产权特性与产业定位——关于国有企业的另一个分析框架，本文主要内容关键词为：国有企业论文,框架论文,特性论文,产权论文,产业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
本文主要从另一个侧面研究国有企业。到目前为止，对国有企业的分析，主要有“两权分离”、“委托—代理”、“法定产权与事实产权不一致”这样三个框架（周其仁，2000）。随着我国国有企业市场化进程的推进，企业制度与产权划分已成为热门话题。本文将在已有分析框架的基础上，提出第四种分析思路，即“产业定位与产权特性相对称”的框架。
一、对已有分析框架的介评
“两权分离”框架，即“所有权与经营权相分离”的企业改革思路是在1984年的《中共中央关于经济体制改革的决定》中被正式确认的。这场改革的实质就是政府向企业下放经营决策权，形成政府与企业共同经营国有企业的状况。政府与企业分享经营决策权，共同经营企业的模式，被称为“经营决策主体二元化”的企业制度模式。在这种模式下，国有企业有了一定的经营决策权和可独立支配的“国有资金”，这就使得企业在完成国家指定任务后，可根据自身情况以及市场需求，灵活地对企业的生产经营做出选择和决策。
企业承包经营责任制是“经营决策主体二元化”模式下的典型代表。因为这种方式比其他经营方式更适于政府与企业共同经营。政府和企业所代表的经济利益目标不同，因而在决策过程中，必然会发生利益分歧，要解决这些分歧，势必增加微观决策成本。为了降低成本，为了寻找“经营决策主体二元化”较好的具体实现形式，承包经营责任制应运而生了。承包经营责任制体现了一种契约关系，在这样的契约关系下，政府的决策以承包合同的方式融入企业的经营决策目标中，与此同时，企业可以从自身角度出发，做出补充性的决策来满足市场的需要。这样的双重决策，使得政府的决策目标与企业的经济利益联系在一起，从而在某种程度上缓解了宏观经济目标与微观经济目标之间的利益冲突，相对降低了二元决策主体之间达成一致意见的成本。但是，需要指出的是，“经营决策主体二元化”的企业制度模式并不能做到真正意义上的“两权分离”。事实上，在西方市场经济国家的企业制度演变中，所谓“两权分离”也只是一种内部的相对的分离，是一种分工的需要，并且它的微观基础是私有制，其主要目标是为了扩大经营规模，而不是完善激励与约束机制。而国有企业以公有制为基础，以政府作为所有者代表，并不存在扩大经营规模的困难，恰恰最成问题的是缺少激励和约束机制，而“两权分离”在完善激励与约束机制的问题上并没有明显的优势，因此“两权分离”解决不了国有企业的根本问题。
近些年来，不少学者运用“委托—代理”框架来研究我国国有企业的改革问题，引发了对许多重要问题的深入探讨。其实，委托代理关系敢是一种契约关系，其基本内容是规定了代理人为委托人的利益应采取何种行为，委托人应相应向代理人支付何种报酬。在委托—代理条件下，委托人和代理人之间利益取向往往不一致，存在着责、权、利等诸方面的矛盾。首先，委托人的目标取向是投资收益或利润最大化，而代理人的目标函数较为复杂，他更追求经营者效用的最大化，只有当利润最大化目标与经营者收益不相抵触时，他才会追求利润最大化，而事实上根据经济人假设，这两个目标恰恰不尽一致。这也就是说，在委托—代理关系中，天然地存在着委托人和代理人激励不相容的问题；其次，委托人和代理人之间存在着信息不对称，代理人垄断地拥有许多经营过程中的真实信息，委托人要获得这些信息，从而实施监督，就要付出很高的成本，有时甚至是不可能的。这就使委托—代理关系中的激励不相容由可能性转为现实性，代理者可以藉此获得一种信息租金，这种租金对委托人而言就是一种代理成本。此外，委托人和代理人对企业经营结果所负的责任不对等。代理人实际上负盈不负亏，或只承担非常有限的责任，而委托人（特别是初始委托人）则面临着彻底破产的可能性。这同样会使代理人采取一些不利于所有者的行为，甚至于转移资产，侵蚀所有者的利益。
依据这样的逻辑，以委托—代理为特征的现代企业制度就难以迅速发展，甚至会中途夭折。但实际情形为什么并非如此呢？答案只有一个，那就是在市场经济条件下，现代公司制度是以竞争性的市场作为运行基础的，委托—代理中所有者对经营者的监督与控制，很大一部分外化为市场机制对经营者行为的监督与约束。换言之，委托人对代理人进行有效监督的困难，在很大程度上被市场机制克服了。第一，由于企业之间的激烈竞争，会形成一种平均利润率，这种平均利润率完全可以作为考核和监督代理者行为的一个充分信息指标。它大大地简化了委托人搜集代理人信息的工作量，在较大程度上克服了信息不对称的问题；第二，激烈的市场竞争以及平均利润率的形成，引致了经理市场本身的形成和发展，出现了一大批专司经营管理的职业企业家以及他们相互之间的竞争。这一市场机制的压力，在更高的程度上克服了委托人对代理人实施监督的困难，使所有者和经营者的激励变成了基本相容（林毅夫，1997）。
但是，以上的逻辑分析是否也适合国有制经济呢？回答是否定的。国有企业确实也存在委托—代理关系，但与私人公司的委托—代理关系却有着重大的区别。国有企业的委托—代理关系实际上涉及到两个领域：一是公民通过政治程序，在非市场领域形成的公民对政府的委托—代理关系；二是政府及其国有资产管理部门通过经济程序，在市场领域形成政府对资产管理部门、资产管理部门对资产经营部门、资产经营部门对具体资产经营者的委托—代理关系。这就使得国有企业的委托—代理关系具有两个明显的特点：(1)委托—代理层次多，初始委托人（公民）对经营者（代理人）的控制需历经政治和经济两个程序、市场和非市场两个领域，其行为能力大大减弱，代理成本也将相应升高。因为在监督代理人的问题上，公民毕竟不同于股民。(2)由于政府是政治程序的产物，国有资产管理部门也仍然是政府的一个机构，政府在市场领域形成各个层次的国有资产委托—代理关系时，不可能是一种完全的市场行为，最多只能说是一种准市场行为，包括代理人的选择，委托方式的确定、监督与控制等均会融进一定（甚至较大）程度的非市场因素（杨灿明，1999），从而难以有效地形成市场中的激励与约束。如果“委托—代理”发生在市场或私人部门，那么激烈的商品市场竞争会形成平均利润率，激烈的经理市场竞争会强化经理人员的自律行为，这两者将大大降低委托—代理成本，但是公有产权领域的委托—代理关系中并不能做到这一点，特别是政治领域中的委托—代理更难以引入市场竞争机制。这无疑也说明了这样一个事实，即国有企业特殊的委托—代理关系可能给它带来比私人企业更高的委托—代理成本。
事实上，在所谓“两权分离”的模式中，就已经出现了委托—代理问题，但委托—代理关系得到最充分的发展，则是在以股份有限公司为主要代表的现代企业法人治理结构中。股份有限公司与前述的“两权分离”有一个共同点，即都可以扩大企业的经营规模。它的一个更大的进步则是，当公司发行股票并上市时，还可以收到扩大筹资渠道的效果，这是西方市场经济国家的企业越来越多地采用股份有限公司形式的主要原因。同简单的“两权分离”一样，股份制改造同样不可能解决国有企业的根本问题。因为，国有企业既不存在经营规模的困难，也不存在筹资的障碍，它是政府的企业，是全民的企业，它的筹资范围是内是全国性的，对外是由整个政府作为担保的，任何私人公司也无法与之相抗衡。国有企业的根本问题在于，它的特定的公有产权结构是排斥市场机制的，我们却企图用市场机制来拯救国有企业，而没有充分认识到国有企业的最大问题其实是产业结构与特定的产权结构不对称或不相吻合，换言之，就是将那些竞争性、盈利性产业采用了公有产权制度。
当“两权分离”框架与“委托—代理”框架无法更好地解决国有企业的内在机制问题时，“法权与事实上的产权不一致”框架诞生了。经济资源在法律上的所有权与事实上的所有权往往是不一致的，而界定产权需要花费资源，并且从法律上界定一项资产的所有权比在事实上界定要经济得多。但是，无论法律怎样把全部资源都清楚地界定为私人所有，在实际生活中总存在一个“公共领域”。由于“公共领域”的资源很难得到清楚的法律界定，私人总想尽可能地攫取一部分公共领域资源的价值，于是在法律上被界定的“公共领域”在事实面前已不存在。资源在法律上的所有权和事实上的所有权相脱节，从而导致资源的受益权与成本责任相脱节，也造成了公共领域部分价值的主人不是其法律上的所有者，而是事实上的攫取者（周其仁，2000）。
国有企业的资产便类似于“公共领域”的资源，拥有了国有资产的经营权便拥有了攫取权。尽管攫取者所攫取的利益并非在法律上界定归他所有，但利益的驱使以及法权制度的无能为力为攫取者创造了绝好的机会，只要对国有资产的攫取有利可图，总有人会获取国有资源的价值，并建立事实上的排他性。由于增加垄断或界定攫取者的费用存在，攫取者必然花费了一定的成本，但是，他所得到的利益总有一部分是来自于其他人对国有资产的贡献及相应的权力。这并不意味着对国有资产的攫取可以长久地进行下去，因为随着攫取行为的深入，攫取成本会越来越高昂，直至成本大于收益。毫无疑问，攫取既得利益者这时必须采用某种制度安排来保护自己的利益不被消耗殆尽。这表明，攫取权是在所有现实的和潜在的攫取者之间，以及在攫取者和公共领域的保卫者之间的博弈中被界定的（周其仁，2000）。不过，这一分析框架并没有回答如下问题：第一，公有产权结构是不是一种客观存在的产权结构？第二，如果公有产权结构不能被取消，那么，能不能使它做到“法定产权与事实上的产权完全一致”？第三，如果以上两点都做不到，国有企业的改革将如何进一步推进？
二、特定的产权结构与特定的产业定位
产权是一个社会所强制实施的选择一种经济品使用的权利。私有产权则是将这种权利分配给一个特定的人，它可以同附着在其他物品上的类似权利相交换。私有产权的强度由实施它的可能性与成本来衡量，这些又依赖于政府、非正规的社会行动以及通行的伦理和道德规范（科斯等，1994）。与私有产权不同，公有产权制度则选择了同“生产资料私有制”相反的模式，将物质资本和财务资本都收归“公有”。公有制的法权体系规定生产资料归国家和集体所有，而宣布个人不得拥有这些生产资料的合法权利。同时公有主体只能作为不可分割的产权所有者整体性地存在，而不容许把公有产权以任何形式分解为个人的产权，于是对于任何私人，使用公共财产的权利是没有明确的界限的。任何人都无法排斥其他人使用它，大家都可以为使用这一财产而自由地竞争。由以上的分析，可以得出：国家所有或集体所有的公有制产权完全不同于在个人私产基础上集合起来的私有制产权（合作制或股份制），公有产权制度体现着国家行政权利集中经济资源、集中经济决策的事实。而私有产权制度则具有市场合约产生的“组织盈利”的性质，这是市场中各类型企业之间的竞争以及企业与非企业模式之间竞争的结果。毕竟，私有制承认个人基于其拥有资源的产权进入、退出，或者自组企业的权利，保障市场合约权的所得。所以，私营企业比国有企业更擅长盈利不是偶然的。
另外，公有产权制度与私有产权制度在激励问题上大相径庭。第一，在公有产权制度下，个人可以合法分享的公共领域资源有限，与私有产权制度下的利润激励相差甚远。第二，公有制下的利益索取权很少，但利益控制权却很大。这里的“控制权”自然是指由公共财产代理人控制的对生产和分配的公共利益的决策和指挥权利。利益索取权与控制权极不对称的组合，虽然可以弥补利益索取权的激励不足，但是这样的制度安排无疑会给国有企业体制带来滥用职权的危险，而私有产权制度下滥用职权的事是很少发生的。最后，公共利益的索取权以及控制权总是按照行政级别加以分配，这增加了职位竞争的激烈程度，减弱了人们对企业长远利益的考虑。而私有产权制度下的职位竞争不是主要的，利润最大化才是他们所追求的主要目标。
私有产权的存在是必然的。在比较优势原理的前提下，生产专业化的分散化可能很好地运作，同时，人们必须对生产资源拥有可靠的和可以让渡的私有产权，并在可信赖的合约交易的谈判中，在一个共同协议的价格和较低的成本下进行产品交换来促进社会总福利。也许，私有产权的可分割性、可分离性和可让渡性更适合现代法人企业组织的合作性联合生产，“分割”作为一种控制和协调的方式使得私有产权能实施有效的生产“专门化”。但是，问题的关键在于，并不是所有的资源都能由私有产权得到满意的控制，政治和社会团体的决策和行动往往干扰着私有产权。
为了维持每个成员的平均价值最大化，或为了保证现有成员从更多的成员中获得更大的团体价值，显然要利用“公有的”组织形式。此外，名义上属于私人的资产但由于私人产权的实际执行成本过高而无法保持其权利的排他性，所以，现实生活中总存在一个“公共领域”，这都会导致公有产权的存在。从严格意义上说，一个“公有”成员只有在得到其他公有成员或他们的代理人的许可后才能将他的利益转让给其他人。公共性物品的集体消费性不可能将每个消费者独立开来，不可能毫无代价地监督和排斥他人的消费，并且公共性的资源或资产客观上存在着“外部性”，难免存在“搭便车”，同时实行私产制度后的私有产权的履行和保护费用都将是十分昂贵的。所以，对于这些资源的处理，公有组织比市场组织更有效率。
就像存在着私人商品和公共商品一样，世界上本来就存在私有产权与公有产权这两种不同的产权结构。公有产权制度在市场经济条件下的突出功用便是弥补市场的缺陷。私人在其理性的动机的驱使下，是很难将自身有限的资源用于公益服务方面的，于是这便要求公有的财产制度来弥补这一缺陷。这种“弥补”是有利于促进社会总福利的，而国有资产的投放目的正在于此。即使我们认识到，在公有产权制度下会有形形色色的代理人，会存在着高昂的委托—代理成本，但因为公共资产所投向的行业具有成本递减和规模效益的特征，从而可以在较大程度上抵消其委托—代理成本过高的缺陷。
不同的产权制度决定各自不同的产业定位。私有产权是市场机制运行的基础，它更能适应竞争的环境，同时，在私有产权制度安排下，其经济责任都可以追溯到成员个人，那么其产业定位自然是市场竞争方面。利润激励存在也自然使得私有产权制度所要求的产业定位是以盈利为目的的产业。公有产权意味着在共同体内的每一个成员都有权分享这些权利，它排除了国家和共同体外的成员对共同体内任何成员行使这些权利的干扰。国有产权在理论上是指这些权利由国家拥有，它再按可接受的政治程序来决定谁可以使用或不能使用这些权利，其经济责任无法追溯到具体某成员个人。所以，公有产权结构相比私有产权结构而更具有弱竞争性或无竞争性，那么决定了与公有产权结构相适应的产业也必然是这类性质的行业。
在私有产权下，私产所有者做出一项行动决策时，他就会考虑未来的收益和成本倾向，并选择他认为能使他的私有权利的现期价值最大化的方式，来做出使用资源的安排，而且他们为获取收益所产生的成本也只能由他个人来承担，因此，适当的制度安排会使得在公有产权制度下的许多外部性在私有产权制度下被内在化了，从而产生了更有效地利用资源的激励。接受了市场的洗礼，产业竞争也就在私有产权制度下体现得淋漓尽致了。
经济资源的产业配置，可以这样看待：如果预期的净收益超过预期的成本，那么就可进行产业安排的创新。至于产业定位安排的形式，从私人纯粹自愿的形式到完全由政府控制和经营的形式都有可能。在这两个极端之间存在着广泛的半自愿、半政府结构，这便是公有产权安排与私有产权安排的博弈。但是无论如何，公有产权下的产业总应定位于规模经济与外部性的方面；对于遏制垄断，克服信息不对称、不确定因素，社会公平以及经济稳定增长等问题，公有产权的制度安排也应是责无旁贷的；另外，服务于市场机制运作的规则与秩序也是公有产权不容忽视的方面。
三、国有企业的政府属性及其监管
前面的分析表明，从本质上说，国有企业的存在在于弥补市场机制配置资源的缺陷。因此，国有企业本质上是“反市场”的。那么与其说国有企业是一个“企业”，倒不如说国有企业是国家实施宏观调控的工具。如果对这些年的国企改革深入研究，可以发现，一个真正的国有企业，不可能也不应该完全政企分开。政府作为资产所有者的代表，不控制国有产权（哪怕只是其中的一项权力，如收益权）是不正常的，更何况政府主办国有企业，往往并不以赢利为目的，因而只控制收益权并不能体现它的初衷。由此，可以认为，国有企业在很大程度上与非市场领域有关。市场经济中的国有企业应该兼有政府和企业双重性，企业化是其外表，贯彻政府的政策意图才是它的实质。换句话说，在市场经济条件下，纯粹的产业经营不属于政府的职责，哪怕政府仅仅只是作为该产业资产所有者的代表（杨灿明，1999）。
政府机构与国有企业的区别在于国有企业是一个经济组织，而政府机构则不是，但即使是这样一个经济组织，它最终也是要受政府机构控制的，所以这种区别只是形式上的。因为从“公共性”的角度来看，它们都是服务于社会整体利益，这是政府机构与国有企业最突出的共性。所以说，侧重于政府属性的国有企业应行使政府的某些职能。总而言之，国有企业肩负着众多社会目标，发挥服务社会的功能。如在增加就业机会、缓解失业压力、调整产业结构、提供福利性产品和服务等方面，国有企业都应义不容辞。
既然政府属性是国有企业的主要方面，那么政府对国有企业的监管也自然属于政治行政领域的监管。其监管特性如下：(1)对国有资源使用的集中控制，包括以行政指令或计划指令的形式调动和配置资源，由中央机构决定每一个经济组织或基层经济单位所占有的资源数量。(2)国有资产收益权集中化，并由中央控制机构来决定单个经济组织和个人的经济收益水平。(3)通过对整个经济的共同体进行垂直控制，由政府对国有企业的实绩进行考核。由此不难看出，行政监管是以集中控制和行政服从为基础的。所以政治行政监管是一种纵向约束，它与水平性质的市场竞争不同。
利用市场机制对国有企业实施控制，事实上是非常困难的。其一，如前所述，真正的国有企业应定位于非竞争性（或弱竞争性）、非盈利性（或弱盈利性）产业，因而它并不以盈利为目的，这就使得对国有企业的绩效考核不可能像私人企业那样只需用直接的成本和收益就可以衡量，因此，对国有企业的监管难以引入市场机制。其二，政府部门属于非市场部门，它的主要职责是弥补市场缺陷、规范市场秩序，而不是直接参与市场活动，她可以直接地作用于非市场部门，但只能间接地作用于市场部门，而如前所述，国有企业本质上属于政府部门，是政府可以直接作用的领域，既然如此，对国有企业实行政治行政程序为主的监管较之实施市场机制为主的监管，成本会低得多，收效也会大得多。
四、结论及政策建议
本文要得出的一个重要结论是，迄今为止，我国国有企业的根本问题并不是产权不明晰，它采用的是一种非常明晰的公有产权制度，这是一种在任何国家、任何时期都不能消灭的产权制度，与私有产权制度是相伴相随的。实际上，我国国有企业的根本问题在于产业定位与产权结构的严重错位，即把许多适合于私有产权结构的产业定位于公有产权领域，使这些产业面临两难困境：一方面，这些产业竞争性和盈利性都很强，适合于主要由市场机制来引导，不适合用政治行政程序来监控；可另一方面，它们的老板又是政府，是无法直接参与市场活动的政府，是长于运用政治行政程序的政府。这就使得这些产业的经营在国有产权制度下严重地牺牲了效率。此外，我们还可以得到一个与此相关联的结论，那就是从直接赢利的能力来看，国有企业注定不如私人企业，或者说，政府创办国有企业，本来就不应以赢利为目的，原因是国有企业所采用的产权结构是一种与市场交易和市场竞争不相容的具有外部性与非排他性的公有产权结构，以及国有企业特殊的委托—代理关系可能导致的更高的委托—代理成本。
市场中的企业可以被理解为一个（或一组）由各类资源所有者缔结的市场合约，市场在产权制度下能够校正资源所有者可能的出错，这种校正机制是自由的、可竞争的合约选择。当某种合约在市场竞争中被淘汰，资源可以向别的合约流动。所以，所有的市场合约都无时无刻不在对企业进行“生存检验”。市场合约的可选择就是资源所有者有权出错和纠错，产权最重要的经济功能正在于此。但是，国有企业不能被称作严格意义上的“市场的企业”。国有企业不具有企业的市场合约基础，因为国有企业的生产资料是全民所有的，这种特定的全民所有的产权结构决定了国有企业的要素不可能真正上市交易，因为一个国有企业和另一个国有企业是不可能发生要素交易的，倘若发生，也只是形式上的，没有实质性的意义，它们还是共有一个所有者代表。而如果把国有企业的要素变卖给其他所有制企业，则必然会改变原有的产权属性。既然国有企业不是一个市场合约，那么市场纠正国有企业出错就无从谈起，从而国有企业无法在市场合约中得到合理定位。我国当前的国有企业的状况反映了产业定位安排的滞后。市场的功能对企业选择的界定以及国有经济实质上所具有的政府经济属性，决定了真正的国有企业必须从竞争行业中退出。这种“退出”可分两个层次进行。
第一层次，要对目前的国有企业进行分类，要界定清楚哪些应当国有，哪些不应当国有。做这种界定，除考虑委托—代理成本外，更应立足于政府与市场的分工。国有企业规模并非越大越好，真正的国有企业不可能完全脱离开政府的控制，而政府的职能主要是弥补市场缺陷，因而并非任何产业、产品都应该国有。一般地说，国有企业主要应定位于非竞争性（或弱竞争性）、非盈利性（或低盈利性）、高风险性、高外部性的产业。承担这些市场不愿意涉足或经营不好的部分。按照这个标准，我国现存的许多国有企业都应当市场化，股份化，已上市的国有企业也应减持国有股。这是效率的要求，不是退步，是进步，是真正的、也是最彻底的政企分开。事实上，中国十几年改革的成功，在很大程度上要归功于体制外向体制内的推进，归功于非国有经济的发展。
第二层次，对应当或适合于国有的产业、产品，应由政府作为资产所有者的代表，这时再来决定选择什么样的具体组织形式和经营方式，既可以是股份制，也可以是租赁制，还可以是承包制甚至是国有经营，这已经是第二层次的问题了。这些国有企业依然会存在责权利不尽对称、委托—代理成本高等问题，也就是说它会将现存于国有企业中的许多问题不同程度地保留下来。不过，这已经不太重要，除了可以通过政治行政程序和企业治理结构的完善来尽量降低这方面的成本外，还因为：(1)这些产业、产品为社会所需，但市场不愿涉足或经营不好，由政府来承担总比无人问津好；(2)政府作为资产所有者代表的这些国有企业，虽然从微观的、局部的、短期的角度看，经济效益仍会存在问题，但从宏观、全局和长远的角度看，它取得了一种市场机制不可替代的宏观或社会效益。如果一个国有企业不是以此为出发点，它就注定是一种不合算的制度安排。
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