康小玲
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摘要：我国市政公用设施投融资近几年来取得了很大的发展，但仍然存在投资缺口大、投资主体少的问题。本文认为，只有继续推进市场化与多元化，才能激发市政公用事业建设的更大活力。
关键词：市政公用设施；投融资；现状；改革
全面推进市政公用事业的市场化改革，引入多元化投资主体与竞争机制，一直是市政公用事业改革的目标。
一、中国市政公用设施投融资现状
在计划经济时代，市政公用设施建设一直受到不合理的忽视，历史欠债多。改革开放以来，这种局面得到了很大的改善。
1、城市市政公用设施投资水平
1980年，城市市政公用设施投资只占当年GDP的0.3%，不到14亿元；1986-1990年，城市公用设施投资共达500亿元； 1991-1995年，上升到2600亿元；1996-2000年，更是达到7000亿元。2001年单年城市市政公用设施投资达到2500亿元，2004年用于市政公用事业的政府财政资金达2002亿元，而社会资金达到4281亿元，共计6283亿元。24年间，增长超过448倍[1]。
2、投资结构和方向
总体上来看，80%以上的投资投向道路桥梁建设（因为它们直接关系群众生活，直接影响城市面貌）；20%以下的投资用于老设施、管网的维护保养。
二、市政公用设施融资模式
1、政府预算内支出
包括中央财政专项拨款，城市维护建设税和公用事业附加费（又称“两项资金”）、地方财政拨款三部分。90年代以前，城市维护建设主要依靠两项资金。随着城市化的不断加速，两项资金已经不能跟上需要。各地为此增加了11倍以上的财政拨款。随着市政事业改革的深入，政府财政投资占城市建设资金的比重不断下降。1991年预算内投资占城建投资的50%，2001年下降为29%，2004年也只占31%左右。
2、政策性收费
包括城市建设配套费、路桥费、增容费、市政设施有偿使用费暨其他收费。1994年，47%的市政公用设施建设资金来自于政策性收费，由于群众反映强烈，1996年后国家逐步取消种种不合理收费，全面压缩政策性收费。2001年，只有41%的城建资金来自政策性收费。
随着市场化改革的推进，政府投入在总体份额中不断下降，而社会资金投入不断上升。1995年，政府投入占90%左右，2004年，社会资金投入占70%左右。
3、银行贷款
同计划时代相适应，1986年，城建资金中只有3.2亿元银行贷款，市场化改革后的2001年，城建资金中30%来自银行贷款，总额达742亿元，超过231倍。
4、 利用外资
1986年，城建资金仅仅利用700万美元外资。目前利用外资总规模累计超过526亿美元，在总量上超过了7514倍[2]。
5、 利用国债
1998-2001年，国家向城建资金投入766亿元国债，带动社会资金、银行贷款、地方财政拨款2500亿元，有效改善了967个城市的供水、道路建设。在国债资金的支持下，城市污水处理与垃圾处理设施也正式上马。
6、 企业股票与债券
自市政公用事业改革以来，陆续有水务、燃气、公交、地铁等7家大型集团完成市场化改制，上市发行股票。最近十年来，自来水、地铁等集团尝试发行债券，规模超过30亿元。由于信用良好，融资速度快、规模大。这在计划时代是不可想象的。
7、 企业融资
1992年以前不存在市政公用企业自筹融资。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆1992年，在城建资金中只有9%的企业自筹资金。随着价格形成机制的确立，企业具有了一定积累能力，2001年，企业自筹资金占城建资金的16.2%。
8、 土地转让
为解决城市建设资金不足，我国在90年代中后期全面推广土地有偿使用制度，政府通过转让、出让土地使用权，收取企业资金，补上城建资金的缺口。近年来一些城市完善土地收储制度，经营土地，升值土地，“一个池子蓄水，一个龙头放水”，用土地出让收入再投资城市建设，形成良性循环。
9、 无形资产收入
随着观念的更新，改革的深入，过去一直被人们视而不见的公用设施冠名权、广告权、收费权也实现了市场化。政府通过有偿出让道路广告权、广场冠名权、桥梁收费权以及出租车经营权、公交路线专营权，盘活这些无形资产，取得可观的城建资金。
10、 转让存量资产经营权
长期以来，路桥、自来水管网、污水处理厂普遍存在着老化、缺乏维新的问题。实行市场化改革以来，政府把路桥、自来水厂、污水处理厂经营权转让给外商或民间资本，既实现了市政公用设施的升级，又盘活了存量资产。
11、 外商投资和民间资本融资
中国市场经济改革已经进行了三十多年，目前市场基本上供大于求，社会上出现了巨额游资（过剩资本），急需寻找新的经济增长点（盲目爆炒黄金、还出现了“姜一军 豆你玩 蒜你狠”的怪现象）[3]。而市政公用设施是最后一块投资的热土。随着市政公用事业打破垄断，引进民资，一些民营企业也开始小规模试水。与国内民资形成对比的是，外国自来水公司纷纷通过股权转让，积极投资上海、天津、青岛等地的自来水企业。
三、中国市政公用设施投融资效果
随着近十年来城建资金投资规模的不断扩大，我国全部百万人口以上的特大城市、绝大多数大城市和超过一半的中等城市、95%以上的地级城市基础设施获得了改善。城市供水管网、路桥等市政公用服务从质量到数量、范围都有了很大的提高，全国人均道路面积增长了2.4倍，人均拥有公共交通车辆增长了2倍，全国城市普及自来水，垃圾无害化处理率达61.8%，人民群众的幸福感与生活质量明显上升[4]。
四、当前面临的问题
1、投资总量仍然偏低
据联合国统计，一个发展中国家对公用设施的投资占GDP的5%左右。而我国城市基础设施投资最高也没有超过GDP的2%，投资总量明显不足，无法追上快速发展的城市与日益增长的垃圾，许多城市基础设施老化，主干道路坑坑洼洼，地下管网陈旧（上海、武汉等城市，一下雨就要看海；还有些城市甚至没有下水道）、堵车难的问题没有根本解决；发达国家生活垃圾已经实现全面无害化处理，而我国城市生活垃圾处理、污水处理、排水不畅等问题仍然难以解决。
2、投资主体单一
民营企业与外资参与城建投资的积极性不高，目前仍由政府投资为主，“政企不分”没有得到根本改变。
五、改革方向
完善市政公用服务的价格形成机制，转让特许经营权权，全面放开市场准入，鼓励并保护民间资本在城建投资中获利。
结束语
我国市政公用事业1980年以来走过的路，就是一个市场化的过程。也只有继续完善市场机制，方能扩大市政公用设施投资总量，实现投资主体多元化，助推环境友好型社会的建设。
参考文献：
[1]郑昉.我国市政公用行业投融资市场化改革探析[J].中国市场,2016(51):56-57.
[2]吉鸿玉.城市市政公用设施投融资研究[J].现代经济信息,2016(22):121.
[3]张勇.市政公用设施投融资制度存在的问题与应对策略研究[J].时代金融,2012(26):16.
[4]蔡建美.市政公用设施投融资制度现状及应对策略[J].科技创新导报,2009(32):169.
论文作者:康小玲
论文发表刊物:《防护工程》2018年第18期
论文发表时间:2018/11/7
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