大学自治与政府干预：英国大学—政府关系的变迁历程，本文主要内容关键词为：大学论文,英国论文,历程论文,关系论文,政府干预论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、早期的大学自治
与其他机构相比，大学最引为自豪的莫过于它是一个自治机构，可以不受直接的政治压力影响，能够在教学和研究上保持自由。这样的自治被公认为是大学最基本的特征。英国最古老的大学——分别成立于1168年和1209年的牛津大学和剑桥大学，如同欧洲大陆其他中世纪大学一样，是由教师自发结合而形成的。牛津大学和剑桥大学建立的时间比统一的英国封建王国的形成时间还要早，因此这一时期，大学是自治的，教师能够自由地研究学术。牛津大学和剑桥大学以外的其他英国大学都是近世的产物。随着19世纪北部和中部的迅猛发展，英国多数中心城市都需要大学。大学的建立都由商业领袖倡设，主要是为了培养当地的专业精英，如律师、教师和工程师。起初，这些大学都很小，严重依赖学生所交费用生存，虽然有些大学也有少量的捐赠。它们都获得了皇家的许可，可颁授学位，但到世纪末都没有接受政府的支持。
二、逐步加强的政府干预
上述论述说明，到19世纪之前，英国政府与大学之间基本上没有什么瓜葛，大学是较为纯粹意义上的自治机构。事实上，英国政府对大学的干预有一个逐步加强的过程。
1850年是英国政府干预大学的开始。这一年，英国政府组织了一个专门的皇家委员会对牛津大学和剑桥大学进行视察，之后颁布了关于这两所大学的法规，称为《牛津法》和《剑桥法》。这两个法规只是在宏观上要求大学改变教育目的，培养政府需要的官员，对大学内部的事务并没有多少硬性规定。（注：于富增.国际高等教育发展与改革比较[M].北京：北京师范大学出版社，1999.166.） 1881年，英国政府对威尔士的两所大学学院提供了4,000英镑的拨款，这是政府第一次对大学给予财政支持。1889年，索尔兹伯里政府拨款15,000英镑，资助伦敦大学的英王学院、大学学院和其他城市大学学院。到20世纪初，除牛津大学和剑桥大学外，英国的大学、学院都或多或少地接受了政府的拨款。而牛津大学和剑桥大学在第一次世界大战后也得到了政府的财政资助。后来，英国政府对大学的拨款越来越多，直到1919年成立了专门负责政府拨款事宜的大学拨款委员会，“调查联合王国大学教育的财政需要并向政府建议关于议会满足这些需要所拨款项的分配事宜”（注：徐辉，郑继伟.英国教育史[M].长春：吉林人民出版社，1993.276-277.）。20世纪60年代，鉴于在发达国家中高等教育的落后形势，英国政府决定采取措施加速高等教育的发展。从1961年至1968年，中央政府出资创办了10所新的大学。（注：于富增.国际高等教育发展与改革比较[M].北京：北京师范大学出版社，1999.179.） 根据1989年的《高等教育改革法案》，大学拨款委员会被取消了，为大学基金委员会所取代。从三个重要方面来说，大学基金委员会取代大学拨款委员会，意味着政府干预的加强，大学所欣赏的自治又减少了一层。第一，与大学拨款委员会不同，大学基金委员会没有就大学的需要向政府建言的责任。第二，教育部第一次享有了对大学如何支配政府拨款指手画脚的合法权力。以前，大学可以自由支配大学拨款委员会的拨款，虽然也有一点小冒险，如果花钱不顺大学拨款委员会的心，下次拨款可能就会减少。第三，大学基金委员会被保守党政府故意设计为不再是大学的代理人，与大学拨款委员会的主席通常由著名的学者或科学家（通常是由一位前任副校长）担任不同，大学基金委员会的第一任主席首先是企业家，之后是工程师。与大学拨款委员会的成员几乎全部来自大学不同，至少有一半的大学基金委员会成员出身工商业。
1850年的英国政府对大学的干预仅仅是行政上的干预，对大学内部的事务基本上没有什么影响。从1881年开始，英国政府对大学的拨款以及后来大学拨款委员会的建立，大学接受了政府的财政资助。虽然这一点与欧洲其他国家一样，但英国大学却能够不受直接的政府干预。后来中央政府出资创办了大学，大学基金委员会取代了大学拨款委员会，则标志着政府干预的逐步加强。
三、在大学与政府之间：大学拨款委员会的制度安排
自大学开始接受政府的财政资助后，政府的财政拨款在大学收入中的比例就越来越高。演变的过程大致如下：第一次世界大战结束时，拨给大学的公共财政数量之大已经需要设立一个常设委员会，但仍然不是大学收入中的主要来源。大学的主要收入仍然来自于捐赠、工业支持、市政府支出、学费。政府投入被当作是补足差额。然而在第二次世界大战之初的1938年，大学开始依赖大学拨款委员会，也即意味着依赖政府，政府的财政拨款占到大学总收入的三分之一。1951年，政府的补贴已达到三分之二。在20世纪60年代，英国大学已经变成了公共机构——如果不是在法律上，也是在政治上。虽然不是有意为之，但大学拨款委员会逐渐成为了这种由私营、独立到公共依赖的激进变化的服务器，事实上，它也别无选择。似乎，政府是1945年后更为复杂、更多数量高等教育系统发展的唯一支持者。
英国大学虽然是完全依赖公共财政，但他们却不受直接的政府干预。这一点并不是英国政府的开明，最重要的还是特殊的制度安排，在大学和国家间建立了缓冲器。安排的关键就是大学拨款委员会。大学拨款委员会负责把大学的声音提供给政府，把政府拨款分配给大学，却不受政府的任何左右。如此安排就使大学最大限度地排除了政府的影响。这可以说是大学接受国家资助与保持自治之间的一种理想模式。正因如此，这种模式在英国之外广受好评。有些国家如印度、斯里兰卡也建立了大学拨款委员会或理事会，澳大利亚成立了高等教育理事会，在大学和政府之间发挥类似缓冲器的作用。
第一次世界大战使英国政治家认识到，大学是国家的财产，是科学技术的主要产生场所。也正是在第一次世界大战期间，政府开始资助大学的研究活动。战争结束后，1919年成立了大学拨款委员会，隶属于财政部。它在对大学进行认真评估的基础上，为大学提供一笔为期五年的一次性拨款。大学拨款委员会的特点保证了大学既可以光明正大地接受政府的财政资助，又能够名正言顺地抵制政府的强权干预。其一，大学拨款委员会和政府对大学实行“检查”而非“控制”的原则，以确保传统的大学自治和学术自由不受政府干预。大学拨款委员会只负责向大学拨款，至于如何使用拨款则完全由各大学自行决定。其二，大学拨款委员会隶属于财政部而非教育部，这样一向独立自主的大学对政府资助的戒心就可以降到最低程度。（注：徐辉，郑继伟.英国教育史[M].长春：吉林人民出版社，1993.276-277）
四、大学拨款委员会的蜕变与废除
按照设想，大学拨款委员会成为大学和政府之间的缓冲器。必须明确，这个缓冲器的缓冲作用是相对于政府直接对大学拨款而言的。大学无法离开政府的资金支持，又不愿接受政府对大学事务的干预，在这种情形下，大学无论如何都不可能从政府手中直接接受拨款。于是，有了大学拨款委员会的制度安排。
尽管获得了缓冲器的名誉，但大学拨款委员会从来没有获得非常合法的地位以保护其相对于政府的独立性。在它初创于财政部时，就是一项非正式的决定。大学拨款委员会的成员开始是由财政大臣任命，1964年由教育部秘书任命。它的官员也是公务员，这种合法性的缺失一开始与其说是缺点，毋宁说是一种优点。这种缺失使大学拨款委员会养成了一种强大的神秘感，使长久以来政治家不敢挑战的学术自由始终环绕着大学。大学拨款委员会成员实行的实际上是自我保护的独裁统治。教育部几乎是无条件地接受大学拨款委员会主席做出的各种建议。在废除之前，大学拨款委员会也十分注意保护自己的非政治地位。
大学拨款委员会不受政治影响的自由有两个主要源泉。首先，政府不干涉大学拨款委员会是因为大学拨款委员会不干涉大学，最终的自由行使权在大学而非大学拨款委员会，大学拨款委员会不过是一个守门员。一旦大学拨款委员会干涉大学内部事务，向大学强加自己的主张而超越提供建议的界限时，大学拨款委员会就很难抵制教育部的干预。其次，在生存的一半时间里，大学拨款委员会扮演的角色更多的是财政上的而非学术上的，故它主要对财政部而不是对教育部负责。起初，大学拨款委员会的参考建议被严格禁止，到1946年工党政府执政后才要求大学拨款委员会对大臣提出建议以满足国家的需要。回顾历史，这可以说是一个重大的转变。战前英国大学视己为政府资助的私立机构。战后，大学自视为公共机构，但是在1945年珀西委员会发布高等技术教育报告后，工党政府选择了建立地方技术学院，而不是大学的扩张。十年后的1956年，保守党政府沿袭原有政策，却仿效大学，在大学之外创建高等技术学院，很快就为教育部所资助。又一个十年后的1966年，工党政府主要依托旧有的工艺学校，建立了工艺设计学院、商业学院、教育学院等，象高等技术学院一样，工艺专门学校被设计成大学的替代物，提供更加职业的课程，地方取向更强，有一定的研究任务。在三种方案中，政府试图绕过大学，扩大高等教育规模，主要是大学在大学拨款委员会这个缓冲器保护下，对政治方向不太积极。
但在1956年至1966年的十年间，大学拨款委员会是扩张的主要组织者。它既实施了政府扩张既有大学的决定，也实施了政府建立新大学的决定。在完成这些工作过程中，两种角色最终颠覆了大学拨款委员会旧有的独立性。第一，大学拨款委员会成了扩大规模的策划者，就被逼在与大学的关系上扮演了新的、更具管理的角色。大学拨款委员会不再仅仅是建议者，之外还实施了重要的执行功能。起初在20世纪60年代和70年代还是委婉地通过“项目指南”，后来在80年代，则公开暴露为粗鲁的详细规则。第二，在高等教育发展中，它成了政府的代理人。结果，大学拨款委员会不能再理直气壮地与政府保持独立关系。新大学的建立与旧大学的扩张，都需要只有政府才能提供的资源支持，最后演变为政治决定。大学拨款委员会的工作只是细节的完成。
在20世纪70年代和80年代，两种变化的结果越来越明显。第一，当1973年因石油主罢工和中东战争引发通货膨胀后，保守党政府决定提高大学经费，而大学拨款委员会的拨款分配不能再自动通过。此后，便摒弃了五年拨款制度。这两个举措击中了传统大学资金制度的要害。此时，大学拨款委员会只能不断地与教育部讨价还价，而大学也不能再免受政治形势变化的影响。1977年，重新上台的工党政府试图以提供三年滚动拨款的形式重建旧秩序，来替代过去的五年拨款制。（注：James,M & Paula,S.(Ed.) Reform and change in higher education:international perspectives[M].New York & London:Garland Publiching Inc,1995.12.）
两年后的1979年，工党政府下台，撒切尔夫人成为首相，新一届保守党政府正处在福利国家的边缘。1981年，作为被削减的公共开支的一部分，大学三年间的拨款共削减15个百分点。虽然大学拨款委员会成员经过短暂的思考，决定辞职以自保，但大学拨款委员会还是执行了这种削减。大学拨款委员会还改变了款项的分配方式，增加了选择性。有些大学如巴斯大学、约克大学没有任何损失，另外一些大学则削减了三分之一。这种选择性就逐渐弱化了这样一种理念：大学拨款委员会是大学的朋友。
既然大学拨款委员会不能起到应有的保护大学自治的作用，它的使命也就到了终结之时。在1989年教育改革法中，大学拨款委员会被取消了，为大学基金委员会所取代。
五、英国大学—政府关系变迁的阐释
在很多研究者看来，英国大学与政府的关系被认为是有效处理大学既接受政府资助又享有自治要求的一个范例（注：吴结.简论英国政府与大学的关系[J].有色金属高教研究，2001,(2):58-61.）。事实上，大学的自治多半被高估了，英国大学从来也没拥有过人们想像的过去曾经的自由。当然，如上文所讲，大学—政府关系确实发生了变化。
1.日趋扩大的大学规模以及由此而来的财政问题。随着高等教育规模不断扩大，费用不断上升，大学所面临的财政压力越来越大。英国大学数量从1960年的24所增加到1991年的45所。英格兰技术学院与苏格兰双重制度发展为综合性大学又使得大学总数达到87所。学生数也从113,000人增加到357,000人（若包括新发展起来的技术学院，则共有600,000人）。对大学的公共财政投入也是增长惊人，从1962年的129万美元到1989年的3亿美元。这种大学数目及费用的变化毫无疑问影响到大学与政府的关系。没有一个政府会对如此巨额公共投资的效率坐视不管，作为最大的投资方，政府对大学的效率越来越关注。政府的角色就是要确保对大学越来越多的公共资金投入得以合理使用，并能取得最好的回报。（注：吴结.简论英国政府与大学的关系[J].有色金属高教研究，2001,(2):58-61.）
2.大学的利益与政府的利益越来越紧密地联系在一起。随着社会的不断发展，大学在社会和国家发展中的作用越来越重要。政府认识到必须充分运用大学的资源，才能更好地促进社会的发展。第一次世界大战使英国政治家认识到：大学是国家的财产，是科学技术的主要产生场所。之后，资助大学的力度越来越大。可以说，政府是大学经费的最大提供者。2000—2001年度，英国政府对大学的拨款占大学收入的40％，接近一半。（注：范文曜，马陆亭.国际视角下的高等教育质量评估与财政拨款[M].北京：教育科学出版社，2004.99.）
政府和高等教育之间的关系是十分复杂的。在与大学的关系上，政府必须考虑多方面的利益。作为公共资金的供给者，政府必须保证大学对款项的妥善使用；作为民主制度最终的法治权威来源，政府须确保大学尊重公共政策；作为社会经济计划的最大制定者，政府又必须力图使大学对社会发展发挥重要作用；作为科学进步的推进者、民主文化的捍卫者，政府还须保护大学的自治权利不受侵犯。要扮演好上述角色，实为不易。
总的看来，大学—政府间关系变化的天平，有利于后者。就英国而言，政府干预一直在不断加强，已经受到大学的抱怨和指责。但是，政府对大学干预的不断加强，说明了大学占据了现代英国生活的中心，乃至于现代社会的中心，已经成为社会、经济、文化变革不可或缺的场所。然而，政府如何在对大学进行干预与尊重大学自治之间找到平衡点，仍然是值得探讨的问题。