我国小煤矿发展问题及政策分析，本文主要内容关键词为：小煤矿论文,我国论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
小煤矿的类型在不同的政策文件中都有不同的解释，在人们的印象中也有不同的概念。有学者专门对小煤矿的含义进行过研究[1](P10—11)。根据不同的定义，小煤矿的数量、年产量等在数据方面可能会存在一定的误差。本文根据研究需要，从三个方面定义小煤矿：从生产能力方面来讲，小煤矿的生产能力有限，一般不超过30万吨／年，而人们印象当中的小煤矿年产量一般不超过9万吨／年；从所有制的角度来讲，小煤矿是以乡镇煤矿为主，同时包括部分国有煤矿小井和私营煤矿；从企业经营角度来讲，小煤矿一般只拥有1～2个矿井，年销售额度低于3000万元。
一、我国小煤矿生产过程中存在的主要问题
“六五”初期，我国煤炭供不应求，成为制约国民经济发展的瓶颈。为此，国家放宽了办矿政策，大力发展乡镇煤矿，为满足国家对煤炭的需求起到了一定的作用。但由于监管不力、管理失控，到1998年，仅乡镇煤矿就曾达到8万多个，产量占全国总产量的43％还多（如表1所示），出现了小煤矿乱采滥挖、破坏资源和生态环境、人员伤亡等重大问题，扰乱了正常的煤矿生产和经营秩序，对国有大矿造成了严重冲击，大有泛滥成灾之势。直到国务院在1998年11月对小煤矿实施“关井压产”，小煤矿数量才明显减少。据资料统计，我国到2002年底仍有小煤矿2.5万多个，产量占全国煤矿总产量的30％，数量占全国煤矿总数的90％。我国小煤矿近年来的发展态势及其地位可通过下表反映出来（如表1所示）。
表1 1990—2006年我国三种类型煤矿产量情况
数据来源：中国煤炭工业协会。
注：★表示2006年1—6月我国三种类型煤炭产量。
从表1数据可以看出，仅就乡镇煤矿而言，自1990年以来，其年产量均远超过国有地方煤矿，与国有煤矿产量相差不大。在1993—1998年期间，甚至超过国有重点煤矿的产量。小煤矿的存在，一方面解决了我国煤炭资源的需求问题，但另一方面也带来许多不能忽视的问题。这些问题如果不能很好地得到解决，将直接威胁我国整体能源发展战略，对国民经济和社会可持续发展产生不利影响。
（一）安全生产问题
近年来，各种媒体上曝光的煤矿安全事故不断出现，死伤人数逐年上升，而这些事故主要集中在以乡镇煤矿为主的小煤矿上（如表2所示）。
表2 1994—2005年我国煤炭生产（含原煤生产）安全情况表
资料来源：1994—2002年数据来自中国煤炭工业年鉴（1997—2003），2003—2005年数据来自国家安全生产监督管理总局网站。
据表2数据可以算出，以乡镇煤矿为主的小煤矿近12年来每年的死亡人数平均为4381人，最低时为3645人，最高时为5068人，其死亡人数与总死亡人数的平均比例为70.53％。如果加上国有矿办小井，每年平均死亡人数为4579人（1994—2001），其死亡人数与总死亡人数的平均比例将达到73.41％（1994—2001）。据2003年中国煤炭工业统计年鉴统计，2002年我国国有重点煤矿、国有地方煤矿和乡镇煤矿的百万吨死亡率分别为1.27、3.83和11.69，全国平均为4.94。由此可见，小煤矿无论从死亡人数还是从百万吨死亡率上来讲，都远远超过国有重点煤矿和地方煤矿，而且近年来还有上升趋势。从2003年开始，全国各类事故起数和死亡人数持续上升的势头有所控制，但是小煤矿安全生产形势依然十分严峻。
（二）资源浪费问题
资源浪费的主要原因是我国煤炭产业集中度低，资源配置不合理及资源采出率低。从煤炭资源利用情况来看，我国已经利用煤炭资源3469亿吨，大型矿井占680亿吨，中型矿井占300多亿吨，小型矿井利用资源达2500多亿吨，其中乡镇小煤矿占2200多亿吨。目前，我国国有重点煤矿的采出率一般在50％左右，国有地方煤矿的采出率在30％左右，而乡镇煤矿的采出率则在10％～15％之间，有的小煤矿采出率甚至在10％之下。这意味着小煤矿每采出一吨煤就要浪费八九吨资源，丢弃的资源无法复采。据保守推算，我国每年平均损耗煤炭资源50亿吨。在开采过程中产生了大量的煤伴共生品，但利用率非常低，形成了另一种资源浪费。从这个意义上讲，我国煤炭产量的增长是用资源浪费来换取的。
（三）环境污染问题
环境污染问题与资源浪费问题是相互伴随的，环境的污染和破坏是另一种形式的浪费。环境污染问题主要包括：煤炭开采对土地资源的破坏和占用、煤炭开采对水资源的破坏和污染以及煤炭开采对大气环境的污染。关于这些问题的相关论述比较多，这里不再赘述。
此外，小煤矿在生产经营过程中，还存在一系列其他问题。如产业集中度低、产品结构单一、深加工和就地转化率低等结构性问题，以及部分小煤矿非法开采、扰乱市场秩序等。这些问题也相当严重。
从小煤矿的生产经营动机和存在的问题看，小煤矿的存在不仅危害矿工的生命安全，也给国家的资源和环境带来压力。为解决这些问题，中央和地方政府部门必须采取相应的措施。
二、我国处理小煤矿问题的政策措施及其效果评价
（一）有关政策措施
目前，我国小煤矿从事探矿、采矿工作主要依托的基本法律包括《矿产资源法》、《煤炭法》、《安全生产法》、《环境法》、《能源节约法》等所有从事煤炭开采工作的煤矿都应遵循的法律和专门针对小煤矿的相关政策和条例（如表3所示）。
表3 国家关于小煤矿问题的重要法律和政策
注：所引法律政策来源于中国煤炭工业网和中国煤炭资源网，不包括已经失效的法律政策。根据安全生产、资源利用和环境保护分类，以颁布时间先后为序。
上个世纪80年代，我国曾经鼓励乡镇小煤矿的发展，小煤矿的数量和煤炭产量
的比重在90年代中期达到高峰。小煤矿数量最多时达到8万处，年产量最高达到6.15亿吨，占全国煤炭生产总量的44％以上；2004年生产7.42亿吨，占38％（如表1所示），其产量举足轻重，但同时安全问题与资源浪费现象严重。面对此种形势，国务院、全国人大常委会、煤炭工业部和国家安全监察局等部门，对以乡镇煤矿为主的小煤矿采取了一系列政策措施。
这些措施主要集中在安全生产方面，其思路可以概括为：坚持“预防为主、安全第一”的方针，扶持、改造、整顿、联合、提高小煤矿的安全生产条件和生产效率，对不符合安全规定、达不到安全生产条件和不合法的小煤矿，坚决予以关闭取缔和打击；合法的小煤矿进行整顿验收合格后允许生产；鼓励大型煤炭企业收购兼并小煤矿，对其进行现代化改造。
（二）政策效果评价
这些政策的实施取得了良好的效果。如：小煤矿的数量明显下降（目前我国小煤矿数量大约在2.3万处左右）、小煤矿乱开采的现象得到一定的遏制；通过一些试点工作，改造提升小煤矿的工作也具有很好的效果，地方政府或大型煤炭企业，对试点小煤矿单独或联合实行改造（包括产权制度的改造），大型煤炭企业通过投资方式兼并小煤矿；生产技术改造，根据资源状况，投资改造小型矿井，提高单井设计生产能力，达到与资源相匹配的产能；安全技术改造，使小煤矿的安全生产技术条件，达到技术标准要求；销售市场整合，与参与改造的大型煤炭企业组成共同的营销网络和模式。实施改造后的小煤矿，生产技术提高，生产安全与职业健康具有了相对可靠的保障，环境保护有所加强。
但是，这些政策没有从根本上解决小煤矿的问题，甚至产生了一些新的问题。首先，小煤矿的产量明显下降。尤其是1998年12月5日国务院颁发《关于关闭非法和布局不合理煤矿有关问题的通知》之后，1999年小煤矿的总产量从1998年的5.36亿吨下降到3.17亿吨，下降了40.85％。其次，小煤矿死亡人数居高不下，死亡人数占全部死亡人数的65％以上。最后，小煤矿的数目也居高不下，煤矿安全事故频频爆发，“以停代关、以封代关”的假关闭现象层出不穷，已关闭或停顿的、非法的小煤矿死灰复燃现象屡见不鲜。
小煤矿政策没有起到根本的作用，其一是由于小煤矿政策没有得到很好执行；其二是由于这些政策在处理小煤矿问题上的思路不正确，没有注意到小煤矿在我国当前形势下存在的必然性，这是政策本身的原因。以下进行具体分析：
1.小煤矿政策没有得到很好执行，其原因可从矿工、矿主和当地政府部门三个层次加以分析：（1）矿工的文化素质较低，安全生产意识薄弱，在发生紧急情况时难以自救。同时，矿工必须依靠煤矿工资来维持整个家庭的生活，本身无法选择煤矿的安全生产条件。如果他们不从事采矿工作，可能没有较好的可替代工作，生活逼迫他们不得不在安全生产条件恶劣的环境下工作。（2）高额利润驱使矿主不愿改善安全生产条件。与国有大矿相比，小煤矿的原煤成本是不完全成本，本该纳入成本的，如资源税、环境税、安全维护费用、职工医疗保险、工伤保险和养老保险等大多没有纳入。小煤矿每吨煤的成本一般在200元以下，有的甚至只有100元不到，而按目前市场售价380元计算，每吨可以平均赚取200元，一个年产3万吨的小煤矿年利润将达到600万元。如此高额利润，小矿主岂能不铤而走险，以身试法，以矿工的生命作代价？（3）财政收入的主要来源是地方政府的“合理”借口，“腐败”让地方政府为小煤矿撑腰。在以煤炭工业为主的某些省份，地方政府财政收入的20％～80％依赖于煤炭开采。如果直接关闭小煤矿，基层政府将面临财政减收，甚至入不敷出的窘境。因此，在整顿小煤矿问题时，一些县乡领导干部不能正确处理脱贫致富和安全生产的关系，对关停整顿小煤矿不积极，工作不到位，措施不落实，致使地方保护主义大行其道，国家政令被当作耳旁风。另外，一些地方领导干部直接参股小煤矿，甚至收受贿赂，为非法小煤矿提供保护。而有些小煤矿也将金钱作为“敲门砖”去打通“关节”。
2.政策本身的原因也可以从三个方面来加以分析：（1）直接关闭小煤矿会给矿主带来很高的债务负担。许多小煤矿为了整改达标需要投入大规模的资金，矿主们筹集资金的渠道主要为向当地信用社借贷、向亲朋好友举债或者用房屋抵押借贷。有的借贷额高达上百万元，如果小煤矿整改不能达标，则面临被关闭的命运，那么矿主们所欠的债务是普通债权人和政府都难以承受的。（2）改造小煤矿有时给投资改造的出资方带来一定的投资风险，尤其是对于那些在资源制约下，无法改造使其成为大中型煤矿的小煤矿。而对于小煤矿所在地，煤矿改造一般需要借助外部的力量，改造者的企业经营计划与当地的地方经济发展安排存在的差别需要解决。欲提高经营效益的投资企业与原小煤矿的职工安排也形成一定的矛盾。此外，由于我国大型煤炭企业也存在管理水平相对不高，经营普遍存在困难的实际情况，加上一定程度的地方保护主义，改造工作进展并不是很快。（3）政策不稳定导致企业的合法利益和政府制定的关闭政策产生冲突。前几年国家鼓励个人投资煤矿，现在说关就关、说停就停，那些已经投资建起来的私营小煤矿矿主自然不愿意，执行起来难度当然大。企业的合法权益体现在有些企业都是“四证”（采矿许可证、生产许可证、矿长资格证和营业执照）齐全的小煤矿。小矿主们强调自身是经过登记注册的合法企业，没有出过安全事故，其生存权利应该受到法律的保护，政府不能说关就关。另外，在最近的两项政策文件《关于坚决整顿关闭不具备安全生产条件和非法煤矿的紧急通知》与《关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》（以下简称《紧急通知》、《特别规定》）中，只强调了对那些整顿不达标的煤矿一律关闭，并没有补充说明对关闭的煤矿如何补偿？（如果要补偿的话，那么补偿资金从何而来、补偿金额如何确定？）“强行关闭”的政策没有得到完全执行。换句话说，政策执行的民意基础尚不具备。这些政策可能与煤矿矿工、矿主甚至当地政府的一些利益有冲突。而且，在一定程度上，他们的利益是合法的，至少是合理的。政策的不稳定性和不透明性必然会导致小矿主们抵制政府政策的实施。
总体而言，对小煤矿采取强制关闭的政策不是最终的解决办法。市场经济体制下单靠行政手段固然可以起到短期作用，但却不是长久之计，一味“硬关”只能带来更多的矛盾冲突和政府权威性的缺失。对于小煤矿，应该采取更加务实的态度，研究更加切实可行的具体措施。我国地域广阔，各地情况千差万别，南方、北方煤炭地质条件大不相同，要根据各地情况制定有针对性的措施，更好地对症下药、因地制宜，寻找更加符合实际的政策措施。
三、我国小煤矿长期存在的合理性
小煤矿的问题是否与它作为市场经济体制下非公有制经济主体的特殊身份有着必然的关联？纵使所有的小煤矿全部都关闭，类似小煤矿的问题是不是不会在国有大中型煤矿乃至其他行业出现？从前述各项数据可以看出，事实并非如此。小煤矿的问题，不是“小”的问题，而是整体“煤矿”的问题，只不过小煤矿的问题程度更加严重、更加突出罢了。小煤矿因为严重的问题而遭受到政策的歧视和公有制经济的排斥，这是不公平的。政府在制定决策时，必须全面看待小煤矿的问题和贡献，必须反思“小煤矿到底怎么了？中国到底需不需要小煤矿存在？”下面从正反两个方面来论述小煤矿长期存在的合理性。
（一）我国小煤矿的存在是必然的、不可取代的、合理的、有巨大贡献的
1.我国煤炭资源禀赋条件决定我国相当多的煤炭资源只能由小煤矿井工开采。潘伟尔从我国煤炭资源的煤层深度、煤层厚度及稳定性、煤田构造复杂程度、煤炭储量和国际经验等几个方面论证了小煤矿井工开采是最适合我国煤炭资源开采的主要方式[1](P11—12)。
2.我国对煤炭的消费需求及小煤矿的煤炭产量决定小煤矿的地位是不可取代的。1996年我国煤炭消费量达到14.47亿吨，创历史最高记录。1997年以后，受亚洲金融危机以及国内经济结构调整的影响，煤炭消费量从1997年的13.92亿吨下降到2000年的12.45亿吨。2000年以来随着国内外经济的恢复，煤炭需求量迅速回升，2004年达到了18.9亿吨。我国煤炭资源消费总体呈上升趋势（如图1所示）。
图1 1995—2004年我国煤炭消费量曲线
数据来源：中国煤炭工业协会
煤炭需求让小煤矿有了良好的市场前景和不可替代性。片面强调小煤矿问题，进而关闭小煤矿将有可能导致“煤荒”和市场价格的混乱。
3.小煤矿作为一种非公有制经济成分存在是合理的。我国煤炭行业是竞争性行业而非垄断性行业。在竞争性行业中，多种经济主体（不同规模、不同所有制）的存在才是合理的，只有一种经济主体的竞争性行业是垄断经济的变体。在市场经济竞争原则的前提下，企业无论其规模大小如何、经营方式如何，只要合法经营都应该受到法律的保护。有些专门针对小煤矿、保护国有煤矿的政策倾向是不合理的。
4.小煤矿为当地社会发展和稳定作出了巨大的贡献。小煤矿的税收是地方财政收入的主要来源之一，对当地社会经济发展的作用无可替代。另外，在乡镇小煤矿从事采煤工作的工人，大部分都是本地剩余的青壮年劳动力，不解决他们的就业问题，就会给当地社会带来不安定因素。如果解决了这些剩余劳动力的就业问题，就能够使他们稳定地从事某一种工作，并且能够使许多贫困农村的老百姓脱贫致富。
综上所述，我国需要小煤矿存在，而且是长期存在。客观对待小煤矿的作用与问题，才能制定出更切实可行的煤矿政策。
（二）强制关闭小煤矿必然会带来许多经济问题和社会问题，其带来的社会后果可能是当前社会所无法承受的
1.地方财政失去保障，矿工收入面临危机。在没有其他产业支撑的情况下，一些以产煤为主的地方政府把小煤矿当作财政收入的主要来源。如果不能寻找到新的发展思路，在小煤矿被关闭之后，其财政来源将被切断，直接面临财政减收，可能在相当长的时间内无法应对社会发展问题。矿工被遣散之后，其收入来源也会被切断。相对来说，矿工更难以找到收入的可替代性来源，因为主要产煤地的农民可耕地面积少，而且受环境污染和土地破坏影响，生产恢复能力差，各项资源条件决定了当地不适宜从事大规模的农业生产。
2.大规模矿工失业，社会稳定承受考验。在《紧急通知》和《特别规定》中都强调要坚决关闭经过整顿仍达不到安全生产条件的煤矿和非法煤矿，遣散其从业人员，没有说明对被遣散人员如何安置？无论他们以何种方式被遣散（有无补偿），他们还是要面对重新寻找工作的问题，短期内不能寻找新的工作的矿工们将会回到原来的地方，就地停留、等待新的消息或者集合起来形成一股不安定力量，直接威胁社会稳定。如果管理不好，极易引起社会事端，后果不堪设想。矿工背后是他们的家庭，一个矿工的问题实际上是一个家庭的问题。一群矿工的问题，是小则牵涉到局部社会稳定，大则牵涉到整个社会稳定的问题。
3.潜在浪费不容忽视，技术改造难以实现。所谓潜在浪费是指小煤矿被关闭后，还有少量资源没有被开采，而这些资源在以后也不可能被开采。假设一个年产3万吨的小煤矿（这样的小煤矿数量很多）被关闭，而其未开采的资源经探明为15万吨，可供其开采4～5年。如果这样的煤矿被关闭之后，其所未开采的15万吨煤炭将会被永久地封存在地下，以后也不可能再投入人力、物力来开采。累积起来，这些潜在资源就会造成相当的浪费。如果对他们进行技术改造也没有多大的可能性，因为投入与产出的反差太大，小矿主们不愿意去做。像这种比较适合个体开采的小煤矿，应当具体问题具体分析，在保障安全的前提下允许他们采完为止，或者促使其走联合之路。
煤矿安全生产条件恶劣、小煤矿关闭后无从就业，在小煤矿工作的矿工面临做与不做的抉择时向人们发出警示：他们是弱势群体，他们的生命财产安全正在受到严重的威胁，他们需要安全，他们也需要小煤矿。矿工需要小煤矿生存，国家也需要小煤矿生存。但是，这并不是说小煤矿可以无限制的生存，不是放任自流，小煤矿的生存和生产需要加强监督和管理，把好进门关和安全关。
四、解决我国小煤矿发展问题的对策
我国煤炭产量是世界上最大的，但是其带来的安全事故、资源浪费和环境污染问题也是巨大的，小煤矿发展问题尤其突出。这些年我国社会经济发展速度加快，对煤炭的需求居高不下，这更加刺激了小煤矿问题始终得不到解决，政府还没有找到处理小煤矿问题的正确思路。长期以来，中央及地方政府一直采用“堵”的思维方式，尽管出台不少政策，但是见效甚微，政府处境十分尴尬。
我国小煤矿问题的解决不可能一蹴而就，通过行政手段强行关闭是行不通的，小煤矿问题的性质决定其解决是一个渐进的过程。各级政府要做好长期处理的思想准备，结合实际，认真分析小煤矿问题产生的根本原因，借鉴国外处理相同问题的经验，寻找我国小煤矿的出路。
首先，处理小煤矿问题要转变解决思路。国家对小煤矿问题的解决思路要由过去的“堵”向“疏堵结合”转变，即对于那些不合法的、存在重大安全隐患且不整改的小煤矿应当坚决予以关闭（但应处理好相应的补偿措施和下岗人员就业安排问题），对合法小煤矿应当予以支持，促使其向规模企业和现代化企业转型。
其次，处理小煤矿问题要有长远目标和当前计划。在转变思路的基础上，制定我国小煤矿发展的长期目标，即努力提高小煤矿的生产效率（机械化和自动化程度），提高小煤矿生产集中度和资源回采率，减少资源浪费和安全事故发生率，保护环境，使其适应现代化可持续发展的煤炭工业战略要求。面对目前我国小煤矿问题的严峻形势，为了更好地促进长期目标的实现，当前最需要做的是严格控制新的小煤矿出现，通过各种手段逐步改造和提升落后的已有小煤矿。在治理小煤矿问题的同时不能导致煤炭供求状况发生重大变化，不能激化社会矛盾，要维护矿工的基本利益和社会稳定。这是我国当前渐进式推进小煤矿改造最稳妥的办法。
再次，借鉴国外经验，完善立法体系，加大监察力度。中小型煤矿众多是美国煤炭工业的一大特色[2](P4)。同我国一样，美国煤炭行业也经历过安全事故频发、死亡人数众多、资源浪费及环境破坏严重的阶段。但自20世纪五六十年代以来，美国围绕煤炭问题制定了各项针对法案，有些法案还经过多次修订，目前美国煤炭行业已成为世界上最安全的行业之一。我国也需要在煤炭资源有偿使用、环境保护和安全保障方面加强立法，并通过立法提高煤炭行业的“准入门槛”，让不合格的煤矿企业逐步被自然淘汰。同时加大监察力度，坚决打击“官商勾结、官煤勾结”等腐败现象。
第四，建立专业的政策评估机制，加强政策评估，深入开展矿工、矿主和地方政府之间关系的研究，了解各方面的需求，统筹各方面的利益。
第五，普及安全知识宣传，加强安全培训。借鉴美国的做法，可开展矿区教育服务，充分利用培训资源，通过多种渠道普及小煤矿安全知识的宣传和培训。加强对煤矿安全监察人员、矿工及矿主的安全培训，建立完整的安全培训程序化体系，包括安全培训的组织方式、培训时间的确定、资格证书的发放和培训档案的管理等。
最后，重视矿工的基本利益，保护矿工的生命财产安全。各级政府在制定政策的同时要充分考虑到矿工的基本利益，“以人为本”、“以矿工为本”，努力改善矿工的工作条件，完善矿工的社会保障体系。这是处理小煤矿问题的基本出发点。