城镇居民的转化是城镇化过程中最容易被地方政府忽视的内容，地方政府应当充分考虑到村民本来的生活习惯，通过有效途径增强村民对城镇居民生活方式的认同感，使村民真正体会到城镇生活的便捷，化解村民对城镇化的排斥心理，引导村民主动要求城镇化，自发推动城镇化。 (二)走向有助于社会稳定的城镇化之路，必须着力消除农民群体风险焦虑感 农民群体风险焦虑感增强的重要原因之一是利益表达机制不健全，群体不能通过制度来合法表达自己的利益诉求，又迫于政府风险压制力量，紧张与不满情绪在内心积聚，形成社会稳定风险。疏通公众与政府的信息交互通道，健全利益表达机制既能够使人民群众的真实意愿传递到政治系统，以供地方政府决策参考，又能够为利益受损群体提供一条合法的途径，及时解决其利益诉求，疏导其不满情绪，更能够帮助地方政府协调城镇化过程中的工作，通过顺畅的渠道化解社会稳定风险。 (三)走向有助于社会稳定的城镇化之路，必须实现城镇化管理的科学化 信息社会的社会管理科学化要求政府合理利用网络信息技术实现社会管理工作的信息网络化，为实现稳定的城镇化建设提供信息支撑。具体说来，地方政府应当建立城镇化建设信息数据库，对相关利益群体的意愿进行统计，运用信息技术分析各类群体的利益趋向。在制定城镇化建设工作方案时，参照统计分析的数据，在保证整体效率更优的基础上，最大限度地保护各类群体的合法利益，尤其是弱势群体的合理诉求，在源头对相关利益群体的不满情绪进行消除，有效防止社会稳定风险的积聚。同时，要严格规范城镇化项目建设过程中的管理，采用科学的手段加强对公务人员的监督，规避其寻租行为，将城镇化建设纳入公开透明的轨道。 (四)走向有助于社会稳定的城镇化之路，必须完善群体性事件预警机制与应急预案 当社会稳定风险不断积聚的时候，地方政府应当通过有效的群体性事件预警信息收集、分析机制，判断风险向危机突变的可能，并通过完善的舆情披露机制做出相应的反应，防止信息的不对称和信息失真产生负面效应。在社会稳定危机爆发之初，地方政府应当启动经过完善和演练的应急预案，对事件进行有效控制，对矛盾立即进行疏导，并向外界及时公开信息，将危机控制在最小程度。 走向有助于社会稳定的城镇化之路，理顺城镇化过程，提升城镇化质量，才能真正有利于城镇化的推进，才能真正有利于实现“人的城镇化”，才能真正有利于提升人民群众的生活水平和质量，才能真正有利于解决“三农”问题、促进城乡协调发展。 ①此数据是经计算而得到的。2011年，中国城镇化率为51.3%，比2002年提高12.2个百分点，数据来源：马建堂，“科学发展铸就辉煌”，《求是》，2012，12：11-14；2013年中国城镇化率为53.73%，比上年提高1.16个百分点，数据来源：国家统计局，“国家统计局局长马建堂就2013年全年国民经济运行情况答记者问”[EB/OL].http://www.stats.gov.cn/tjgz/tjdt/201401/t20140120_502414.html，2014-01-20.