中国转移支付目标模式的设计，本文主要内容关键词为：中国论文,转移支付论文,目标论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》明确提出要“实行规范的中央财政转移支付制度，逐步增加对中西部地区的财政转移”。据此精神，我们在比较国际经验的基础上，立足国情，探索我国转移支付的目标模式。
一、分阶段目标模式的设想
（一）分阶段目标模式的设想。
建立规范的财政转移支付制度的根本目标是，在提高财政收支效率的基础上，使全国各地都能提供大体相等的公共服务水平。但就目前而言，建立规范转移支付制度的条件尚不成熟，转移支付目标的实施不能一步到位，要分步骤进行。据我国具体情况及未来经济发展的前景，可分三个阶段来进行：（1）过渡期转移支付；（2）中期的转移支付；（3）远期转移支付。各时期要达到的目标不一， 但发展的方向是递进式的向最终目标逼近，采取的方式也是由粗到细，由不尽合理到合理，由不完善到完善。从时间安排上看，过渡期转移支付目标模式实施期为“九五”期间，中期转移支付的目标模式实施期为2000年到2010年，远期转移支付目标模式实施期为2010年开始。
（二）分阶段目标模式设想的依据。
为什么要分三个阶段来建立转移支付目标模式？为什么规范的转移支付制度要用15年时间来建立，不能太长，也不能太短？
转移支付作为生产关系组成部分，受到一定时期生产力发展水平的制约；作为财政体制的一个重要组成部分，受到市场经济体制的制约；作为一项财政转移支出，受到国民经济发展水平、财力集中程度及规模的制约。我国目前还处于低级发展阶段，生产力水平不高，市场经济体制很不完善，所以，转移支付制度的改革只能是渐进式的，既不能一蹴而就，也不能任其自由演变。它的建立和发展，应与我国社会经济发展水平相适应，与市场经济体制建立的速度相适应。1996年3 月全国人大八届四次会议通过的《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》（以下简称《纲要》）提出了我国国民经济和社会发展的主要奋斗目标。财政体制改革目标就是《纲要》提出的总目标在财政领域的具体化，而转移支付制度又是财政体制的一部分。其模式建立应以《纲要》提出的主要奋斗目标为主要依据。
《纲要》提出的未来15年的主要奋斗目标是：“九五”时期，全国完成现代化建设的第二步战略布置，2000年在人口比1980年增长3 亿左右的情况下，将实现人均国民生产总值比1980年翻两番，基本消除贫困现象，人民生活达到小康水平， 并初步建立社会主义市场经济体制； 2010年，实现国民生产总值比2000年翻一番，使人民小康生活更加宽裕，形成比较完善的社会主义市场经济体制。
根据这个目标，我们作如下分析：
第一，《纲要》提出，在“九五”时期，“初步建成社会主义市场经济体制”，在2010年“形成比较完善的社会主义市场经济体制”。因此在“九五”期间，应初步建立起转移支付制度；再过10年的时间，形成与比较完善的市场经济体制相适应的较为规范的转移支付制度；2010年以后，形成与完善的市场经济体制相适应的规范转移支付制度。
第二，《纲要》提出在“九五”时期，“基本消除贫困，使人民生活达到小康”，在2010年“使人民小康生活更加宽裕”。可见《纲要》提出的目标是分步进行的。分阶段实施的转移支付制度，各时期有不同的目标，也与《纲要》目标相适应。
第三，一定时期采取什么样的转移支付目标模式，还取决于整个国家的财力水平及国家集中、中央集中的财力规模。分阶段的转移支付，是以一定时期财力水平为依据的，目标过高，财力水平不能及，目标实现不了；目标过低，财力水平超过了目标需要，达不到社会公平。由于财富创造及集中是一个渐进的过程，以财力为依据的转移支付的实施也有一个渐进的过程。
二、转移支付方式选择
根据国际上现有的经验，政府间转移支付的基本模式有两种：
（一）单一的自上而下的纵向财政平衡。
这种方式是上级政府通过特定的财政体制把各地区所创造的财力数量不等地集中起来，再根据各地区财政收支平衡状况和实施宏观调控政策的需要，将集中起来的部分财政收入数量不等地分配给各地区，以此实现各地区间财力配置的相对均衡。实际上，我国长期以来就是通过这种方式实施政府间转移支付的。而且，目前世界上多数国家的政府间转移支付也都是取这种方式进行的。
（二）以纵向为主、纵横交错的财政平衡。
这种方式是对于政府间的转移支付，中央不仅统一立法，并且直接通过特定手段进行纵向的转移支付，但又同时负责组织各地区之间直接的转移支付。其中，纵向的转移支付侧重于实现国家的宏观调控政策目标，横向的转移支付则主要用于解决财政经济落后地区开支不足问题。联邦德国战后实行的转移支付制度就是这种模式的典型代表，并且取得了较好的实践效果。
（三）方式的选择。
两种转移支付模式相比较，应当说各有优点，但纵横交错的转移支付模式优点更多一些。
在整个转移支付目标模型的实施过程中，针对不同时期、不同的目标及实现程度，在过渡期和中期还是采用单一纵向补助方式，而在远期采取纵向平衡为主、纵横交错的模式为宜。
三、转移支付目标的分解
转移支付终极目标是实现社会公平，直接目标是财政能力均等化。政府服务均等化标准，是计算标准支出需要量的一个不可缺少的依据。所谓均等化标准，是指一个国家在一定时期每一个公民能享受到的、政府某项服务的质与量的规定性。它受国民经济发展水平及政府财政承受能力制约。服务均等化一般都有一个范围从狭到宽，服务水平由低到高的发展过程。现阶段我国政府服务均等化的标准不能很高，而且也不能在所有的服务领域全面实现均等化，只能采取分类实施，分步实现的办法。所谓分类实施，就是把政府各项服务，按经济社会发展需要的轻重缓急分别设定一个初步实现均等化的前后顺序；所谓分步实现，则是把各类服务均等化发展过程，从初级到高级划分若干阶段，确定一个从低级向高级发展的规划，逐步向最高目标逼近的过程。所以，当前在制定转移支付制度的过程中，仅仅笼统提出以政府服务水平均等化为目标是远远不够的，还需制定现阶段要达到的具体目标，即在哪些方面要实现均等化服务和达到的水平等等，才能为确定标准支出需求以及转移支付的规模提供一个科学的、直接的依据。依据我们对转移支付目标模式的划分，将总目标分解为阶段目标，确定不同的阶段，不同的均等化标准。只有每一个阶段目标都实现，才能实现总体目标。
据目标模式设计的三个阶段，我们将转移支付目标划为三个层次：目标1、目标2、目标3；将均等化程度划分为三个标准：最低标准、 基本标准、均等化标准；将均等化的范围划分为两个层次：区域范围、项目范围。
目标分解如表1所示。
表1 转移支付目标的分解
注：①均等化标准，即全国平均水平；
②基本标准，即全国平均水平的折扣数，小于均等化标准；
③最低标准，以基本标准为依据，据具体情况打的折扣，它小于基本标准。
四、转移支付规模预测
转移支付能否有效实施，并顺利达到其目标，在一定条件下，起决定作用的在于有一个适宜的转移支付的规模。
转移支付的数额大小，既取决于一国内部各地区之间经济发展不平衡程度和国家实施宏观经济调控的力度，也与整个财政体制的主观设计密切相关，这就有一个转移支付量度的选择问题。判断转移支付量度是否合理的主要标尺，则是各个时期转移支付目标的实现程度。
（一）“八五”期间转移支付规模。
许多人认为，中国转移支付规模过小，实施规范化转移支付制度的客观条件不具备。实际情况真是这样吗？让我们进行以下分析：
“八五”时期，我国转移支付规模的分析表明，1993年以前（分税制改革前），我国转移支付的规模的确存在过小的问题。1990—1993年间，转移支付占全国财政支出的比重均不超过20%，占中央财政支出比重在40%以下，而1993年甚至出现负数，即地方上解中央支出大于中央补助地方支出；分税制改革后的1994—1995年两年间，转移支付占全国财政支出比重分别上升到41.24%和37.14%，占中央财政支出比重上升到57.66%和55.46%。
（二）“九五”时期转移支付规模预测。
我们现在要进行的转移支付制度，是在分税制改革的基础上进行的。因此，有理由认定，未来转移支付目标模式建立在转移支付占全国财政支出约40%，占中央财政支出约55%（1994年、1995年实际数）这个规模的基础上。在此基础上，预测“九五”时期转移支付规模如表2 所示。
表2 “九五”时期转移支付规模预测单位：亿元
资料来源及注明：
①1995年为实际数，取自《中国财政年鉴》（1996）第535 页资料整理，其余数据为推算数；
②中央、地方财政收入均为本级组织收入；
③不含国内债务收入；
④按经常性财政收入口径计算。
关于“九五”时期转移支付规模的预测：（1）以1995 年实际数为预测基数；（2）全国财政收入年增长率设为18%， 主要依据“八五”时期该指标为16.3%，考虑到“九五”时期各种增收因素，故系数值略高于“八五”时期1—2个百分点；（3 ）中央财政收入占全国收入比重在1995年52%的基数上每年递增2%， 主要依据中央对分税制改革要求，在2000年将中央收入占全国比重提高到60%；（4 ）转移支付占中央财政收入比重取55%，主要依据分税制改革两年来，转移支付占中央收入比重均在55%以上，经过反复测算以55%比例为宜，而不宜再加大。
以上测算分析说明，我国目前转移支付规模并不象人们普遍反映的那么小，1995年转移支付规模已达到中央收入的55%，达到地方收入的60%以上。到2000年，当中央收入占全国收入60%时，即使转移支付占中央收入仍维持现在55%的比重，也将达到地方收入的83%。相比许多发达国家而言，这个规模绝对不能说是小了。笔者认为，我国转移支付均衡能力差的原因不在于规模不够大，主要的问题在于支出结构不合理，在于真正用于横向均等化的资金不足。最主要的原因在于上解中央两税按基数返还地方方式，使大部分的转移支付的财力失去均衡功能。
在构造与市场经济相适应的转移支付体制的过程中，当前我们考虑的重点应立足于现有财力建立在规模基础上的一个科学、规范的均衡体系，以实现转移支付的目标，如果不从这方面考虑，蛋糕越大，分配越不匀，强者恒强，弱者恒弱。
鉴于中期、远期有许多未确定因素，故本文不对中期、远期的转移支付规模进行预测。
五、转移支付管理机构的设置
国际经验表明，财政部一般是财政转移支付的主要管理机构，但有些国家根据各自的实际情况对转移支付的管理采取了不同形式。据各国经验及我国实际情况有以下方案可供选择：
（一）隶属财政部直接管理的机构。
由中央财政部直接管理。财政部委托部内的一个专职部门负责转移支付的测算、分配和管理。由于财政部是负责政府资金分配的部门，因此，这种管理形式执行起来相对容易一些。但容易引起地方政府对其公平性的怀疑。
（二）独立的咨询性机构。
成立一个独立于行政权力机关具有咨询性的拨款委员会。类似于印度、澳大利亚的拨款委员会。这种方案的好处在于让人们觉得比较“公平”。对于今后任何政府间补助体制的信誉而言，这一点很重要，即所采纳的建议应使人相信是在信息充足的、客观的和透明的基础上经计算后作出的。尽管别的选择可能事实上也遵循了这样的标准，但要使外界观察家或感到受委屈的省份信服，总是显得困难一些。补助委员会能形成“隔离层”，使中央政府免受一些省的“指责”。
（三）隶属最高权力机关的管理机构。
建立一个专门委员会，隶属于全国人大财经委员会。应由各省代表组成委员会，代表资格是具有长期财税工作经验的政府官员、专家学者。
委员会的作用最好集中在横向均等问题上，而将税收和支出分配及随之而来的纵向不平衡、税收分享和借贷等问题留待财政部去解决。
委员会的重点应放在技术问题上，包括制定客观的方法和辅助的计算原则。财政部提出转移支付的规模，由人大会议审议通过后，由专门拨款委员会调查研究，根据均等化计算公式提出补助额，征求财政部门、审计部门、计委意见后，提出分配方案进行表决，通过的分配方案就具有法律的效力，交回财政部门办理拨款业务。
由专门委员会办理的只限于均衡拨款这部份，专项拨款由财政部门及中央各主管部门办理。
笔者认为最佳选择是第三方案。理由一是拨款委员会隶属人大，增强了其权威性。作为国家最高权力机构，在社会公众的心目中有其公正性、民主性。二是转移支付实质上是一种全国资源的集中再分配，分配到那里、分配多少、分配是否依据了均等化的原则，有各省代表参加，有利于资源的合理配置，也可以减少地方政府对中央的抱怨。从某种意义上讲，政治参与也是一种资源，而且是比什么都重要的资源。
标签：转移支付论文; 国内宏观论文; 政府支出论文; 中央财政论文; 中国模式论文; 财政制度论文; 宏观经济论文; 市场经济体制论文; 财政学论文;