我国粮食综合生产能力和粮食安全的突出问题及政策建议，本文主要内容关键词为：突出问题论文,生产能力论文,粮食论文,粮食安全论文,建议论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近年来，全球粮食产量增长缓慢，需求不断增长，库存持续下降。2007年末至2008年初，国际市场粮价快速上涨并高位运行，30多个国家粮荒引发社会动荡，联合国采取维护国际粮食安全行动，再次向我国发出粮食安全警钟必须始终长鸣的警示。尽管多年来围绕粮食综合生产能力和粮食安全的定性研究取得了众多成果，但随着形势不断变化，一些新情况和新问题正在显现。在全球粮食供求关系发生转变的新时期，围绕以往研究的不充分部分，选取影响国家粮食综合生产能力和粮食安全的若干重大问题展开分析，为进一步提高粮食综合生产能力和完善粮食安全保障机制提供科学决策依据，对加快实现和谐社会和全面小康社会目标具有重要的现实意义。
一、粮食综合生产能力与粮食安全的关系
首先界定一下粮食综合生产能力的内涵，进而分析粮食综合生产能力对构建粮食安全所起的核心基础作用。
（一）粮食综合生产能力的内涵
借鉴已有的各种定义①，认为粮食综合生产能力是指一定时期、一定地区在一定社会经济技术条件和正常气候状况下，通过各种生产要素综合投入、有机组合及相互作用所形成的，能够相对稳定地实现一定产量的粮食产出能力。它由耕地、水资源、资本、劳动力、科技等要素的投入能力及配置方式所决定，由粮食产量所表现，具有现实性、短期稳定性、长期动态性、区域性和可储藏性。虽然强调“综合”，但不能将与粮食生产直接和间接相关的各种因素都纳入其中，导致内涵边界不清。粮食综合生产能力是一个大系统，它由产出结果和构成要素两大子系统构成。粮食综合生产能力系统功能的运行效果如何，除了系统自身的要素配置是否科学合理外，还取决于自然气候和市场价格构成的外部系统环境。其构成要素，需要经过自然气候和市场价格的外部作用，才能转换成产出结果，实现一定的粮食产量。有些地区粮食总产量相同，但土地生产率和劳动生产率不同，其综合生产能力也不相同，需要增加粮食单产和劳动力平均产量来进一步区别一国不同地区的粮食综合生产能力的大小。
粮食综合生产能力构成要素分为自然基础要素、人工投入要素、结构要素和效率要素。自然基础要素包括耕地和水资源；人工投入要素包括粮田基础设施、涉粮机械装备、农业生产资料和劳动力，其中前两者为固定投入要素，后两者为可变投入要素，同时前三者又称为物质装备要素；结构要素包括粮食品种结构和作物空间布局；效率要素包括政策保障和科技支撑，这两者渗透于自然基础要素、人工投入要素和结构要素之中，是这三大要素的效率转换器。特别是粮食生产政策的取向，将显著影响上述三种要素的能力发挥，其效率明显不同，它是决定粮食综合生产能力其他要素发挥效力的重要保障。
（二）粮食综合生产能力是粮食安全的核心基础
国家的粮食安全一般包括生产安全、流通安全和消费安全，具有综合性和层次性。生产安全是粮食安全金字塔系统的根基，直接支撑流通领域的安全，进而间接支撑消费领域的安全。一个大国只有生产出一定数量符合质量要求的粮食，必要时能进口到所需要的粮食，保证国内流通领域有充足的粮食运销，通过提高收入水平或向弱势群体发放补贴等方式，让消费者购买到足够合格的粮食，才能最终实现该国的粮食消费安全。一个大国的粮食安全，一般需要依靠粮食综合生产能力、国内粮食流通能力、国际粮食进口能力、弱势人群救助能力等手段来保障。粮食综合生产能力通过直接实现粮食生产领域的安全，间接支持整个粮食安全目标的实现，它是粮食安全的核心基础和重要内容。因此，粮食综合生产能力是实现粮食安全目标的基本手段。当政府支持粮食生产的力度不足以弥补产区机会成本损失时，粮食综合生产能力就会下降，国家粮食安全就趋紧。当技术进步提高的土地生产率不足以弥补耕地流失造成的粮食生产能力减弱时，国家粮食不安全程度就会提高。在我国现有财税体制下，各产销区相互博弈，当互相放弃粮食生产的博弈强度使国内粮食总供给能力明显下降时，我国粮食就会出现不安全警情。
一般而言，一国的粮食综合生产能力越强，粮食流通体系越发达，该国粮食安全保障水平越高，如欧美发达国家。如果一国的粮食流通体系不健全，运销效率低，即使粮食综合生产能力比较强，该国粮食安全保障水平也不够高，如中国、印度等发展中大国。相反，一国的粮食综合生产能力尽管比较低，自给率不高，但粮食储备充裕，流通体系发达，运销效率高，进口能力强，该国粮食安全保障水平也不低，如日本、韩国等粮食资源短缺的发达国家。只有粮食综合生产能力低，粮食流通体系薄弱，外汇不足而难以进口粮食的国家，其粮食安全最缺乏保障，2008年2～4月非洲、亚洲和拉丁美洲33个因粮荒发生社会动荡的发展中国家就是典型代表。可见，粮食综合生产能力强弱与粮食安全保障水平高低并不完全一致。
不同规模和国际环境中的国家，保障粮食安全的主要手段各异。超级大国往往凭借其雄厚的国力，以强大的粮食综合生产能力和流通能力等手段确保本国粮食绝对安全。粮食资源短缺的依附型国家，除了确保主要口粮生产能力以实现基本自给外，一般不支持非主要口粮之外的粮食生产能力建设，而主要依靠粮食进口能力和流通能力保障粮食安全。粮食资源相对短缺的自立型国家，一般追求粮食基本自给、适度进口的目标，重视粮食综合生产能力和流通能力建设，以保障本国粮食安全。粮食综合生产能力薄弱的不发达国家主要靠进口维持国内粮食供求平衡。一些没有粮食生产基础的城市型小国，无需建设粮食综合生产能力，完全靠发达的进口能力和储备能力等手段确保国家粮食安全。
二、我国粮食综合生产能力和粮食安全现状
1949～2006年，以粮食产量反映的粮食综合生产能力大致经历了四个时期：改革开放前的逐年积累期、改革开放后到新阶段的迅速提高期、新阶段到2003年的徘徊回落期和2003年后的恢复上升期。2007年我国粮食综合生产能力与20世纪90年代中后期的5亿吨水平基本接近。
（一）粮食综合生产能力现状
1.全国粮食综合生产能力状况
（1）全国粮食综合生产能力下降到低谷后又恢复到接近历史最高点
从粮食产出看，我国粮食总产量1998～2003年从51230万吨下降到43070万吨，年平均增长率为－3.4％。其中，稻谷、小麦减产幅度大，玉米减产幅度相对较小。稻谷从19871万吨减少到16066万吨，年平均减产4.2％。小麦产量从1998年的10973万吨减少到2003年的8649万吨，年平均减产4.6％。玉米产量波浪型下降，从13295万吨减少到11583万吨，年平均减产2.7％②。从2004年开始，我国粮食总产量又连续增长，由2003年的43070万吨增加到2007年的50150万吨（张勤，2008），年平均增长3.9％。2003～2006年，稻谷、小麦和玉米年平均增长分别为4.4％、6.5％和7.9％。1978～2005年主要粮食品种的产出地位明显变化，稻谷地位不断下降，小麦地位先升后降，玉米地位波浪型上升；1998年后，三大谷物地位变动逐渐趋缓；到2006年，稻谷、玉米、小麦占粮食总产的比重分别为38.9％、31.0％和22.3％。与1990年相比，2007年我国粮食产出能力增长了12.4％，接近1998年的顶峰。这是我国粮食综合生产能力受市场波动和政策调整的影响，产生“上升—下降—再上升”的波浪型变动的结果。
（2）2005～2007年我国粮食综合生产能力再次跃上5亿吨台阶
鉴于2005～2007年我国粮食的最高产出为5015亿公斤，考虑到粮食综合生产能力往往高于现实产量的一般认识，可以认为我国目前粮食综合生产能力已超过5000亿公斤。受数据所限，这里计算2004～2006年粮食综合生产能力的要素投入。2006年我国粮食综合生产能力为4975亿公斤，大约投入了涉粮耕地8177.5万公顷、粮食播种面积10548.9万公顷、涉粮用水量2461.8亿立方米、涉粮有效灌溉面积3690.5万公顷、涉粮机械动力45871.0万千瓦③、涉粮固定资产投资1096.3亿元、化肥2595.2万吨、种子843.7万吨、成灾率低于15.7％、每1万农业从业人员有59名农业科技人员④。每生产1万吨粮食的投入产出比见表1。
2.农户粮食生产能力状况
在国家粮食综合生产能力体系中，农户是最基础的要素。农户的种粮技能高低和种粮意愿强弱，直接影响国家的粮食综合生产能力大小。2006年通过对全国不同产销区600多农户的偶遇抽样调查和分析后发现：每家农户平均生产粮食3000公斤左右。农户粮食的土地生产率由高到低依次为主产区、平衡区和主销区。平衡区农户粮食产量最高，其次为主产区，主销区最低。主产区和平衡区农户粮食生产能力比较强，而主销区农户粮食生产能力明显偏低。影响农户粮食生产能力的主要因素多，彼此之间有交互作用，各产销区不同因素的差别程度也各异，大多数因素均有明显的产销区差别，部分因素没有明显产销区差异。
农户平均耕地面积0.46公顷，各地农户平均耕地面积从大到小依次为平衡区、主产区和主销区。农户的耕地复种指数为1.23，复种水平由高到低依次为主产区、主销区和平衡区。大多数农户粮田灌溉设施能够保障浇上水，农户灌溉水平由高到低依次为平衡区、主产区和主销区。经济越发达的地区，农户灌溉设施也越先进。不足1／3的农户家中拥有农业机械，主要是以通用的拉运机械为主，而专用的田间作业机械较少。绝大部分农户只有小型拖拉机，大中型拖拉机短缺。除采收环节外，农户在粮食生产中机械化水平较高的环节从高到低依次为翻地、运输、播种、灌（排）水。农户收入水平越高的地区，粮食生产机械化水平也越高。大多数农户种粮时仍然施用有机肥，但多数农户有机肥施用量较少。收入水平越高地区的农户，越不愿意施用有机肥。产粮越多的地区，农户施用的有机肥也越多。农户不施用有机肥的最主要原因是缺少有机肥来源。随着各产销区农户收入水平的逐渐上升，嫌脏而放弃施有机肥的农户比例会不断上升。大部分农户的秸秆未能直接还田；秸秆还田机械化程度不足40％；大多数农户仍然主要将秸秆直接翻入地中还田。未直接还田的秸秆少部分在田间焚烧。秸秆越多的地区，田间焚烧秸秆的农户反而越少。大多数农户种粮未获得过技术服务，少部分农户获得技术服务的主要来源是政府系统的科技推广队伍和市场化的农资销售商。大多数农户文化素质偏低，务农农户的老龄化程度日渐加剧。每个农户经常在粮田干活的劳动力平均近2个。绝大多数农户投入到粮田中的劳动时间不足半年。各产销区农户种粮时间长短与产销区经济发展水平呈反相关关系。收入水平越低的地区，农户的粮食生产费用反而越高。2004～2005年的两年中，大部分农户都遭受了自然灾害，遭遇最多的是病虫害和旱灾。农户粮食生产能力（以粮食产量反映）与农户的耕地面积、拥有的农机、粮田使用的劳动力、种粮采用的新技术正相关，与农户家庭收入水平负相关[1]。
3.我国粮食生产主要投入要素的贡献率及其边际产量
加强粮食综合生产能力建设，需要掌握具有显著作用的主要投入要素。为此，运用1984～2004年数据，根据粮食综合生产能力的构成要素和数据可获性原则筛选变量，保留影响显著的构成要素，构建我国粮食产量与主要投入要素的柯布－道格拉斯生产函数模型⑤：
从回归总体效果看，不存在多重共线性问题，该模型可靠性较高，能够较好反映1984～2004年我国粮食生产的投入产出关系。结论如下：
（1）我国粮食生产总体处于规模经济效益递增阶段，不同要素的生产弹性差别较大
模型运行结果表明，粮食播种面积、农业机械总动力、化肥和成灾面积的要素贡献份额之和为2.0216＞1，说明我国粮食生产总体上处于规模经济效益递增阶段，生产要素的投入不能满足粮食生产发展的需要。其中，粮食播种面积的生产弹性最高，达到2.062＞1⑥，表明该要素极度短缺，处于边际产出递增阶段。在其他条件不变时，粮食播种面积每增加1％就能增加2.1％的粮食产量。其次为农业机械总动力，其生产弹性为0.297＜1，说明农业机械总动力处于边际产量递减阶段，即每增加1％的农业机械总动力只能增加0.3％的粮食产量⑦。单位面积化肥投入的生产弹性已降为－0.128，说明目前该要素投入已经超量，反而造成土壤地力下降，每公顷土地增施1％的化肥会减少0.13％的粮食产量。因化肥生产弹性的绝对值远小于1，处于边际产量递减阶段，说明减少单位面积化肥施用量的空间已不大。成灾面积的生产弹性为－0.0814，其绝对值小于1，说明减少成灾面积已处于边际产量递减阶段，即每减少1％的成灾面积只能增加0.08％的粮食产量。
（2）不同阶段粮食投入要素的贡献率排序存在明显差别
从表2可知，1984～2004年期间，农业机械总动力的贡献率最大（255.3％），其次为科技进步（6.8％），表明20年来粮食综合生产能力的提升主要依靠农业机械化水平的提高和科学技术的进步。成灾面积的贡献率为－2.5％，说明这期间自然灾害加重，导致粮食减产。单位面积化肥施用量的贡献率为－7.7％，意味着化肥施用强度过大，反而造成粮食减产。粮食播种面积的贡献率最低，为－151.9％，反映了20年来粮食播种面积不断减少的现实，粮食产量的增加不是依靠扩大播种面积而是提高单产。
分不同阶段来看，1984～1991年各要素对粮食增产的贡献率依次为农业机械总动力、科技进步、粮食播种面积、成灾面积和单位面积化肥施用量。其中，前两项贡献率为正值，说明此阶段农业机械总动力的增加和科技进步水平的提升都促进了粮食总产量的增加；后三项贡献率为负值，说明该阶段粮食播种面积减少、自然灾害加重、单位面积化肥施用量过多，导致粮食减产。
1992～1998年各要素对粮食增产的贡献率依次为农业机械总动力、粮食播种面积、成灾面积、单位面积化肥施用量和科技进步。其中，前三项贡献率为正值，说明该阶段农业机械总动力和粮食播种面积的增加以及自然灾害减弱都促进了粮食总产量增加；后两项贡献率为负值，说明这个阶段单位面积化肥施用量仍然超标，科技进步水平下降，限制了粮食增产。
1999～2004年粮食总产量为负增长，各要素对粮食产量的贡献率依次为农业机械总动力、成灾面积、科技进步、单位面积化肥施用量和粮食播种面积。其中，前四项贡献率为正值，说明此阶段农业机械总动力的增加、自然灾害的减少、科技进步水平的提升和单位面积化肥施用量的减少，减缓了粮食总产量下降的幅度；粮食播种面积贡献率为负值，表明粮食播种面积大幅度减少是造成该阶段粮食减产的最主要原因。可见，今后如果科学技术难以取得跨越式发展，提高我国粮食综合生产能力的关键，在于稳定并增加粮食播种面积。
表2 1984～2004年期间各阶段粮食投入要素的贡献率大小（％）
阶段 1984～2004 1984～1991 1992～1998 1999～2004
科技进步6.8
117.7
-19.9
17.9
农业机械 255.3
188.083.0 103.3
粮食播种 -151.9
-56.249.0 -278.1
面积
每公顷化
-7.7
-76.1
-13.88.3
成灾面积
-2.5
-73.4 1.5
48.5
数据来源：根据有关年份的《中国农村统计年鉴》和《全国农产品成本收益资料汇编》数据，由作者计算而得。
（3）完善化肥施用技术和提高农业机械化水平对粮食增产效果显著
据测算，在其他条件不变的情况下，1984～2004年我国每增加1千公顷粮食播种面积可增加8350吨粮食，每增加1亿瓦农业机械总动力可增产36980吨粮食，每公顷少施1公斤折纯化肥可增产20万吨粮食，成灾面积每减少1千公顷可增产1490吨粮食。化肥和农业机械总动力的边际产量高于其他投入要素，是粮食增产的关键制约因素。因此，提高化肥质量，多施缓效肥，不断改进化肥施用方式，大力推广测土配方施肥，既能保护环境，又能节约种粮成本，是一种高效率增强粮食综合生产能力的手段。此外，增加农业机械总动力，不断提高农业机械化水平，逐步提升劳动生产率，也是增强我国粮食综合生产能力的高效手段。
4.自然气候和市场价格是粮食综合生产能力的转换因子
构成粮食综合生产能力的内部要素是可控的，但影响此能力发挥的自然气候和市场价格等外部因素不可控。即使投入相同的粮食综合生产能力要素，因自然气候和市场价格不同，粮食产量也不同。其中，不同生产年度的自然气候变化是最难预知又无法干预的，属于纯粹的外部客观因素，其对粮食综合生产能力的产出结果具有决定性影响。在规范的市场经济环境中，如果没有政府干预，粮食市场接近完全竞争性市场，其价格是由供求决定的，任何粮食生产者只能按照市场价格决定自己的生产行为。这种条件下，市场价格的客观性接近自然气候。目前我国处于经济转型阶段，政府实行最低收购价，在生产季节前提早发布，以干预市场均衡价格；个别种粮农户和农垦企业参考大连和郑州粮食期货交易所的期货价格决定粮食生产。与自然气候相比，市场价格的客观性较弱，主观性较强，具有一定的干预性和预知性。但对我国数亿万计的超小规模农户而言，政府只颁布了稻谷、小麦最低收购价，也只能对大多数稻农、麦农产生影响，而对众多的玉米、大豆和小杂粮等种植户则无影响。绝大多数种粮户不了解期货价格，他们主要依据当地当年市场价格决定第二年的商品粮生产。因此，部分受到政府干预的粮食市场价格依然是我国粮食生产者难以预见和把握的非常重要的外部不确定性客观因素。
总之，粮食综合生产能力的构成要素是起决定性作用的内因，而自然气候和市场价格是粮食综合生产能力发挥作用的外因。只要坚持不懈地培育耕地、水资源、农田基础设施、农业机械和科技等主要构成要素，辅之于粮食作物布局和品种结构的改善，就能不断提高粮食综合生产能力，将其储藏于粮田之中，在一定时期内保持相对稳定。即使某年粮食产量因灾大幅减产，但粮食综合生产能力并未遭受重创。只要自然气候好转、市场价格上升，就能释放蕴藏的粮食综合生产能力，实现预期的粮食产量目标。
（二）新阶段我国粮食安全形势出现波动
改革开放以来，我国粮食生产保持了持续向上的趋势，1978～1984年粮食总产量从3.05亿吨迅速提高到4.07亿吨，增长33.4％。20世纪90年代，我国粮食产量在1996年攀升到5亿吨，1998年创历史最高水平（5.12亿吨），进入粮食供求平衡、丰年有余的新阶段，标志着我国粮食安全保障水平上了新台阶。跨入21世纪以来，我国粮食供求关系转入一个新的变动周期。
1.粮食生产波动，产需平衡缺口主要靠库存弥补
（1）粮食总产连续多年下降后恢复性增长，各品种和地区的产量变动不同步
从前述粮食综合生产能力的论述中可知，我国粮食总产1998年创历史新高后，到2003年跌入谷底，从2004年开始连续增长，2007年再次超过5亿吨。稻谷、小麦和玉米三种主要粮食品种的产量变动趋势，基本与粮食总产量一致。从产销区看，粮食主产区产量持续上升，主销区产量不断下降，平衡区产量基本稳定。从地理区域看，粮食生产正逐步向黄淮海区、长江中游区、东北区和蒙新区集中。
（2）小麦进口波动大，稻谷和玉米进口较平缓
1998～2005年我国谷物类粮食进口总体呈波浪型升降趋势，前5年波动小，后两年大起大落。我国谷物进口从1998年的198.1万吨，减少到2003年的80.2万吨，降幅59.5％；2004年骤增至803万吨，比2003年增加9倍；2005年谷物进口又同比下降近一半。这几乎再现了20世纪90年代前期谷物类粮食进口的历史，表明一定时期内我国谷物类粮食进口可能具有周期性的短期冲击效应，这与粮食生产的不稳定性和“缺粮后进口”的被动进口战略⑧ 密切相关。进口的主要谷物品种为小麦，小麦进口态势决定了谷物类粮食进口态势⑨。作为口粮品种调剂型的大米进口多年来比较稳定，在年均40万吨左右波动；玉米进口大多数年份未超过7万吨⑩。
（3）东北等地现代物流框架初步形成，粮食库存波浪型下降并趋稳
20世纪90年代以来，我国粮食物流设施建设成绩显著。截至2005年底，全国共有粮库约1.91万个，有效仓容2.6亿吨。2003～2005年全国粮食总流通量(11) 从17000万吨增加到20000万吨。东北地区粮食外运至东南沿海是物流环节最多的流程，粮食产地就近加工销售是物流环节最少的流程。粮食中长距离运输主要依靠铁路运输和近海运输，铁路运量占总运量的比例最大；短途运输多采用公路和内河运输方式。全国大部分地区因车辆设计、装卸机械、企业设施限制，原粮流通多采用以化纤编织袋为主的包装形式。但东北地区率先实施装、卸、运、存的“四散化”作业，其他地区的一些粮库也开展了散粮汽车运输业务。到2005年底，东北地区共有散粮专用火车皮4700辆(12)。目前我国原粮散装流通量约占原粮总流通量的10％左右，其中跨省原粮散装流通量约占跨省总流量的15％左右，进口粮基本都以散装方式流入。南北海上运输玉米和小麦呈上升态势，长江中下游水系主要运稻谷，珠江水系主要运小麦、玉米和大米。粮食物流信息化进步明显，初步形成了政府办公与市场监测、企业经营管理、粮油生产加工储运自动控制与监测、公共互联网信息服务的全方位信息技术应用格局[2]。1998～2001年粮食库存上下波动，高低相差3300万吨；之后持续下降，2004年比2001年粮食库存减少40％强；2005年又同比增长7.0％。库存下降的速度前快后慢并趋于稳定(13)。
2.粮食总需求刚性增长，贸易出口受玉米的影响较大
（1）国内粮食消费增长平稳，口粮和饲料粮消费比重反向变动
新阶段以来我国粮食消费(14) 一直稳步增长。1998～2005年我国粮食消费从46475万吨增加到49775万吨，年均增长0.98％。粮食消费总量保持平稳增长态势，但消费结构发生变化。其中，居民口粮稳中趋降，从2.78亿吨降到2.71亿吨，比重从58.9％降到54.8％；饲料用粮和工业用粮小幅增长，分别从1.38亿吨和0.42亿吨增加到1.58亿吨和0.53亿吨，比重分别从29.4％和8.9％上升到32.0％和10.8％；种子用粮因播种面积减少和播种技术提高，逐年减少，从0.13亿吨降到0.12亿吨。
（2）谷物类粮食出口先增后减，小麦、玉米出口波动较大
1998～2005年，我国粮食出口先增后减，从1998年的871万吨增加到2003年的2152万吨，然后减少到2005年的993万吨。分品种看，1998～2005年大米出口小幅波浪型下降，从375万吨减少到69万吨。1998～2003年小麦出口量快速上升，从27万吨增至251.4万吨，2004～2005年直线下降至60万吨，但总体仍呈增长态势。玉米出口大幅波浪型变动，1998～2003年快速上升，从469万吨增加到1639万吨，2004年急剧下降至232万吨，2005年小幅回升至864万吨。由于玉米出口量占三种主要谷物出口的比重很高（2005年占87％），因此玉米的出口基本决定了我国主要谷物出口变化的走势，主要粮食的出口随玉米出口波动而波动。从1998年出口低谷的871万吨增加到出口高峰2003年的2152.4万吨，然后直降到2005年的993万吨。波动幅度在＋147.1％到－53.9％之间。
3.粮食供求总体呈紧平衡运行，粮食安全压力发生波动
（1）粮食产需缺口波动大
在1998～2005年期间，1998年和1999年粮食生产超过当年消费需求。从2000年开始，产销缺口逐渐扩大，从1627万吨扩大到2003年的5730万吨，年平均扩大52.1％。2004年后粮食恢复性增长，2005年产消缺口缩小到1373万吨，比2003年缩小76％。因大豆缺口大、粮食总体仍保持产不足需的格局。
（2）粮食安全水平由高到低、再转高
粮食安全是一个复杂系统，对于大多数国家来讲，粮食安全体系不同环节安全程度的不一致性，要对某一个国家粮食安全状况做出整体上的判断较难。为此，引入综合性的粮食安全系数指标(15)。粮食安全系数越高，安全保障水平越高。在现有的粮食安全系数分值表中，人均占有量可能参照发达国家标准赋值，人均超过1000公斤以上和800～1000公斤才分别为1.0和0.9分，不符合我国素食为主的粮食消费结构，故采用专家意见按照人均占有量敏感区（300～400公斤／人）多设档、非敏感区少设档的原则进行了调整。此外，将0～1.0的粮食安全系数采用德尔菲法划分为“很安全、安全、基本安全、不安全、很不安全”五个等级。1998～2005年我国粮食安全水平经历了一个“很安全—不安全—安全”的“v”字型变化。粮食安全系数从1998年的0.90下降到2003年的0.57，降幅达36.7％，然后于2005年反弹到0.73，比2003年上升33.3％（图一）。可见，进入新阶段以来，我国粮食安全水平经历了一个明显的波动过程[4]。
4.农户能够保证家庭粮食安全，发达地区农户粮食安全保障逐步转向社会
农户粮食安全是国家粮食安全的重要组成部分，一旦相当数量的农户粮食处于不安全状态，势必降低国家的粮食安全水平。通过600多户问卷调查发现：农户生产粮食以自给自足为主，商品化生产为辅。经济越发达、就业机会越多的地区，专门从事规模化种粮和养殖的专业化大户越多。产粮越多的地区，农户自给自足供应家庭口粮的比例越高；相反，农户依靠市场供应家庭口粮的比例越高。农户家中储存的主要口粮平均够吃1年。产粮越多的地区，农户家中主要或次要口粮存储也越多，维持家庭口粮消费的时间也越长。绝大部分农户保持自储粮习惯。2003～2005年，大部分农户存粮数量基本不变；主销区农户以减少口粮存储为主，平衡区则以增加口粮存储为主。全国每家农户2005年比2004年平均减少口粮存储375.8公斤，口粮存储越多的农户，减少的口粮存储也越多。大部分农户生产的粮食能够满足家庭口粮需求。产粮越多的地区，农户保障自家口粮需求的水平越高。经济越不发达，低效率的以粮换粮的传统易货交易的农户越多。大多数农户对于今后粮食安全问题持乐观态度，主产区农户的未来粮食安全感最强，平衡区农户最弱。农户口粮储备数量与农户家庭人口和粮食产量正相关，与耕地面积负相关。增加粮食产量，利于提高农户口粮安全水平；减少农户人口，可减轻口粮储备负担；扩大农户承包地规模，可削减多余的农户口粮储备，增加商品粮供应[5]。
图一 新阶段我国粮食安全总体水平变动情况
注：人均占有量分值根据我国的实际和专家意见进行了调整；波动指数参照朱泽文章中的公式计算，估算趋势产量的数据为1962～2005年的粮食产量，权重采用德尔菲法获得。
数据来源：经计算而得，原始数据参见国家发改委有关部门数据。
三、2010～2020年我国粮食综合生产能力的目标及要素投入
基于上述分析，对我国未来十年的粮食综合生产能力的目标及要素投入进行分析。
（一）2010～2020年我国粮食消费预测
近年来，各种研究对我国粮食消费需求的预测众说不一，有些结果接近，有些差别较大。其差异的主要原因在于人口预测结果明显不同，特别是许多研究引用2030年人口达到16亿的预测可能性几乎不存在(16)。事实上，1990～2007年我国人口自然增长率从1.439％直线下降到0.517％，年平均下降5.84％；每年下降的幅度为0.011～0.1422个百分点(17)，其中高于0.0137个百分点的频次高达88.2％。考虑到今后15年人口规模越来越大，资源、环境和就业压力不断上升，计划生育政策不会发生大的调整。即使为了应对老龄化社会的压力，也只是结构性地微调。按照发达国家工业化阶段人口增长规律，我国未来人口自然增长率下降趋势不会改变。假定今后人口自然增长率的降幅按1990年以来接近最低点的0.0137个百分点递减，那么2010年和2020年的人口自然增长率分别为0.507％和0.370％，人口分别为13.4亿和14.0亿(18)。根据修正的人口预测结果，参照有关部门的粮食消费预测，对2010年和2020年我国粮食消费需求进行了预测。
1.预计2010年我国国内粮食总消费将达到5016亿公斤左右
从消费类型来看，口粮消费2282亿公斤，占国内总消费的比重为45.5％；饲料粮消费1956亿公斤，消费比重为39％；工业用粮677亿公斤，消费比重13.5％。从消费品种来看，2010年稻谷为1913亿公斤，小麦为1081亿公斤，玉米为1311亿公斤，大豆为387亿公斤。
2.预计2020年我国国内粮食总消费将达到5418亿公斤左右
从消费类型来看，口粮消费2140亿公斤，占国内总消费的比重降到39.5％；饲料粮消费2330亿公斤，消费比重上升到43％；工业用粮834亿公斤，消费比重提高到15.4％。从消费品种来看，2020年稻谷消费将达到2006亿公斤，小麦达到1582亿公斤，玉米达到1506亿公斤，大豆达到451亿公斤。
（二）2010年和2020年我国粮食综合生产能力的目标
粮食综合生产能力究竟比粮食安全目标高多少合适，没有可参照的相关研究成果和国际经验。我国1996～1999年有过产大于需、库存爆满、财政补贴负担过重的历史教训，该时期可近似视为我国碰巧进行了一次产大于需的社会试验。据计算，4年平均的粮食综合生产能力超过需求量的8％左右(19)。据此推断，今后我国粮食综合生产能力的目标不应超过粮食需求量的8％。
为确定粮食综合生产能力高于国内粮食需求的适当比例，可考虑将国内粮食需求改为自产粮食的需求，即达到国家确定的粮食安全水平下的产量（自给率95％）。换句话说，就是粮食综合生产能力以超过国产粮食需求的3％为宜(20)。另外，依据自给率目标、一些部门和专家预测的2010年我国粮食需求量和国家“十一五”规划确定的粮食综合生产能力目标，可以推断专家经验认为我国粮食综合生产能力目标需高于国产粮食需求的2％～3％（2.2％）。由于国家确定的2010年粮食综合生产能力目标为“左右”数，稳妥起见，可将高位数3％确定为今后粮食综合生产能力高于国产粮食需求的经验参考值[6]。我国将大豆和薯类都作为粮食统计，与国际公认的粮食标准不一致。近几年我国大豆进口2000万～3000万吨，照此计算我国2003年含大豆的粮食自给率只有88％，其他年份也低于95％，但国内粮食依然安全。因此，今后按国际标准统计的真正粮食产量即使低于目前95％自给率的产量也是安全的。鉴于我国在国际粮食贸易上的“大国效应”以及国际粮食市场贸易结构与国内消费的粮食品种差异很大[7]，粮食自给率也不宜过低，在此按90％自给率，设计了第二套粮食综合生产能力的目标方案。依据前述确定的90％和95％自给率，2010年我国粮食综合生产能力应达到4920亿～5170亿公斤，2020年达到5310亿～5580亿公斤。
此外，本课题其他专家沿着另一条技术路线开展研究，预测2010年和2020年我国粮食需求总量将分别达到5.394亿吨和6.167亿吨。为满足上述需求，在考虑适当进口的情况下(21)，2010年和2020年我国粮食综合生产能力的目标规模分别为5.124亿吨和5.550亿吨，13个主产区粮食综合生产能力的目标规模分别为3.843亿吨和4.163亿吨[8]。
（三）实现粮食综合生产能力目标的要素投入
1.回归模型预测
假定“十一五”期间国民经济大体上仍然按照以往的规律发展，运用回归模型对2010年我国达到粮食综合生产能力上下限的一些主要投入要素进行大致预测。结果表明，到2010年按90％～95％自给率实现粮食综合生产能力上下限目标时，大致需要投入农机总动力5780亿～7350亿瓦、有效灌溉面积5440万～5690万公顷、化肥4730万～5900万吨、农业固定资产投资1280亿～3050亿元、水利设施投资750亿～1770亿元。通过模型预测发现，上述投入要素都以半对数函数模型的拟合度最优，反映了这些投入要素在20世纪80年代从3亿吨上升到4亿吨台阶时，处于粮食边际产量递增阶段，只要追加少量的生产投入就会大幅度提高粮食综合生产能力。但是，进入20世纪90年代以后，粮食综合生产能力从4亿吨上升到5亿吨，主要投入要素的粮食边际产量已处于明显下降阶段。
2010～2020年我国粮食综合生产能力要实现5亿吨到6亿吨的跨越，如果科技能力没有较大的提升，粮食科技的技术效率与目前大体相当，则要大幅度甚至成倍增加主要投入要素。当然，由于这种预测采用简单的趋势外推必然不准确，因此，不可能按这种投入规模来实现2020年的粮食综合生产能力目标。今后十几年，如果显著提高科技能力，改进粮食生产的技术效率，减缓粮食边际产量的下降速度，则可用较少的投入要素实现粮食综合生产能力目标。
2.投入产出比预测
根据未来投入产出比的假定是否变动，可分为动态投入产出比预测和静态投入产出比预测。随着国民经济的不断发展，粮食的生产技术水平逐渐提高。按照动态投入产出比预测法，假定今后粮食生产继续按20世纪90年代以来的技术进步速度发展，各要素投入产出比仍按目前趋势变动。到2010年要实现粮食综合生产能力目标，至少需要耕地12250万～12880万公顷、粮食播种面积9870万～10370万公顷、涉粮有效灌溉面积3690万～3880万公顷、涉粮机械动力57550万～60470万千瓦、涉粮固定资产投资1170亿～1230亿元、涉粮化肥1910万～2010万吨、种子800万～840万吨。到2020年实现粮食综合生产能力上下限目标，至少需要耕地11790万～12390万公顷、粮食播种面积9490万～9970万公顷、涉粮有效灌溉面积3830万～4020万公顷、涉粮机械动力95800万～100670万千瓦、涉粮固定资产投资2230亿～2340亿元、涉粮化肥1400万～1470万吨、种子720万～760万吨。从预测结果看，随着物质装备水平和种植技术的不断进步，尽管2020年粮食综合生产能力目标高于2010年，因资源节约型技术10年期间的发展可明显提高投入产出比，使得耕地、播种面积、化肥、种子和粮食用水等资源节约型要素投入可能少于2010年。相反，一些资本密集型要素随着粮食种植现代化程度的提高，资本密集度不断上升，资本密集型要素的投入产出比下降，促使涉粮的农机总动力、农业固定资产投资和有效灌溉面积等要素投入逐步增多。
上述不同方法预测结果存在一定偏差，主要原因是回归模型的相关系数不太高，因果关系的解释力不够强，预测的误差可能较大，而且预测的投入要素也有限。在投入产出比的预测中，静态法假定未来保持目前的技术水平，投入产出比不变，不符合未来发展趋势，只是一种分析参考性的预测结果。只有动态法假定到2010年和2020年投入产出比将保持20世纪90年代以来的增长速度，尽管也不完全符合未来发展趋势，但其预测值比前述方法可能更接近未来实际结果。
3.其他要素投入方案
第一，实现2010年我国粮食综合生产能力目标的一个可行方案是：粮食播种面积达到10333万公顷，粮食成灾面积保持在2004年的水平，每公顷化肥投入和其他物质投入需要比2004年增长9.7％；实现2010年主产区粮食综合生产能力目标的一个可行方案是：播种面积达到7533万公顷，成灾面积为763.0万公顷（2004年水平），每公顷化肥投入和每公顷其他物质投入比基期2004年增加7.0％。第二，实现2020年全国粮食综合生产能力目标的可能方案是：粮食播种面积为10667万公顷，粮食成灾面积保持2004年水平、或降低10％、或降低20％，相应的每公顷化肥投入和其他物质投入比基期2004年增加的幅度分别为16.2％、14.3％、12.5％，粮食播种面积在2020年要保持在10667万公顷是确保我国粮食安全的一条警戒线。实现主产区粮食综合生产能力目标的可能方案是粮食播种面积为7733万公顷所对应的第三个方案：对应于不同的粮食成灾面积，每公顷化肥费用和每公顷其他物质费用的增加幅度在10.5％～13.5％之间[9]。
四、我国粮食综合生产能力与粮食安全政策存在的突出问题
为了实现今后十几年我国粮食安全的目标，粮食综合生产能力和粮食安全领域不仅面临耕地、水资源短缺以及现代粮食物流设施不足等诸多客观约束，而且同样存在一些已被各方关注的重要政策问题，主要集中在耕地和水资源的保护和利用、农业基础设施建设、农业科技研究和推广、农业补贴、粮食流通体制改革及粮食市场宏观调控、粮食加工转化等领域[10]。此外，还要高度重视以下环节影响粮食综合生产能力和粮食安全的具体政策问题。
（一）土地承包经营制和建设用地征用及管理制度仍有漏洞
1.承包地产权权能不完整，缺少规范的流转平台
主流观点认为，如果允许承包地抵押，农村社会稳定可能会受到冲击。这种观点从全国总体来看是合理的，但是，我国发达地区特别是城郊农民的职业大多数已稳定转入非农产业，家庭收入主要来源已不再依赖土地，部分最终因经营失败而不得不将土地抵押流转的农户毕竟是极少数，并且当地就业、养老和失地农民的社会保障体系比较成熟，有能力解决极少数失去抵押土地农户的社会保障问题。发达地区特别是城郊地区为了避免极少数失去抵押土地农户对社会稳定的影响(22)，而执行“一刀切”的法律，切断大量稀缺土地的资产融资功能，扭曲了土地资源配置，束缚了土地向专业大户的稳定流转和土地融资功能的发挥。我国承包耕地的产权证不如具有抵押权的林权证权能完善，更不如城市居民可自由流转并能抵押的房产证权能充分。农村土地流转过户的登记机构、交易场所和中介组织尚未发育成熟。
2.土地征占用标准模糊不清，建设用地征占用和管理办法有缺陷
据国务院发展中心的调查显示，目前85.7％的耕地被征后用于商业性目的，纯公益性用地比例仅为7.2％，土地价值提升中农民获得的补偿仅占较小的比例。目前有关公益性用地和商业用地的标准只是一个原则性的规定，没有详细具体的执行标准，地方政府的有关部门和企业大多想方设法减少农民补偿所得。往往采用接近下限的补偿标准和压低土地价值的计算办法，剥夺了农民应得的土地收益。一些地方未能节约和集约使用建设用地，容积率偏低，部分建设用地闲置。
（二）农田基础设施投入不足
农田基础设施年久失修，损毁较为严重，已成为老大难问题，亩均基础设施投入相当有限。随着我国农业劳动力老龄化和妇女化趋势不断增强，采用机械化替代田间壮劳力，减轻种粮劳动强度，已成为提高粮食综合生产能力的重要方向。目前农田基础设施对田间机耕道建设投入尚未引起足够重视，已成为制约农田机械化的瓶颈。全国多数地方特别是南方产粮区的农民，田间机耕道少，农田机械难下到田间地头，老人和妇女受体力所限只好粗放经营。
（三）粮食科技体制机制不健全
粮食科研体制改革不充分，分类改革推进不利，作物栽培种植、病虫害测报及防治等公益性涉粮科技活动衰落，不少科研机构倾向于经济效益好的良种选育和推广等经营性科技研究和推广活动。政府科研资金分配缺乏成果导向激励，研发与推广分离，难以产生重大科技创新及其推广成果。国内外对转基因技术的后果长期存在分歧，影响了转基因技术在我国粮食作物品种选育中的应用。从收获、运输、储藏、加工、零售到消费的各环节粮食浪费现象较为严重，超过了国际社会平均浪费水平，表明我国节粮型技术研发和推广不足，科技节粮的潜力还有待挖掘。
（四）粮食期货市场功能弱，最低收购价不尽合理
1.粮食期货功能未充分发挥
目前主要受监管水平和相关政策等制约，我国粮食期货市场影响力弱，农民售粮、企业购粮和政府决策都很少关注粮食期货市场及价格。我国是世界最大的稻谷生产国和贸易国，美国、印度、泰国等国都开展了稻谷类期货交易，而我国的稻谷期货交易1998年停止后还未恢复。尽管大连商品交易所和郑州商品交易所在交易制度、技术系统等方面，为开展稻谷期货交易作了多年充分准备，但有关方面可能对稻谷期货的准备不太放心，担心稻谷期货重蹈1998年前的覆辙，不得不过于谨慎。
2.最低收购价政策有待完善
我国粮食最低收购价虽然制定时也考虑生产成本和国际粮价等因素，但在实际运行中受宏观调控等因素影响，还未形成良好的联动机制。按照美国的有关规划，燃料乙醇消耗的玉米仍将逐年增加，这意味着今后我国寄希望于进口玉米满足国内饲料粮的战略将受到严重挑战。长期以来，政府有关部门和学术界大多认为只要有外汇，不愁进口不到饲料粮，不太重视市场价格过度波动对玉米生产能力的破坏作用，未将玉米纳入最低收购价保护范围。
（五）涉粮补贴政策不完善
1.粮食直补目标定位不清
不少地区粮食直补只与固定的计税面积挂钩，与种植面积和产量无关；只发给承包户，实际种粮户得不到。粮食直补实际蜕变为按耕地发放的收入补贴。究竟粮食直补的目标是增产、增收还是两者兼而有之，各级政府操作中模糊不清，导致地方政府和农民对此反应强烈。
2.涉粮补贴运行成本过高
目前粮食直补、农资综合直补和一些地区的良种补贴均直接划入农民存折或储蓄卡中，不少地区要求这些补贴与实际种植面积挂钩。这就需要填表、公示、检查、上报等程序来核实面积，操作环节多，涉及对象广，发放工作量大。一些地方相关补贴分次发放，重复操作，徒增工作量，乡村干部和农民很反感，挤占村级组织大量办公经费。
3.补贴支持的标的物缺失
一是秸秆还田设备缺乏补贴支持。虽然个别省份补贴秸秆还田设备，但中央的农机补贴政策未含秸秆还田设备。二是尚未设立有机肥补贴政策。因家中无有机肥、性价比低于化肥、休闲成本上升、体面劳动要求增加、追求短期效益等原因，施有机肥的农户不断减少。随着养殖小区增多，有机肥长距离运输再施到田间地头的性价比低于化肥，制约了有机肥市场的发育。国家尚未出台鼓励施有机肥的补贴政策来矫正有机肥市场失灵现象。
（六）化肥市场不健全，农资市场管理不到位
1.化肥市场的资源配置功能弱
目前我国虽然已成为世界上第一大化肥生产国和消费国，但只有化肥现货市场，没有期货市场。化肥市场依然存在限价这类计划经济干预方式；流通主体分散，流通企业规模较小；市场环境较差，地方保护主义依然存在；流通效率低，资源配置差[11]。
2.农资市场监管秩序混乱
目前不少地方工商、质检、农业执法大队等部门在农资市场重复检查、乱收费和乱罚款等问题屡禁不止。症结可能在于有关部门将检验费和罚款或明或暗地与本单位利益挂钩。2008年国内外原油价格倒挂严重，国家补贴石油加工企业，限制柴油价格。农机户凭优惠加油卡只能限时、限量、排长队加油。
（七）国家对粮食平衡区和主销区的激励与约束不足
中央财政的涉粮投入和补贴主要用于13个粮食主产区及其484个粮食主产县，对平衡区和主销区缺乏实质性的支持行动。粮食“省长负责制”及其向下级政府衍生的各级政府首长负责制，没有具体配套的硬性处罚规定。虽然粮食安全责任被层层分解到各级政府承担，但粮食安全本质上是国家级的公共产品，最终由中央政府承担。各级地方政府除了有些政治压力外，没有动力帮助中央政府提供粮食安全类公共产品。平衡区、主销区将“吃粮”压力逐步推向主产区，以最大限度地分享中央政府提供的粮食安全公共产品。
（八）粮食物流关键环节支持不够
1.国家运输政策“重铁路、轻海运”
目前海运价格已市场化，随着能源价格不断上涨，海运价格也水涨船高。但得到补贴的铁路运价明显低于海运价格。东北粮食外运时，铁路超负荷运转，航运船舶大量闲置。
2.“四散”作业缺乏足够的政府投入支持
“四散”作业是传统粮食物流向现代粮食物流转型的准公共产品。由于国家主要在东北地区投入了“四散”设施和设备，而其他地区基本靠市场化推进“四散”作业，进程较为缓慢，全国范围实现“四散”作业难度较大。
3.主销区扩大粮食储备的力度不足
主销区往往是引发粮食安全风波的先导性和敏感性地区，但该地区的粮食储备量和人均粮食储备却相对较低。一些人士呼吁将部分主产区粮食储备转向主销区，但现实情况并不尽如人意。也许有关方面尚未找到国家粮食储备在各产销区低成本、高保障的布局方案。
（九）出口国随意限制粮食出口
一旦国际粮食市场趋紧，或者出口国自身粮食供给偏紧，便以各种借口变相干扰粮食出口。特别是2007～2008年国际市场出现“粮荒”后，许多国家限制粮食出口。缺乏国际规则约束的世界粮食出口市场，不限制出口的国家短期利益损失更严重，迫使我国也加入限制粮食出口国行列。未来威胁我国粮食安全的主要隐患在于，如果玉米等饲料粮自给率降到必须长期依赖进口时，一旦遭遇多国出口限制，充裕的外汇却可能进口不到足够的饲料粮。
五、政策建议
为缓解我国粮食综合生产能力和粮食安全面临的主要约束，一方面要继续执行目前行之有效的各项提高粮食综合生产能力和保障粮食安全的政策，确保实现2010～2020年粮食综合生产能力目标所需的耕地、播种面积、有效灌溉面积、机械动力、固定资产投资、化肥和种子等要素投入，另一方面要针对一些尚未引起重视的政策问题，建议：
（一）完善土地承包经营制度和建设用地征占用及管理制度
一是扩大土地使用权权能，建立健全土地流转平台。借鉴城市房地产产权管理模式，逐步充实和完善土地承包经营权的各项权能。在土地流转率高、初步具备土地彻底流转的地区，先行试点土地承包经营权的贷款抵押改革，采取政府补贴保费方式强制实行承包地抵押贷款保险；把保险金作为承包地抵押后失去土地农户的社会保障资金，将这类农户与征地后失地农民一样统一纳入农村社会保障范围。设立法定的土地流转登记机构，支持承包地流转的中介和法律等服务机构建设，及时发布土地流转的供求和价格信息，严厉惩处扰乱土地流转市场的违法行为。
二是制定详细具体的土地征用标准，鼓励各地统一土地补偿计算办法。有关部门尽快将公益用地和商业性用地的原则性标准改为详细、具体、可操作的标准，明确规定单位和责任人以公益用地名义征用商业用地必须承担的法律后果。以省或地区为单位，统一辖区内征用土地的补偿倍数和土地年产值标准。
三是完善建设用地管理办法。对企业建设多层、高层标准厂房给予补贴、奖励或降低土地使用费价格。明文规定政府有权依法收回违反法律、法规和建设用地规划的闲置土地。集体土地出让收入的一定比例存入专门账户，用于集体成员社会保障。利用原厂区土地搞技改、扩建和加盖厂房，减免环保、规划、水保等费用。引入耕地保护的社会监督机制，公布耕地保护细节、监督电话、举报奖励措施等。
（二）加大农田水利基础设施投入，夯实农田生产基础
一是支持各地开展中低产田改造，力争将我国耕地的一半改造成高产稳产农田。
二是支持大中型水利骨干工程和重点小型水利工程的除险加固和综合整治。
三是支持农民开展小型农田水利基础设施建设，完善田间渠系、泵站配套改造。
四是逐步加大田间机耕道的投入支持力度。制定并公布田间机耕道的修建和补贴标准，采取“以奖代补”等方式，支持项目区村民采取“一事一议”方式搞田间机耕道建设。
（三）完善粮食科技攻关支持办法
一是进一步深化粮食科研机构改革。明确划分粮食科研中的公益性、经营性和混合性领域，不断完善科研体制机制。
二是改进粮食科技投入支持办法。加大财政对粮食科研公益领域的投入，稳定粮食科研队伍；应用性科研与推广项目必须一体化。鼓励多家科研机构竞争，科研资金实行“科研成本+成果重奖”办法，先分批拨付科研成本资金，再重奖取得重大科技创新和推广应用的成果。
三是开展以非口粮为主的转基因粮食品种选育工作。在“转基因生物新品种培育科技重大专项”中，增设以非口粮为主的玉米、薯类等粮食作物的新品种选育专项，只有迫不得已时再开展稻谷、小麦等口粮品种的转基因育种研究。同时要做好非口粮转基因粮食品种对人类代际健康的长期跟踪研究规划(23)，一旦出现风险，能够及时有力控制。
四是大幅度增加节约粮食的科研投入。重点支持企业搞好粮食机械采收、运输、储存、加工、包装环节的节粮技术研发，加大农户节粮的简易储粮设施研发和推广投入力度。
（四）扩大粮食期货市场影响力，完善粮食价格干预手段
一是强化粮食期货市场功能。在控制期货交易违规行为和外资操纵的前提下，适当降低入市交易门槛，迅速壮大粮食期货交易队伍，加快拓展粮食期货市场覆盖地区。将国家储备粮轮换与期货交易挂钩，增强粮食期货价格与现货价格的联动性。
二是尽早恢复稻谷期货交易。有关部门尽早重新批准稻谷期货交易，允许郑州和大连两家商品交易所同时推出早籼稻和中晚籼稻期货品种，逐步从籼稻扩展到粳稻。
三是完善粮食价格干预措施，探索建立“以粮换资源”的综合安全机制。在不显著影响通货膨胀的前提下，适当提高粮食最低收购价，或者适度出口临时储备充裕的部分粮食。适时将主产区玉米纳入最低收购价支持范围，财力许可时再向平衡区延伸。通过出口部分粮食赚得的高额差价收益，补贴国内受粮价上涨影响较大的弱势人群和农民。维持国内较高价位的粮价，刺激农民增加粮食产量。国家可利用丰裕的粮食换取石油和铁矿石等紧缺性战略资源。
（五）完善涉粮补贴政策体系
一是明确粮食直补目标。如果粮食直补目标就是增加农民收入，其名称可改为“农民收入直补”；如果目标是既增产又增收，那么就必须保证粮食直补与种植面积或产量挂钩，一些地区也可以直接补贴实际种粮户。
二是降低涉粮补贴运行成本。尽量将功能相近的粮食直补和农资综合直补等补贴（有的地方还包括良种补贴）由分次发放改为一次性发放，只补贴达到一定规模的重点商品粮农户(24)。在涉粮补贴方式未改变的时间内，补助村级组织发放补贴的办公经费。
三是增加涉粮补贴标的物。将秸秆还田设备纳入国家或相关省区农机具购置补贴范围，以补贴或奖励等方式鼓励施用有机肥。制定简便易测的肥力升级标准，3年左右土壤有机质含量等指标达到不同等级者，给予不同等级的补贴或奖励。适当提高养殖小区畜禽排泄物污染排放标准，加大养殖小区环境污染治理力度，补贴或奖励养殖企业和农户向种植业者提供有机肥的行为。
（六）拓展化肥市场功能，规范农资市场监管秩序
一是尽早设立化肥期货市场。采用合格品尿素作为标准交割品，其他等级尿素以合格品为基准确定相应差价。合约交易单位确定为10吨／手（国际上100吨／手）。交割区域选择在山东、河南等氮肥生产大省和消费大省[12]。
二是调整农资市场管理办法。引导和鼓励各级地方政府明确规定每年农资市场的检查次数上限。有条件的地方可减免经营单位的农资检验费用，尽可能降低收费标准。罚款和检验费不能以任何形式与执法部门的利益挂钩。逐步取消柴油限价，将给予企业的煤电气等补贴逐步转为直接补贴农户。以放开市场价格的手段，拆除柴油“黑市”价格与“政府限价”并存的价格双轨制，减少政府监管农资市场的具体事务。
（七）增强平衡区和主销区抓粮食生产的动力和约束力
随着中央财政对主产区涉粮投入的逐年增加，每亿元财政资金增加的粮食生产能力可能接近或已呈下降趋势；如果将部分增量资金用于平衡区和主销区的主产县，所增加的粮食综合生产能力却可能呈边际递增趋势。这既能防止平衡区过快转为主销区，又能阻滞主销区粮食生产能力下滑。平衡区和主销区内的主产县因距离目标市场近，物流费用低，反应快捷，保障区域内粮食安全的能力明显超过主产区的主产县。随着中央财力的增加，有关部门将各种涉粮投入和补贴的部分增量资金，投向平衡区和主销区的主产县。强化粮食“省长负责制”的阶段性目标考核和硬性处罚规定，严肃追究粮食综合生产能力下滑严重地区主要负责人的行政甚至法律责任。
（八）着力缓解粮食物流关键环节约束
一是尽量将铁路运粮的优惠政策向海运延伸。参考铁路运粮优惠政策，减免海上运粮税费，或者给予海上运粮企业补贴。
二是加强“四散”作业的政府投入支持。政府以投入、补贴、贷款贴息等方式，引导从事粮食物流的各类企业在码头、火车站建设散粮运转设施。减免企业购置达到一定标准的散粮装卸和运载工具税费，并给予补贴。
三是科学调整产销区国家粮食储备布局。有关部门要设法测算出主产区、平衡区和主销区中央储备粮保障粮食安全的成本和效能之比，适当增加主销区和西部缺粮地区的粮食储备。
（九）推动世界贸易组织规范各成员粮食出口限制行为
在WTO的多哈回合谈判中，我国要支持一些国家提出防止各国随意限制粮食出口的主张，促使世界贸易组织制定规范其成员粮食出口限制行为的新规则。出口国在实施限禁行为前，必须向世界贸易组织农业委员会提交“预先书面通知”，并写明限禁原因、时间等一系列信息。出口国还要事先和利益受到重大影响的进口国商议限禁事宜，如果双方60天内未达成协议，就交由世界贸易组织专家委员会仲裁[13]。
注释：
① 关于粮食综合生产能力的定义，检索了大量已有的国外文献资料，并没有找到同样的概念。它是国内学术界针对我国粮食生产的特殊情况提出的一个术语。
② 文中数据除特别注明外，均来自有关年份的《中国统计年鉴》、《中国农村统计年鉴》、《中国农业统计资料》和《中国水资源公报》。
③ 因《中国农村统计年鉴·2007》中可能存在印刷问题，有效灌溉面积和农机总动力与2006年出版物一样，只有2004年和2005年数据，故这两个指标以2005年数据近似代替2006年情况。
④ 作者计算。原始数据见国家统计局的《第二次全国农业普查主要数据公报（第一号）》，2008年2月25日。
⑤ 方程式下方括号内的数字为模型系数的t检验值。单位面积化肥施用量的回归数据，采用稻谷、小麦、玉米和大豆的播种面积加权平均而得。
⑥ 粮食播种面积的生产弹性等于其弹性系数减去单位面积化肥投入的弹性系数。
⑦ 因数据获取困难，限制变量选择，一些主要变量未包含在模型中，加之部分农业机械未用于粮食生产，故农机弹性系数有些偏大，对农机作用可能高估。
⑧ 我国主要粮食产量取决于秋粮，待产需缺口形成后再组织进口，只能延续到下一年。粮食进口几乎不存在逆向调控问题，主要是进口滞后性造成的。一般当年粮食产需缺口与次年净进口相关性大，这在2003～2005年粮食产需缺口和净进口关系中得到证明。
⑨ 1998年和2003年小麦进口分别为149万吨和45万吨，各占三大谷物进口的75.2％和63.3％。
⑩ 1998年玉米进口达到25.1万吨。
(11) 我国粮食物流主要由商品粮市场流通、政府储备粮流转、粮食进出口三部分构成。
(12) 由于L18车返回时空载，要占用紧张的铁路线路资源，限制了L18车在关内的使用。
(13) 据有关部门的资料测算。
(14) 粮食总需求包括国内消费、出口和库存，考虑到我国库存数据的保密性和每年轮换库存相对稳定，故此处不分析库存需求。
(15) 粮食安全系数是对一个国家的粮食波动指数、自给率、储备率和人均占有量各项粮食安全指标进行加权平均处理后得到的综合评分值，反映了一个国家粮食安全的总体水平[3]。
(16) 即使按高水平估计，假定人口自然增长率一直保持2004年的0.589％，到2030年人口也只有15.1亿。
(17) 只有2005年人口自然增长率比上年高0.002个百分点，其他年份均下降。
(18) 2005～2020年，大多数年份的人口自然增长率降幅可能超过0.0137个百分点，个别年份可能低于该值。为了简化运算，平均按该值推算，因此，未来实际人口数量可能更低。
(19) 根据人均粮食需求随人均收入水平提高而缓慢上升的规律，参照有关部门预测2010年人均粮食需求377.7公斤，推算1996～1999年人均粮食需求为375公斤左右，据此计算得出。
(20) 即粮食产量不宜超过需求量8％的标准减去达到粮食安全线的产需缺口比例5％。
(21) 肖海峰等研究者认为我国没有休闲耕地等潜在生产能力，现实的粮食产量即为粮食综合生产能力。按照2010年95％自给率和2020年90％自给率分别乘以粮食总需求，得出今后粮食综合生产能力目标。
(22) 在发达地区的城郊农村，因征地而失地的农民可能远多于因经营失败而被迫转让抵押土地的农户数量。这一判断有待开辟试验区后的调查数据证实。
(23) 转基因技术可能通过改变遗传性状对人类健康产生影响，往往要经过几十年、上百年、几百年甚至更长时间之后才能显现，因此，需要按照规划长期跟踪监测。以非口粮为主的转基因玉米、薯类，一部分可能被人们食用，但毕竟数量少、频次低，正如大豆转基因标识一样，只要严格跟踪标识，其后果是可控的。
(24) 浙江省为了降低补贴运行成本，鼓励规模经营，只补贴种植粮食1.33公顷以上的重点农户。
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