行政程序法理念与制度：发展、现状及评估——兼评《湖南省行政程序规定》正式颁行，本文主要内容关键词为：行政论文,程序论文,湖南省论文,法理论文,现状及论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：DF3 文献标识码：A 文章编号：1009—5675(2008)05—067—06
一、行政程序法理念与制度：一个描述和评估框架
本文目的意在描述和评估中国行政程序法理念与制度三十年间的发展。为此，首先需厘定描述和分析框架。首先，行政程序法可分为理念与制度两大方面。理念指导制度发展方向，制度发展情况则反馈于理念，促进理念的反思和创新。第二，对行政程序法的理念研究，又集中于目标模式和功能模式两大问题。效率与公平，抑或管理、控权和平衡之争，属于“目的—手段”框架下行政程序法的目标模式选择问题，它是对行政程序进行主观价值定位的过程；而程序与实体之争则属于“结构—功能”框架下行政程序法的功能模式认知问题，它是对行政程序进行客观功能描述的过程。在上述两个框架中，行政程序分别扮演手段和结构的角色，二者不能混淆。①第三，行政程序法的制度发展，主要以立法为载体，具体又表现为法律原则与法律规则两个层次。原则是指为实现行政法的目的、发挥行政法的功能，而在制度设计时应当遵守的准则；规则是指原则指导下的具体程序安排。
综观我国行政程序法学研究，“目标”、“功能”、“价值”、“理念”、“原则”等术语杂用，界分殊为模糊，往往有言此而指彼之嫌②，故在正式叙述前略作澄清，可参见下图。
附图 行政程序法的描述和评估框架
二、行政程序法理念与制度的发展线索描述
(一)理念演进
1.行政程序法的目标模式
行政程序法目标模式的观念由来已久③，并与行政法学界关于行政法理论基础(即管理论、控权论与平衡论之辩)的探讨关系密切。改革开放和市场化进程的早期，取诸前苏联的管理论占据统治地位。立法者和学者在选择行政程序法的目标时，多从行政机关视角着眼，将提高行政效率、保障行政权力行使作为最重要的、甚至是唯一的目标。④随着市场经济改革的展开和推进，单纯依靠国家计划和指令推动经济发展的路径越走越窄，市场对资源配置的基础地位逐步确立，相应要求政府职能向宏观调控和公共服务转变。市场经济的根本前提是尊重交易主体的主体地位和公民/组织权利，而先前单向度的、控制式的行政显然在很大程度上忽略了控制对象的主体身份，这为行政权滥用开了方便之门。职能转变和对滥权的控制，都指向同一个目标——控权：政府权力的内容和范围要以法律规定为限，不应逾越公民权利与公共权力之间的隔障。因此，“控权”日益成为学者关注的焦点，也就不足为怪了。与控权的功能期待相关联，行政程序法的目标可以概括为“公平”或“公正”，虽然其含义众说纷纭，但大抵不出权利保障、公正无偏和顺序合理三项要求。⑤相对应地，作为行政程序另一无法忽略的主题，“效率”亦被阐发为经济便利、自由裁量、可操作性、可规范性等要求。⑥
那么，究竟是公平还是效率应作为行政程序法的首要目标？围绕这一问题，控权论和管理论产生了分野。⑦在控权论者看来，公平的要求压倒效率，应作为行政程序法的首要目标，这一目标模式可概括为“公平优先，兼顾效率”。⑧相对地，另一方则主张“效率优先，兼顾公平”。⑨两种对立观点的论证资源十分相似：就国外资源而言，论者多认同参照西方成熟经验的必要性，并试图寻找效率与公平这两种目标模式在西方行政程序法历史上的痕迹，甚至对其进行线性处理，寻求某种“历史先进性”⑩，或者将其归因于两大法系的差异。(11)就国内资源而言，则多从不同角度强调某一目标的现实重要性，虽然鲜有人对两大目标的重要程度加以权衡。
为了打破两种观点的僵局，行政法的平衡理论将现代行政法的平衡精神运用到行政程序法的目标模式之中，提出了效率与公平兼顾的观点；为实现这一兼顾和平衡，平衡论者提出了三个理论工具：(12)第一，打破单纯从优先性维度讨论行政程序目标模式的思路，引入了“最低限度的公正”的概念。(13)“最低限度的公正”以程序无偏私、表达和申辩权、说明理由三大要素为内容，它是指那些一旦丧失就将抵触常人“正义感”的公正要求。常识是一切法律无法挑战的底线，也是法律可接受性的源泉，因而“最低限度的公正”的满足堪称讨论效率与公平之间关系的先在条件。第二，提出考量效率与公平何者优先时的几个因素：相对方权益、公共利益、程序成本、产生错误结果的危险性。这就为目标模式对制度设计的指导提供了某种出路。第三，充分论证了效率与公平的相互依存关系。
应该指出，尽管平衡论与控权论就行政程序的目标观点不同，但对控权和公平这两个目标的强调，反映出其对原有理论研究资源的整合。论争趋向于某种程度的认同：行政程序是对传统上以司法为核心的控权机制的超越(14)，这是一切论者所达成的共识。
2.行政程序法的功能模式
在“结构—功能”框架之下，程序被视为一定价值目标指导下所形成的一整套制度和过程，其运行在结果上表现为一定的功能。由于传统上程序和实体被植入“形式—内容”的哲学范畴架构，对程序功能的认知也仅从程序对实体(形式对内容)的促进作用着眼。换言之，程序独立于实体的功能属于盲区。正因如此，对于程序功能的最初反思恰恰也是从“形式的相对独立性”这一哲学命题展开的。(15)上世纪九十年代以来，随着程序正义观念的引入，程序具有某些不依附于实体的功能的观点得到广泛接受，“程序工具主义”受到清算而日益衰微，被“程序本位主义”取而代之。(16)
(二)制度变迁
早期行政程序法多表现为行政机关办事流程式的规范。其典型者如原国家计委、建委和财政部联合发布的《关于基本建设程序的若干规定》(1978年)，开篇即指出，“一个项目从计划建设到建成投产，一般要经过下述几个阶段”；在阐明规定的目的时，更明确将“高速发展国民经济，多快好省地进行建设”(亦即追求效率)的意图表达出来。如此的立法不啻为上级机关为下级机关和部门所制定的权力行使流程图。研究者将这一图景概括为“决策、发令、执行、监督与反馈、行政仲裁等五个组成部分”。(17)显然，在实现效率追求的路径选择上，当时行政程序法的制定者和研究者，均高度依赖上级政府对下级的程序控制。这是高度集中的指令型经济在行政体系内部的反射。伴随着向市场经济转型，行政程序法的制度在原则和规则层面不断引进和展开，其成果主要体现为成文法典。
1.行政程序法的原则
如果程序的德性是指“使法律程序成为可能、与人性相一致从而为人所尊重所接受的那些品质”(18)，那么原则无疑是德性的集中体现。对于原则研究集中于两个方面：一是行政程序原则体系的建构。有学者认为，在形式公正的意义上，法律程序必须遵循程序法治、透明、中立、听取对方意见、合理性的原则；在尊严本位的意义上，法律程序必须遵循参与、平等、人道、个人意思和同意的原则。(19)绝大多数有关行政程序原则的主张，都可归入中立、公正、理性、经济四项基本要求之中。(20)二是具体程序原则的阐发，如公开原则、中立原则、信赖保护原则、参与原则、理性原则等。(21)
2.行政程序法的规则
规则是制度构成的表现载体。国内学者使用行政程序“制度”一词时，所指往往也与规则等同。三十年来，行政程序规则/制度体系化的尝试很多，产生了诸如“17项制度”、“5类27项制度”、“大制度”和“小制度”等众多观点。(22)概括而言，这些尝试基本是从三条路径切入，加以复合，从而展开整个规则/制度体系：第一，从行政程序法的目的或原则等规范标准入手。例如为实现公正目的而建立以自然正义为核心的听证制度，为实现效率目的而建立时效和裁量制度。(23)第二，从行政行为类型出发来设计制度，这堪称大陆法与英美法共同浸染的产物：以渊源于大陆法的行政行为体系为立法线索，填充以主要从英美法移植而来的行政程序规则。(24)典型者如1996年《行政处罚法》即一举引进了简易程序与普通程序相分离、听证、申辩和质证、职能分离、说明理由、资讯公开、通知、时效、回避等多项制度(25)，使中国行政程序立法向前迈进了一大步。第三，从行政权力运行的流程出发来设计制度，这个思路基本与美国行政程序法相合，将行政程序区分为规章制定程序(26)和行政裁决程序，再加上保障性的程序违法审查制度。(27)规则/制度的引进是近二十年来中国行政程序法的重要特点。
新世纪以来，为了充实参与权，建立行政权力运作利益相关人的对话、协商、说服平台，行政程序法一系列制度经历了广泛深入的改造、激活与创新。第一，通过充实相对方的程序性权利，促进现有协商机制的改造，增强协商的实质性和约束力。例如，针对广受诟病的听证意见“石沉大海”问题，2007年起实施的《广州市规章制定公众参与办法》明确规定：规章制定机构必须说明公众意见的采纳情况及理由(第23条第2款第3项)。第二，某些已经存在、却被相对忽视的程序，在法治政府建设的新情况下得到重视和激活。代表者有三：其一，信息公开制度。信息公开不仅是公众与政府展开有意义谈判的前提，而且是消解政府信息垄断、扩大公众对政府监督渠道的重要条件。长期以来，中国有《保密法》而无《信息公开法》，这一局面随着2008年5月《政府信息公开条例》正式实施而初步改变。其二，立法征求意见制度。征求意见是公众参与的重要模式，在《行政法规制定程序条例》《规章制定程序条例》以至《立法法》中均有规定，但大规模运用则是近年的事。特别是2007年，在制定“社会立法”如《劳动合同法》、《就业促进法》和《劳动争议调解仲裁法》的过程中，最高立法机关三度公开征求社会意见，不仅引发了广泛的关注，并且产生了诸如将乙肝歧视写入立法等积极的政府—民间互动事例。其三，公众参与政府绩效评估制度。长期以来，中国各级政府的评估都采取自我封闭运行的模式，不仅不利于公民—政府之间评价(诉求)—回应(满足)机制的建立，而且也不利于评估过程的客观中立。近年来，各地政府试点以问卷、评分等多种形式，将民众声音引入政府绩效评估，从而开辟了行政诉讼之外民众事后监督政府的新路径。(28)第三，某些更具柔性和合意色彩的制度开始试点和推广，如行政合同制度、行政决定的替代性程序制度(29)等；行政程序制度的创新也不再局限于政府，公民行动不仅日益拓展人们对于公众参与行政过程的想象，而且产生了广泛的“模式自觉”，一些相对固定的行动模式和程序开始出现。(30)
3.行政程序法的立法
原则与规则的结合即为立法。自1989年《行政处罚法》至今，中国行政程序立法的基本思路是以行政行为类型化为线索，进行单独立法。是否要在单独立法的基础上，汇编或制定统一的行政程序法典，这依然是一个未定的议题。1996年的《行政处罚法》、2003年的《行政许可法》，以及在十届全国人大常委会立法规划中列入第一类规划的《行政收费法》和《行政强制法》，清晰展现了“单行立法”的程序立法思路。
对制定统一的行政程序法典的呼吁，在学界由来已久。统一行政程序法典的专家试拟稿不断出现。(31)围绕行政程序法的立法模式和立法框架问题，展开了讨论：第一，行政程序法的立法模式。是否应制定统一法典，抑或延续目前逐个行为专项立法的思路？学者曾有一步到位、分项立法、先分后总等多种意见(32)，但基本均反对实体与程序部分的立法模式，主张行政程序单独立法。第二，行政程序法的立法框架(33)，即各项原则和规则应以何种形式加以组织，行政程序法应包含那些具体制度？这一问题的讨论明显打上了行政行为理论的色彩。例如，行政程序法典是否应包含某些实体内容，特别是对行政指导、行政合同等尚无单行立法的行政行为加以规定？(34)所谓“行政决定”与“行政规范性文件”的二分法及其表述是否恰当？(35)与行政行为理论中内部行为与外部行为的分类相对应，行政程序法是否应规定所谓“内部行政程序”(36)，等等。这些追问折射出在中国行政立法过程中所存在的借鉴英美法和大陆法的某种紧张关系。在中央层面立法争持不下的情况下，地方行政程序立法先获突破。2008年10月1日，《湖南省行政程序规定》正式颁行，这为国家层面上的行政程序立法提供了极为宝贵的实践经验。
三、行政程序法理念与制度的发展评估
(一)对行政程序法理念发展的简要评估
1.关于行政程序法的目标模式
行政程序法在发展之初，将效率作为第一追求，有其历史必然性。从第一天起，当代中国行政程序制度和理念就是为了回应社会和法治转型的问题而服务的。党的十一届三中全会作出了把全党全国工作的中心转移到经济建设的伟大决策。发展经济，效率是核心。一旦将视野从长期的内部斗争转向经济发展，当时行政机关的缺陷即暴露无遗：一方面，长期动乱导致政府行为少约束、少规则、少评估，“按规则办事”可望而不可即，行政机关办事无章法、拖沓的情况较为严重；另一方面，经济建设的新任务千头万绪，而可资借鉴的经验尚少，行政部门在摸索方向时难免要“交学费”。因此，程序匮乏和效率低下被逻辑地连结起来。邓小平同志即明确指出：“我想政治体制改革的目的是调动群众的积极性，提高效率，克服官僚主义”(37)，这就使效率被提升到行政管理体制改革基本指向的高度。
但是，单纯的效率取向主要是从行政机关的视角出发，将行政过程等同于行政机关行使权力的过程。这不仅对相对方缺乏体认，而且对行政权行使过程本身的关切也十分有限：其一，行政程序合法性(1egality)要求主要不是被看作对行政权的限制，而是作为行政权有效行使、获得相对人接受的保障。法律程序则被要求更多扮演“保驾护航”而非“规范制约”的角色。其二，行政程序的正当性(legitimacy)要求基本被忽略。其三，行政程序的合理性(rationality)要求，则主要从经济效益的单一维度来理解。“效率就是生命”，抵触效率追求的目标几乎无法进入制度改革者的视野。但随着当代中国社会政治和经济转型的深入，控权的重要性日益提升，为控权而提出的公平目标得以与效率分庭抗礼，也就顺理成章了。
毋庸讳言，控权论者和管理论者关于行政程序法目标模式的讨论虽然具有一定的理论和现实意义，但局限亦相当明显：首先，这种讨论将效率与公平的关系简化为优先性问题，忽略了从其他维度探讨这一关系的可能性；其次，这种讨论过分强调在效率与公平的对立关系，想要在二者之间分出“高下”，对二者相互统一和促进的一面则讨论不深；最后，任何一种观点都无法为数量日益庞大的行政程序规则提供可操作的指引，这就使理念的讨论流于空谈。正是在克服这些局限的意义上，引入“最低限度的公正”概念，具有一定的理论和实践意义。
2.关于行政程序法的功能模式
围绕行政程序法的功能模式，“程序工具主义”和“程序本位主义”展开了本位之争，后者日益得到理论和实务界的认同。但是，毋庸讳言，主义之争有时会遮蔽问题之争的紧迫性和复杂性，从而降低主义对于制度设计的指导意义。一方面，虽然学者普遍承认程序正义具有独立于实体的功能，但这种功能的内容究竟为何，系统的阐述并不多见。(38)程序是“交涉过程的制度化”(39)，现代行政程序为政府、公民和其他参与者提供了平等协商、对话和博弈的平台与机制。它复活了作为行政相对方的公民的主体地位，有效地维护了公民的尊严，锻炼了公民的主体精神和公共生活能力；它将社会矛盾导入可预测且可调控的管道之中，保障社会和平和安宁；在某些极端的情形下(如罗尔斯所言的“纯粹的程序正义”(40)，实体结果甚至无关紧要，程序就是评价一个过程公正与否的全部标准。另一方面，对于程序对实体的促进作用，专门的探讨反而相对较少。论者多从程序促进结果的理性化立论，而对程序为结果带来正当性的问题则涉及不多。(41)并且，对这一问题的探讨很少提及程序参与者的不同角色，似乎把程序看作游离于角色之外的自在之物，这显然不符合法治和行政过程的现实。
(二)行政程序法制度发展简要评估
三十年来行政程序法的发展，初步建立了较为完整的制度架构。但是，尽管行政程序法特别强调了保障公民权利、维护公平的目的，但这种保障仍带有浓重的“施与”色彩。行政机关一方并未充分了解相对人的诉求与力量，更未真正了解这种诉求和力量对于行政过程正当性、合理性的意义。作为结果，行政程序法所描绘的公共空间之中，很难见到相对人作为自在和自为主体的身影——他们要么被动地受侵害，要么被动地被保护，而主动的表达、谈判和博弈则缺乏管道。
随着公民社会的日益崛起，包括媒体、专家、非政府组织在内的力量，将政府—公民的二元关系改造为三元关系，而传统的行政程序法显然无法回应这一转变。这一系列的问题引发了行政程序法的困境：首先，程序的实际效果发生异化，即“对程序本质与价值的背离”。(42)典型者如由于案卷记录排他性、说明理由等制度要件的缺失，导致行政决策听证程序被形式化，甚至发生“先判后审”的情况。程序作为公民权利的防线，被权力轻易洞穿，甚至为滥用的权力披上合法的外衣。其次，行政机关日益陷入中国特色的执法困境，即：法律规则因为执法者或利益相关个体的行动而受到实际上的漠视、规避甚至排斥，以致“欲进无力，欲罢不能”。(43)执法困境的症结在于政府立场与民间需求之间的不协调，这主要源于有意义的交流、参与等程序机制的缺失，以及行政机关的傲慢和封闭，而这种执法却往往拿“依法行政”作为最重要的后盾。最后，由于行政程序实效的上述问题乃至“失灵”，程序对于缓解社会矛盾、维护社会和平的功能无法伸展，突破程序的群体事件频发，被学者描述为“管治危机”。
管治危机的发生，不仅是行政权力运作缺乏形式合法性的结果，而且凸显了权力行使过程合理性与正当性的不足。这就要求从根本上改造行政程序，使之成为向行政过程输送合理性和正当性的一个源泉。要实现这一目的，根本的出路在于复苏行政相对人和公民社会的其他主体，通过政府与公民和组织富有诚意和实效的协商，了解并协调各自的利益，实现公共利益的最大化，从而增强行政的合理性。通过公民参与形成合意并加强公民监督，而直接向行政过程输入正当性，弥补传统的“传送带”理论(44)的不足。
总之，现代行政程序法的理想图景正转变为“通过规则与合意的治理”，承认和尊重不同利益主体的存在与意义，透过各种社会力量广泛而有实效的参与，减少社会摩擦，弥合利益冲突，实现社会和谐。目前，顺应上述转变的行政程序创新尚不系统，但发展速度引人注目。例如，率先制定的《湖南省行政程序规定》，就以信息公开和公众参与为主线，进行了行政程序制度创新的有益探索，这些新制度的引入，不仅回应了当下问题，而且也符合行政程序法未来发展方向。
四、结语：对行政程序法理念制度的反思与展望
反思三十年来中国行政程序法的发展，笔者认为其最根本的动力在于社会转型的需要。上世纪九十年代，社会转型的方向与目标逐步清晰：即走向市场经济和法治国家。如学者指出，转型之难，难在一系列实体问题：利益重新分配、角色重新定位、正义重新诠释，等等。而程序建设则正可作为解决这些难题的切入点：程序是“对决定的决定”(45)，能为实体问题的解决提供制度化的途径；将实体难题转化为程序问题，有利于秩序的建立，在国家—社会关系层面形成“有管理的自治”。(46)可见，程序建设堪称中国当代社会转型的重要契机。
具体而言，对于走向市场经济的转变，旧有的行政管理的“命令—服从”模式无法适应市场经济对行政权力运行公开化、民主化、科学化的要求，而行政程序法制透过确立行政权行使的合理步骤、手段、方式、时限等程序规则，建立行政公开、吸纳民意、违法归责等程序制度，从根本上改造行政过程的结构和流程，以适应市场经济条件下“市场—政府”关系的需要。(47)而对于走向法治政府的转变，论者结合行政法在新世纪的发展，分析了行政程序法对于“行政国家”条件下控制行政权的重要意义：传统的司法审查具有事后性，在行政权力急速膨胀、对公民生活影响日益全面的背景下，事后救济往往难以挽回权力运用不当成的损害；对于无法(也不应)消除、由于立法对行政约束放松而迅速增多的自由裁量行为，以合法性审查为核心的司法救济颇感无力，程序性控权机制应运而生。(48)总之，行政程序法提供了“政府再造”的契机(49)，转型、市场与法治构成了行政程序法不断加速发展的现实推动力。
展望中国行政程序法的未来，理论研究与实践创新的双重任务仍很艰巨。在理论层面，对于行政程序法目标模式的探索，需要进一步打破效率与公平二元对立的僵化思路，更多开掘二者的统一性，探索二者互动关系的新维度。而对于行政程序法功能模式的探索，不应驻足于程序正义理念初步引进的成果，而需进一步认识程序相对于实体的独立作用和程序对于实体的促进作用。事实上，如果把这两方面的作用结合起来，那么理念对于制度的要求也就呼之欲出：面对行政程序制度实践中的一系列困境，中国行政程序法亟须转换视角，摆脱单向度“管制”观念，强化多元主体“合作治理”意识，将行政程序放到公民社会运转的整体图景中加以重新认知。据此，当事人的程序权利制度、公众参与和协商制度、信息公开制度等，既需要在理论层面上得到高度重视，更需要实践层面上尽快转化为一系列的程序制度创新。
在当前的法治政府建设大背景下，将行政程序理念开拓和制度创新结合起来的最好实践，是尽快启动统一《行政程序法》的制定。社会转型要求政府转型，法治政府建设已明确提出“程序合法”、“程序正当”等要求，这些都进一步指出了制定统一行政程序法的必要性。没有《行政程序法》，就谈不上社会主义法律体系的基本完善。三十年来我国行政程序法理念研究的发展和实践经验积累，为制定统一行政程序法提供了现实可行性。启动统一行政程序法的制定，不仅可以将原有的研究和制度积累进行整合，而且可以进一步推进公开、公平、开放的程序机制创新，从而为行政程序法理念和制度的进一步拓展提供更加开阔的空间。
注释：
①一些研究者指出：许多研究者并不区分目的和功能，但两者是非常不同的。参见章永乐、杨旭：“村民自治与个体权利救济——论村民委员会在行政诉讼中的被告地位”，罗豪才主编：《行政法论丛》第5卷，2002年。
②已有学者试图对此加以澄清。参见周安平：“行政程序法的价值、原则与目标模式”，《比较法研究》2004年第2期。
③例如江必新、周卫平即提出，行政程序法有控制模式、效率模式和权利模式三种目标模式，任何一个国家都以其中之一为主，兼采其他模式。见江必新、周卫平：“行政程序法刍议”，《中国法学》1988年第6期；江必新：“行政法的功能、效用及目标模式”，《比较法研究》1988年第4辑。
④参见李宗兴：“加强行政程序立法刍议”，《中国法学》1985年第4期。
⑤⑥（23）参见王锡锌：“行政程序法价值的定位——兼论行政过程效率与公正的平衡”，《政法论坛》1995年第3期。
⑦值得注意的是，真正持管理论的声音反而相当罕见，控权论取得支配地位似乎是在一夜之间，管理论更多是作为控权论观点的参照系出现的。并且，即便持效率优先观点的学者，恐怕也不会接受“管理论”的标签，这可能是由于“管理论”与前市场经济时代的控制式行政程序渊源过深的缘故。
⑧持此种观点的学者居多数，如黄学贤：“行政程序法的目标模式及我国的选择”，《苏州大学学报(哲学社会科学版)》1997年第2期。
⑨例如宋超：“试论行政程序的目标模式”，《学海》1998年第3期。
⑩例如，有学者认为，行政程序目标模式选择的“一般轨迹”是：效率模式(“二战”前)—权利模式(“二战”后至二十世纪六、七十年代)—效率与权利并重模式(二十世纪六、七十年代至九十年代)—效率优先，兼顾权利(九十年代)，据此支持效率优先。宋超：“试论行政程序的目标模式”，《学海》1998年第3期。而另有学者认为，西方国家行政程序立法目标模式的发展，经历了“从效率为主到公正为主的发展过程”，据此支持公正(公平)优先。黄学贤：“行政程序法的目标模式及我国的选择”，《苏州大学学报(哲学社会科学版)》1997年第2期。
(11)不少论者认为，效率优先是大陆法系的特点，而英美法系则崇尚公平优先。参见章剑生：“两大法系行政程序法观念之比较研究——兼论中国行政程序法观念”，《比较法研究》1997年第1期。
(12)参见王锡锌：“正当法律程序与‘最低限度的公正’——基于行政程序角度之考察”，《法学评论》2002年第2期。
(13)持“最低限度的公正”观点的还有高秦伟等。参见高秦伟：“正当行政程序的判断模式”，《法商研究》2004年第4期。
(14)参见姜明安：《行政程序：对传统控权机制的超越》，《行政程序研究》2005年第4期。
(15)参见孙笑侠：“法律程序剖析”，《法律科学》1993年第6期。
(16)参见陈端洪：“法律程序价值观”，《中外法学》1997年第6期。对于程序和实体关系更精细的分类，参见陈瑞华：“程序价值理论的四个模式”，《中外法学》1996年第2期。
(17)李宗兴：“加强行政程序立法刍议”，《中国法学》1985年第4期。
(18)(19)陈端洪：“法律程序价值观”，《中外法学》1997年第6期。
(20)参见王锡锌：“程序正义之基本要求解释：以行政程序为例”，罗豪才主编：《行政法论丛》(第3卷)，法律出版社，2000年。
(21)例如邢鸿飞、吴志红：“行政程序参与原则之我见”，《学海》2001年第4期。
(22)参见姜明安：“行政的现代化与行政程序制度”，《中外法学》1998年第1期。
(24)参见何海波：“中国行政法学的外国渊源”，《比较法研究》2007年第6期。
(25)参见湛中乐、王敏：“行政程序法的功能及其制度——兼评《行政处罚法》中程序性规定”，《中外法学》1996年第6期。
(26)早在1987年，中国即由国务院批准、国务院办公厅发布了《行政法规制定程序暂行条例》。
(27)1989年的《行政诉讼法》即规定了程序违法的司法审查问题，促进了该问题研究的展开。参见章剑生：“论行政程序违法及其司法审查”，《行政法学研究》1996年第1期(讨论行政程序违法的认定，司法审查的范围、标准和结果等)；杨海坤、黄学贤：“违反行政程序法行为法律责任比较研究”，《法学评论》1999年第5期(提出违反行政程序法行为的表现形态，总结了违反程序行为的后果争论，并作比较研究)；余凌云：“违反行政程序的可撤销理论”，《国家行政学院学报》2004年第4期。
(28)参见王锡锌：“对‘参与式’政府绩效评估制度的评估”，载《行政法学研究》，2007年第1期。
(29)参见王锡锌：《行政程序法理念与制度研究》，中国民主法制出版社，2007年，特别是第6章第6节“寻求共识与合意：行政决定的替代性制度”。
(30)例如，2007年厦门PX事件中公民行动模式，很快获得了上海、成都等地具有类似环境诉求的公民的效仿和改进。
(31)例如行政立法研究组的试拟稿、北京大学公法研究中心的试拟稿等。行政立法研究组由著名法学家、全国人大法律委员会的陶希晋同志发起组织，于1986年10月4日在北京成立，主要由在京的行政法理论和实际工作者组成。二十多年来，行政立法研究组先后参与了行政诉讼法、国家赔偿法、行政处罚法和行政程序法等多部行政法律的制定，进行国内外相关资料的搜集、翻译、整理、出版等大量工作，并组织国外考察，开展立法研究，发起各种讨论会议。参见应松年：“《行政程序法(试拟稿)》评介”，《政法论坛》2004年第5期。北京大学的情况，参见北京大学公法研究中心：“《行政程序法(试拟稿)》理论研讨会综述”及两个附件，罗豪才主编：《行政法论丛》第6卷，法律出版社，2003年。
(32)参见皮纯协、吴德星：“中国行政程序法的发展过程、现状及其改革趋势”，《法制与社会发展》1995年第6期。
(33)目前，国内学者至少已经提出了四种立法架构。参见王万华：“行政程序法的立法架构与中国立法的选择”，《行政法学研究》2005年第2期。对国外做法的比较分析，见王万华：“行政程序法论”，罗豪才主编：《行政法论丛》(第3卷)，法律出版社，2000年。
(34)参见行政立法研究组所拟定的《行政程序法(试拟稿)》。应松年：“《行政程序法》(试拟稿)评介”，《政法论坛》2004年第5期。
(35)杨寅：“《行政程序法(试拟稿)》立法思路探悉”，《法学》2003年第9期。
(36)例如杨海坤：“中国行政程序法典化构想”，《法学评论》2003年第1期。
(37)邓小平：“关于政治体制改革问题(一九八六年九月—十一月)”，载《邓小平文选》第三卷，人民出版社，1993年。
(38)一个颇具启发意义的探讨，见陈端洪：“对峙——从行政诉讼看中国的宪政出路”，《中外法学》1995年第4期。作者指出了行政诉讼法对于法律机制、民主制度和文化的功能，这些几乎都超越了(诉讼)程序对于实体结果的促进作用。
(39)(40)季卫东：“程序比较论”，《比较法研究》1993年第1期。
(41)早在1993年，即有学者提出了“程序法乃至程序能够成为正统性的基本资源吗”这一追问。季卫东：“程序比较论”，《比较法研究》1993年第1期。
(42)房保国：“程序异化论”，《政治与法律》2000年第4期。在行政程序领域较早引入这一概念的文章，见邢鸿飞、吴志红：“行政程序参与原则之我见”，《学海》2001年第4期。
(43)参见王锡锌：“中国行政执法困境的个案解读”，载《法学研究》2005年第3期。
(44)参见王锡锌：《公众参与和行政过程——一个理念和制度的分析框架》，中国民主法制出版社，2007年，第11、12页。
(45)季卫东：“法律程序的意义”，《中国社会科学》1993年第2期。
(46)就转型与行政程序法制的关系，参见罗豪才、王锡锌：“行政程序法与现代法治国家”，罗豪才主编：《行政法论丛》第3卷，2000年。
(47)就市场经济与行政程序法制的关系，参见王锡锌：“市场经济与行政程序法制度——对我国市场经济法律体系之构建的另一种思考”，《法商研究》1995年第5期。
(48)就行政国家与行政程序法制的关系，参见姜明安：“新世纪行政法发展的走向”，北京大学法学院编：《江流有声：北京大学法学院百年院庆文集之宪法行政法学·刑事法学卷》，法律出版社，2004年。
(49)参见应松年、王锡锌：“中国的行政程序立法：语境、问题与方案”，《中国法学》2003年第6期。
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