略论土地政策的几个问题，本文主要内容关键词为：几个问题论文,土地论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、土地政策的一般概念
土地政策是指国家和政党等政治实体为了实现一定历史时期的土地管理任务和土地利用目标，围绕特定的经济社会利益而规定的用以调整人地关系的一系列准则、方向与指南的总和。
这里的“经济社会利益”是指人类基于一定生产关系基础上获得了社会内容和特性的需要。土地政策并不调整所有的“经济社会利益”而只是“特定”的部分。人们的一切努力都与自身的利益有关，所以，大多数学者认为，土地政策的本质无非是经济社会利益的集中反映。从土地政策的形成过程看（土地政策的需求者），实际上是各种利益群体把自己的利益要求投入到土地政策制定系统中，由土地政策主体依据自身利益的需求，对复杂的利益关系进行调整的过程。正是从这个意义上讲，土地政策的本质应该是党和政府等政治实体对土地资源与土地资产实行权威性的利益分配。这里的人地关系是指人与自然的关系，即土地利用中的人地直接关系及其派生的土地分配关系。在土地关系中，人是主体起着主导的能动作用，为土地利用与生产提供人力资源和原动力，是财富之父，而土地则是客体，是劳动对象和劳动资料，为土地利用与生产提供一定数量和质量的土地。[1]早期的人地关系理论立足于人对自然的依赖和适应上，因此主要着眼于向土地索取食物作为人地关系的平衡点；后来的研究越来越重视开拓人地关系中人与自然及其衍生的人口经济问题，从而把人地关系的内涵扩展到了“人口——资源（土地）——粮食——能源——环境”的总框架和多元结构与联系上，以寻求人类社会经济发展与资源环境的协调和平衡。[2]
这一定义有以下几个基本点：其一，它是一种政策，不是一种法律，隶属于政策科学的范畴。因而政策科学的有关理论对它也是适用的。这就概括了一切土地政策都必须遵循政策科学原理的基本特征。其二，它强调调整人地关系是围绕着特定的经济社会利益而进行的，反映了土地政策对土地的所有、占有、使用、收益、分配、经营、管理等方面的规范、约束与引导作用。这就概括了一切土地政策现象所应具有的特征。其三，它指出了土地政策制定的主体是国家和政党等政治实体，很显然，这样的主体所代表的是统治阶级和执政党，而非被统治阶级和在野党。与法律相类似，土地政策也是为统治阶级服务的。这就高度归纳了土地政策的阶级功能及性质。其四，它是为了实现一定历史时期的土地管理任务和土地利用目标，这就明确界定了土地政策的目标与方向，从而有助于土地政策定义的准确性与科学化。其五，它是一系列的准则、方向与指南的总和，而这些总和，主要是用以调整、规范、引导、约束单位和个人管理和利用土地的一切活动，否则，它就不是土地政策、而可能是其他的东西。
土地政策的定义一般分为最广义、广义、狭义与最狭义的土地政策四种：a.最广义的土地政策。这种政策定义包括了土地法律、土地法规与土地规章在内。持该观点的人还不少，如沈守愚、刘维新、张凤荣等。b.广义的土地政策。这种政策定义是指凡是与土地有关的一切政策都是土地政策。c.狭义的土地政策。这种政策定义是指直接或间接制定的用以调整人地关系的一切土地政策。d.最狭义的土地政策。这种政策定义是国家和政党（党和政府）直接制定、以土地政策名义发布的所有的土地政策。
二、土地政策的构成要素
政策构成要素作为土地政策的一个重要内容，并没有引起土地政策研究者们的高度重视，按照系统论的观点，任何能够称之为系统（注：土地政策也可以看作是一个系统，既然是一个系统，它就由有关的元素所组成。这一观点并没有违背政策科学与系统科学的基本原理，相反，对他们具有补遗与完善的功能。）的东西都由两种或两种以上的要素组成，这是系统有机性的根本体现。现代政策问题专家郑新立指出，所谓政策构成要素，就是指构成政策的组成成份或构成元素。那么，作为一个完整系统的政策究竟由哪些要素组成呢？他认为，从构成政策有机系统的政策内容来看，一个完整的政策通常由政策范围（或称政策域）、政策目标、政策措施等三大要素所组成。[3]这三个要素是互相制约、互为条件的，缺少任何一个，另外两个就失去了存在的基础，只有范围（对象）、目标、手段的有机结合，才能构成一项完整的政策。根据这个观点，有学者将土地政策的构成要素进行了分解，扩展为土地政策目标、土地政策手段（工具）、土地政策主体、土地政策对象、土地政策方案、土地政策界定等六个方面。[4]笔者基本上同意以上观点，但须作一些适当的修正，修正如下：
（一）从土地政策制定的角度看，其构成要素及其逻辑顺序为：a.土地政策主体即决策者；b.土地政策目标；c.土地政策范围；d.土地政策对象；e.土地政策措施；f.土地政策时效；g.土地政策形式。土地政策主体是指土地政策的制定者，包括国家和政党等政治实体。在我国主要是党、国家及地方政府，包括土地管理部门，这些主体又叫土地政策的决策者，它是“人的因素”，其个人的素质、偏好、品质、敬业精神、业务水平等对土地政策具有影响作用。这是第一位的要素。土地政策目标是指土地政策的制定者为解决土地问题或调整人地关系而提出的要求和意欲达到的目的。这种目标要素，由于规定着人们共同的活动方向，给人们以希望和前进的动力，具有方向性，所以是一种方向性要素。土地政策范围又叫土地政策值域，它是指一个土地政策包括的值域和影响的范围，即在什么范围对什么人适用的问题。每一个政策都是针对具体的阶级、阶层或利益集团制订的，都有一定的范围（郑新立，1991）。土地政策也是这样，它首先必须有一个明确的适用范围，具有确定的属人、属地范围。土地政策对象是土地政策所作用的具体客体即某一具体的土地问题，如土地承包问题、土地出让问题等，它是一种“事的因素”，即对什么事的问题。这是一种必不可少的要素，否则是有矢无的。土地政策措施是指实现土地政策目标所必须采取的手段和方法。这些措施，主要包括经济的、行政的、法律的、技术的、生物的等几个方面。它是实现土地政策目标的根本保证，没有措施保证的土地政策，至多只是一句空洞的口号而已。土地政策时效是指土地政策的时间效力问题，它是一种时间要素，即包括土地政策的生效时间与失效时间。任何一部土地政策都有一个生效与失效问题，正确界定与区分这二者的效力，对土地政策的执行与制定新的土地政策都具有重要意义。
（二）从土地政策执行的角度看，其构成要素及其逻辑顺序为：a.土地政策范围；b.土地政策目标；c.土地政策措施；d.土地政策时效。
以上土地政策的构成要素一般都具有普遍性、制约制、独立性与可分性等特征。合理地组合土地政策要素具有重要意义：首先，它是制定土地政策的前提；其次，它是土地政策运行的保障。总之，只有正确指导、设计和组合土地政策要素，才能保证土地政策的框架结构的科学性，进而实现土地政策的整体效应。
三、土地政策的特征
土地政策的特征有学者将其概括为两个方面：其一，它是政府行为，不是企业或某一集团的行为；其二，它是着重解决业已存在的问题或为了达到土地利用目标的计划、方针与办法（刘维新，1993）。也有学者将其归纳为四个方面：a.历史沿革性；b.因地制宜性；c.目标原则性；d.相对稳定性（王德起，1998）。由此看来，人们对土地政策特征的认识也是不尽一致的。那么，土地政策到底应具有哪些特征呢？笔者认为，土地政策除具有实体性、合法性、层次性、多样性与超前性等一般政策五大特征外，大致还有以下几个方面的特征：
（一）区域性。这一特征是由土地这个不动产本身所固有的自然、经济特征所决定的。因为是不动产，所以不能随便移动，具有很强的地域性。同时，不同的地区，不同的地段，其土地类型与价值也有很大的不同，又具有很强的区位性。这就使得土地政策具有一定的因地制宜功能。正是因为这一特征，现在才有“区域土地政策研究”这一课题的兴起。
（二）资源性。土地是一种重要的自然资源，这种资源的一个十分重要的特征是它在被人类利用过程中，如果方式、方法不当，就很容易被摧毁或破坏，而且在很多情形下，有些土地资源一旦被摧毁或破坏往往难以恢复，即使有的能够恢复通常也要付出相当的代价。我国近20年的经济发展中所出现的土地资源浪费、破坏与锐减，已经使我们付出了沉重的代价。这一现实的资源危机，要求我们在制定各项政策包括土地政策时，必须充分考虑土地资源的禀性，坚持合理利用、集约利用与科学利用相结合，不断调整和改进利用土地资源的方式、方法，使土地这个自然资源得到应有的保护，成为人类生活、生产不断利用的天然富源。
（三）生态性。生态退耕（注：生态退耕即指三十二字方针：封山植树、退耕还林、退田还湖、平垸行洪；以工代赈、移民建镇、加固干堤、疏竣河道。）作为当前我国的一项新的治理洪水的重大政策，正日渐发挥越来越重要的作用。这说明生态问题已经引起了决策者的极大关注。事实上，这是生态政策在水利政策与水土保持政策中的具体表现。A.基登科首次提出了“生态政策”的概念[5]。他认为今后左右世界政策的一项首要内容是“生态政治”，为此，他指出：生态政治的重要性远远超过绿色社会运动所能产生的全部影晌。这也就是说，今后的统治者谁利用政治权力破坏生态，谁将受到全世界人民的反对和谴责，正像18世纪行使极权统治的封建君主遭到世界民主潮流的冲击和洗刷一样。所以，他要求人们变“人与自然为敌”为“人与自然为友”，尊重生态规律，重视生态危机，解决生态问题。这一新时代的新观点，对土地政策的内涵赋予了新的内容，增添了划时代的色彩，从而也使生态性成为土地政策的一个重要特征。
（四）可持续性。“可持续发展”和“土地的可持续利用”第一次载入了新修订的《土地管理法》[6]。这表明，“可持续性”已从理论的象牙塔正式走进了土地管理的具体实践。所谓可持续性，就土地而言就是指既能满足当代人的土地利用需求，又不对后代人满足其自身需求的能力构成危害。同时这种可持续性必须满足以下条件[7]：a.保持和提高生产力；b.降低生产风险；c.保护自然资源的潜力和防止土壤与水质的退化；d.经济上可行；e.社会可以接受。根据上述观点及其要求，我国土地政策真正要想做到“加强土地管理、保护开发土地资源、合理利用土地与切实保护耕地”的目的，就必须确定“可持续发展”的观点。可持续性或可持续发展对土地政策来说只是一个引导原则，不是精密的公式，所以如何利用这一原则指导土地政策实践，总结土地政策的经验与教训，是土地政策制定者与执行者面临的一项新课题，也是时代赋予的一项富有挑战性的任务。
四、土地政策的地位
毛泽东同志曾指出：“政策和策略是党的生命”[8]，他还指出：“政策是革命政党的一切实际行动的出发点，并且表现于行动的过程与归宿。”[9]这些论断是毛泽东对政策地位的科学概括，它对土地政策的地位同样适用。归纳起来看，其地位体现在以下两个方面：
（一）土地政策在政党政治活动中的地位：土地政策与其他政策一样是一切政党的生命线及其组成部分（这是由土地的真性及人多地少的具体国情所决定的）。这一地位可以从以下两个方面去理解：a.土地政策是一个政党赖以建立和生存的基础的基础。从我国近代历史上看，不管是孙中山创立的国民党，还是毛泽东领导的共产党，都是把土地政策当作一个基础的东西对待。如1905年8月20日同盟会成立时，孙中山即把“驱除鞑虏、恢复中华、创立民国、平均地权”确定为同盟会这个革命组织的政纲；1924年1月20日～30日，在广州召开了中国国民党第一次代表大会，这次大会以改组国民党进而改造国家为宗旨，大会通过的关于土地问题的政纲，集平均地权纲领之大成，使平均地权纲领理论化、系统化[10]。又比如，1921年7月，中国共产党在第一次全国代表大会上通过的《中国共产党的第一个纲领》中虽没有具体规定在民主革命中如何解决农民的土地问题，但却规定了“没收”土地“归社会公有”的政策目标[11]；1925年10月，中国共产党在北京召开第二次中央扩大执行委员会议，第一次在党内提出了解决农民土地问题，并确定了“耕地农有”的土地政纲[12]。这些实例充分证明，土地政策是一个政党创立、壮大乃至不断发展的基础，如果没有土地政策的内容，那它就不“能够确切回答当前的‘麻烦问题的策略路线’。”[13]b.土地政策的正确与否，关系到事业的兴衰成败。中国革命之所以能够取得胜利，就是因为找到了“农村包围城市”及其所奉行的各项土地改革等正确的政策；人民公社、文化大革命时期，之所以革命事业严重受损，就是因为坚持了“一大二公三拉平，一平二调三收款”这种错误的土地政策。
（二）土地政策在政党与国家社会事务管理中的地位：土地政策是政党和国家管理社会事务的基本手段之一。这一地位也可以从以下两个方面来理解：一方面国家的土地政策都在不同程度上由执政党直接制定。例如，《关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》(1986.3.2)和《关于进一步加强土地管理、切实保护耕地的通知》(1997.4.15)这两个具有代表性的土地政策文件，中共中央和国务院都是直接的制定者。另一方面政党制定的土地政策主要由国家去实现。这是因为，政党是阶级的组织而不是国家政权组织。这是政党的一个重要特征，它决定了政党不能直接实施对国家事务和社会事务的管理。而实施这一管理职能，其主要途径就是通过国家政权机构的活动来实现，别无它途。这就是说，上述土地政策要想由政策文件变为实践，必须依靠国家即各级政府及其土地管理部门去完成，这是一个基本的规律。当然，政党和国家在管理社会事务时，还需要依靠其他的政策手段。
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