社会保障中政府机制与市场机制的适度选择，本文主要内容关键词为：社会保障论文,市场机制论文,机制论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政府机制与市场机制是现代社会保障制度运行中的两个基本机制。自现代社会保障制度诞生以来，在不同国家和一国社会经济发展的不同阶段，社会保障制度模式存在着诸多差异，这些差异归根结底是由于社会保障制度建立、管理、运营过程中政府机制与市场机制之间的不同组合方式和选择机制造成的。正因如此，社会保障中政府与市场的关系，政府机制与市场机制之间如何选择，一直是社会保障基本理论研究中争论极其激烈的问题，也成为实践中世界各国社会保障制度改革和调整的中心环节[1]。本文通过对社会保障中政府机制与市场机制的内涵、特征及各自存在的政府失灵、市场失灵的分析和论证，提出了在建立和完善我国社会保障制度过程中政府机制与市场机制应密切结合，建立一种能够促进和改善对方的适度选择机制。
一、社会保障中政府机制与市场机制的内涵及特征
社会保障是国家或社会依据一国宪法和法律，以政府作为责任主体，通过一定的制度安排和作用机制，为本国国民在特殊情况下提供经济福利的国民生活保障和社会稳定系统。它向公民提供各种形式的补贴、津贴，用于补偿公民由于退休、失业、伤残、疾病和生育等原因造成的收入损失[2]。
市场经济是一种竞争经济，也是一种风险经济，纯粹的市场竞争不可避免地会导致社会成员收入分配差距过度扩大，从而形成可能危及和影响社会稳定与经济平稳运行的种种社会风险。由于市场本身及市场机制在实现社会成员收入分配相对公平，化解社会风险方面存在着先天性的“市场失灵”，这决定了政府必须承担起保障国民基本生活的职责，政府机制必须参与社会保障制度的构建、管理、实施和监督之中。社会保障中的政府机制，就是由法律规定的，以政府作为责任主体或行为主体，在构建、管理、实施和监督社会保障制度过程中所采取的途径和方法总和，具体包括：(1)政府在进行社会保障制度设计和制度创新上的制度投入，如制定有关社会保障法律、法规和相关政策；(2)政府在维持社会保障制度有效运营和持续发展方面所承担的各项资金投入；(3)政府通过设立大量社会保障的管理、服务机构而承担的组织投入；(4)政府为提供各种社会保障服务而负担的大量服务投入等。政府机制一经产生，它便责无旁贷地成为解决社会保障问题的主要途径。同时，政府本身及政府机制也有着一定的局限性，常常伴随着社会保障制度运行的严重低效率和巨大的资源浪费，存在着“政府失灵”，需要市场机制的适度回归，以对其进行补充和修正，市场机制也是现代社会保障制度运行中的一项基本机制。社会保障中的市场机制就是由法律规定或规范的，以除政府之外的其他市场主体（包括企业、非赢利性组织和个人等）作为责任主体或行为主体，通过市场竞争机制和利益机制，向相应受益主体提供生活保障所采取的一切途径和方法，具体包括：(1)相关责任或行为主体为获得社会保障而承担的各项资金投入；(2)通过市场竞争选择社会保障基金的管理运营机构和社会保障服务机构；(3)参与各种补充保险和商业保险市场的发展和规范等。
市场失灵和对公平的关注是政府机制干预社会保障的经济学基础，但这并不等于这种干预是肯定无误的，是必然有益于社会的，因为政府失灵与市场失灵有着同样的机率，政府所面临的挑战是既不能无所作为，也不能去主宰市场[3]。
二、双重失灵——社会保障中政府机制与市场机制适度选择的理论依据
市场机制存在着“市场失灵”，决定了政府机制必然参与社会保障之中；政府机制存在着“政府失灵”，决定了社会保障中必然需要市场机制的回归，社会保障中“双重失灵”的存在，决定了政府机制与市场机制之间不是一种非此即彼的单向选择关系，需要建立一种扬两者之长避两者之短的适度选择机制。所谓适度选择，即为社会保障中政府机制与市场机制应密切结合，通过对其不同组合方式的选择，实现制度运行中资源配置效益最大化和交易成本最小化。下面，笔者试图从三个层面上对其进行分析论证。
（一）一国社会经济不同发展阶段层面上的适度选择
市场在进行制度设计和制度创新方面有着先天性的不足，存在市场失灵，决定了市场机制在这方面发挥的作用极其有限。对社会保障进行制度设计和制度创新是政府的当然责任和重要职能，政府机制必须在其中发挥绝对主导的作用。无论是发达国家已经实施或正在实施的对其社会保障制度的改革和调整，还是发展中国家正在谋求的建立和完善现代社会保障制度，无不是由政府牵头，通过相关立法、行政法规和具体政策等政府机制手段组织实施的，政府机制的作用是市场机制无法替代的。
在制度维持方面，相对于发达国家而言，广大发展中国家，特别是其中处于由计划经济体制向市场经济体制转轨的国家，政府机制应当发挥更多的作用。在这些国家，现代市场体系发育尚不充分，尤其是资本市场、保险市场和社会保障服务市场更是存在严重欠缺，市场机制不能有效运转，存在“市场缺失”，而市场缺失则是最大的市场失灵，单纯的市场化往往是欲速而不达。在与社会保障制度有效运营的各相关市场缺乏严格有效的约束和规范机制的状况下，政府机制在维持制度的有效运营方面应当发挥积极作用，政府必须在这方面负担大量的资金投入、组织投入和服务投入，特别是承担社会保障制度的“转制成本”和新制度建立的“启动成本”；同时政府机制重点还有培育市场，并使其运行机制逐步规范和完善。
随着一国社会经济的不断发展，现代市场经济不断趋于成熟，市场机制的运行也日益规范和完善，社会保障制度的管理、监督机制及社会保障基金的运营机制处于相对平稳高效的运行状态，已达到比较成熟和发达的水平。此时，政府机制对社会保障制度运营的过多参与，会严重妨碍市场机制作用的有效发挥，政府机制的运行效率大大低于市场机制的运行效率，政府失灵现象十分突出。因此，在这个发展阶段，政府机制应当逐步收缩其作用范围，或改变其作用方式和方法，尽可能地引进市场机制参与制度的运营，让市场机制有充分的空间发挥作用。总之，在一国社会经济的不同发展阶段，在社会保障制度设计、制度维持和制度创新方面存在的双重失灵，决定了必须对社会保障中政府机制与市场机制进行适度选择。
（二）社会保障产品体系不同构成项目层面上的适度选择
社会保障产品是由众多具体的构成项目组成的体系，其中主要有社会救助、社会保险、社会福利、补充保障和军人社会保障等具体产品，对社会保障产品属性不能作简单的归纳，而应从其不同的具体构成项目做出不同的分析[4]。萨缪尔逊在其论文《公共支出的纯理论》中给出了公共产品的严格定义：纯粹的公共产品是指这样的物品，即每个个人消费这种物品不会导致别人对该物品的消费的减少。纯粹的公共产品有两个基本特征，一为非排他性，指对某商品的消费并不妨碍任何其他人对该物品的消费；二为非竞争性，是指当一种产品在增加一个消费者时的边际成本为零，纯粹公共产品与纯粹私人产品的根本区别也在于此[5]。同时，还存在着许多介于两者之间的产品，理论界一般称之为准公共产品。公共产品，特别是纯粹的公共产品及准公共产品中公共部分一般只能由政府提供，市场提供公共产品会形成“低效率”或“零效率”，存在着市场失灵，原因在于因为市场的竞争机制和利益机制会使得因公共产品提供方收费过高而导致“供给闲置”或因收益偏低而形成“供给不足”，所以政府机制在这个部分中应当发挥主导作用。而相对于政府机制，市场机制对于提供私人产品或准公共产品中具有私人性质的部分具有天然的高效性，以克服政府机制在提供这两种产品特别是推公共产品时所产生的政府失灵，所以市场机制在上述部分可以发挥更多的作用。
在社会保障产品体系中，社会救助和军人社会保障项目实施的原则是单向性收入再分配，不需要受益与贡献及权利与义务的对等性，受益主体无需承担任何费用，便可获得相应的保障待遇，且对他人获得同样的待遇影响甚小，符合公共产品的两个基本特征，比较接近纯粹的公共产品；而社会保险项目却只能按照权利与义务对等的原则进行实施，公民只有在缴纳了一定的社会保险金以后才能享受到社会保险待遇，而且其缴费期限长短和数量多少直接决定了其能够享受的待遇水平，因而具有相当的竞争性和排它性，尽管在社会保险中存在着统一公共基本保险部分，应该属于公共产品性质部分，但从总体上看，社会保险是一个政府必须参与的私人产品性质十分明显的准公共产品；社会福利和补充保障项目的私人产品性质更加明显。总之，在提供不同产品属性的社会保障产品项目的过程中存在的双重失灵，决定了必须对社会保障中政府机制与市场机制进行适度选择。
（三）社会保障具体保障项目不同环节层面上的适度选择
社会保障具体保障项目的不同环节具有不同的主导原则，每一个具体保障项目都涉及到社会保障受益对象确定、社会保障基金的征缴、运营、发放和社会保障服务提供等具体不同的环节。或以公平原则为首要原则，体现公平原则的环节主要有受益对象的确定和纯粹公共产品及准公共产品中公共基础性部分的资金负担上；或以效率原则为首要原则，其环节主要包括社会保障中非公共部分的资金负担、所有社会保障基金有效运营即实现其保值和增值和社会保障服务的提供等。
公平就是公正、公道、均等和平等，经济理论中一般将公平界定为人际利益交换中的等利害交换行为，包括起点公平、过程公平和结果公平，其实质就是如何处理社会经济中各种利益主体间的关系；而效率意味着从一个既定的投入中获得最大的产出，其实质就是实现社会资源的有效配置[6]。公平与效率是一个矛盾体的两个方面，它们之间是一种对立统一的辩证关系，同时两者间还客观存在着一定程度的替代关系，“为了效率就要牺牲某些平等，而为了平等就要牺牲某些效率”[7]，追求公平与提高效率是社会保障制度运行和具体保障项目实施中的两项基本原则。
由于市场机制对于促进社会成员收入分配的相对公平无能为力，存在着市场失灵，如商业保险市场逆选择、道德风险和老年储蓄不足等，这就为政府干预经济，插手社会保障提供了理论依据和直接原因。一般说来，政府机制作用于社会保障的最根本目标就是调节社会成员收入分配差距的过度扩大化，维护社会的相对公平，所以政府机制对于具体保障项目中旨在实现社会相对公平的环节应当发挥主导作用。效率原则是社会保障制度所应遵循的又一原则，由于成本与收益的分离、负担与义务的错位以及政府行为目标与社会公共利益之间的差异，政府机制在实际运行中常常伴随着严重的低效率和巨大的资源浪费，即存在着“政府失灵”，使得实现公平目标的效果大打折扣。而市场机制对于提高社会保障制度运行效率则只有天然的高效性，因此，在具体保障项目中以效率作为首要原则的环节中，市场机制应当取代政府机制发挥主导作用。可见，在社会保障具体保障项目不同环节中维护公平和追求效率方面存在的双重失灵，也决定了必须对社会保障中政府机制与市场机制进行适度选择。
三、对改革和完善我国社会保障制度的政策建议
社会保障中“双重失灵”的存在，决定了不能用理想的政府机制去替代不完善的市场机制，也不能用理想的市场机制去替代不完善的政府机制[8]。笔者认为，在我国社会保障制度改革的实践中，应当在不完善的政府机制和不完善的市场机制之间，依据一定的标准，建立一种能够促进和改善对方的适度选择机制，以规避“双重失灵”，实现“双重有效”。
首先，依据我国社会经济发展的不同阶段，建立政府机制与市场机制间的适度选择机制。当前我国正处于社会经济发展的早期阶段，社会主义市场经济体制初步建立，市场体系尚未充分发育，市场机制不能有效运转，包括社会保障制度在内的各项制度也没有完全建立，或处于残缺不全、极不规范的状况。在这个发展阶段，政府在建立和维持社会保障制度方面应当承担更多的责任，相对于市场机制而言，政府机制必须发挥更加重要的作用，不断增加其在社会保障中制度投入、财政投入和组织投入，具体内容包括：(1)通过制定与社会保障相关的法律、法规和政策，不断建立和完善社会保障制度；(2)负担制度改革的“转制成本”和制度建立的“启动成本”；(3)建立科学高效的社会保障管理和监督制度及相应组织机构。伴随着我国逐步进入社会经济发展的发达阶段，现代市场体系包括资金市场、保险市场和社会保障服务市场发育得相当成熟和完善，市场机制也处于高效、规范的运行状态。在上述发展阶段，在政府机制与市场机制之间的选择应更多地倾向于后者，以充分发挥市场机制在社会保障制度运行中的作用。政府机制的作用可以集中在制定和调整社会保障的有关法律和政策，对社会保障制度的运行进行管理、规范和监督等。
其次，依据社会保障产品体系不同构成项目的产品属性，建立政府机制与市场机制间的适度选择机制。我国社会保障制度改革的目标不是仅仅建立和完善某一种社会保障产品，而是以社会救助为基础、以社会保险为重点、以社会福利为长远发展目标的社会保障产品体系。一般而言，社会保障产品体系中具体构成项目主要包括社会救助、社会保险、社会福利、补充保障和军人社会保障等，不同的具体构成项目具有不同的产品属性。对于其中更多地具有纯粹公共产品性质的社会救助和军人社会保障项目，必须通过政府机制的作用，由政府全额负担，从政府预算中列支，并在政府支持下按一定方式提供相应服务。社会保险是具有私人产品性质的准公共产品，政府机制只需要利用其强制权为社会保险提供一个相对完备的法律框架，并负担社会保险中公共基础性部分的资金投入，同时还应负责征缴社会保险资金。对于社会保险中具有私人性质的非公共基础性部分，则应主要通过市场机制的作用来解决，增加市场和民间对社会保险的投入。对于社会福利和补充保障等私人产品性质更加明显的具体项目的提供上，则应更多地发挥市场机制的作用。
最后，依据具体保障项目中不同环节，建立政府机制与市场机制间的适度选择机制。政府机制在以公平作为首要原则的环节必须发挥主导作用，以体现制度维护公平的性质，具体包括：(1)政府通过相关法律和法规，强制规定社会成员在符合一定条件下都可以享受到相应的社会保障待遇；(2)开征全国统一的社会保障税，建立独立的社会保障预算体系，实现中央和地方政府财政预算中社会保障投入增长比例相对固定化；(3)加强政府对社会保障具体构成项目的组织及引导，设立必要的管理和监督机构，完善和强化相应的管理和监督机制。而对于以提高效率作为首要原则的相关环节，市场机制完全可以比政府机制运行得更加有效，必须发挥其主导作用。具体说来，可以通过市场竞争机制和利益机制，增加社会及个人在获得社会保障待遇上的投入；在社会保障基金的运营中引入竞争机制，通过竞标等形式选择投资经营机构，实现社会保障基金有效保值与增值；在具体的社会保障服务提供方面，也同样可以引入竞争机制，为不同市场主体竞争提供服务，以弥补政府机制在追求效率方面的固有缺陷。
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