立宪设计中的价值整合与复合共和，本文主要内容关键词为：立宪论文,共和论文,价值论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D521 文献标识码：A 文章编号：1000-9639(2004)02-0001-06
在某种意义上，立宪设计是对人类政治智慧的严峻挑战。因为，在立宪设计中，立宪 设计者将面临一系列极为复杂的设计难题：如何整合、平衡诸如国家统一与区域自治、 宪政制衡与民主参与、权力制约与有效治理这些彼此之间具有内在紧张性的价值目标? 如果说化解这些复杂的设计难题，需要借助于适当的立宪设计理论，那么，本文关注的 问题是，就大型国家的立宪设计而言，一种什么样的立宪设计理论有助于化解设计难题 、整合立宪设计中众多的价值目标?
一、设计难题与设计理论
任何政治制度的设计都需要确立最基本的分析单位。如果假设“个人是所有政治制度 设计中最基本的单位”[1](P32)，那么，为一个国家制定根本大法的立宪设计在思考理 路上需要有两个基本的维度：作为政治共同体(集领土、主权、人民于一体)的国家与作 为国家之公民的个人。不过，既然假定个人是立宪设计中最基本的单位，那国家为什么 成了与公民个人并行的思考理路?这是因为，一方面，假定个人是立宪设计中最基本的 单位，“并不假定个人是完全独立的存在，他在社会中与其他人有着井然有序的共同社 会关系”[1](P38)，在经验现实世界中，作为公民的个人必然属于特定的国家，必然与 作为政治共同体的国家有着不可分割的联系；另一方面，假设个人是立宪设计中最基本 的单位，即是假设个人的自由、权利是立宪设计的基石所在，然而，个人的自由、权利 需要得到作为国家之治理主体的政府的保护，因此，即使假设个人是所有政治制度设计 中最基本的单位，国家及其政府也必然成为立宪设计中的一个基本维度。当然，在国家 与个人这两个基本的维度上，立宪设计的着眼点虽然彼此紧密关联，但却各有不同。
立宪设计中国家维度的考虑，首先关注的是这样一些基本的指标：国家的统一、独立 、完全。一个国家如果四分五裂、处于分裂状态，或者主权不能独立、遭受外敌侵略， 或者外部安全不能得到保障、内部秩序不能确立，其公民个人的自由、权利就会成为国 家分裂、外敌侵略、社会动乱的牺牲品。要确保国家的统一、独立、安全和人民的自由 、幸福，那就不仅需要建立一个统一的全国政府，而且全国政府必须获得充分的相应的 权力、具有巨大的能力，并且能保护长久的稳定。因为，如果一个全国政府缺乏相应的 权力、巨大的能力或者不能稳定而持久地运作，那么，“这个政府就会是国民利益的不 安全的和不适当的储藏所”[2](P117)，它也就无法承担其应有的职责。
如果说立宪设计中国家维度的考虑，其着眼点在于国家的统一、独立、安全以及全国 政府的权力、效能和稳定等价值目标，那么，与此不同的是，立宪设计中公民个人维度 的考虑，其关注的焦点则是公民个人的自由与权利。因为，就本质而言，之所以进行立 宪设计，其根本目的在于通过立宪限制政府权力以保护个人权利。故此，立宪设计的方 案一方面必须包含一个“权利法案”，该法案确认了公民拥有的宪法性权利的基本内容 ；另一方面，它必须设置对政府权力的运作边界和约束机制，以防止政府权力对个人权 利的侵犯。借助这两个方面，立宪设计确保宪法成为“个人权利的保护人”[3](P106) 。
正是基于国家、政府与公民、个人两个维度的考虑，任何立宪设计“都必须兼顾两项 最基本的政治价值：政府的权力必须完整强大，而人民的权利必须获得最坚固的保障” [4](P143)。然而，在立宪设计中，要真正兼顾、平衡这两项基本的价值极不容易：“ 政府的权力要大，一个条件是政府要能够相对地独立自主，不受统治者的指挥干扰。人 民的权利要不受侵犯，一个条件是让政府掌握在人民自己手里，也就是削弱政府的独立 自主。”[1](P138)立宪设计要同时满足这两大条件，需要处理一系列极为复杂的关系 ，诸如公民个人与全国政府的关系、全国政府与区域性政府(如省或州)的关系、全国政 府内部权力部门之间的关系、政府的效能与其权力受到的限制之间的关系。在立宪设计 中处理这些极为复杂的关系意味着需要考虑和满足多项设计标准的要求：国家的统一、 独立、安全，政府的权力与限度，政府的效能与稳定，区域性政府的自治，公民的自由 、权利，人民的政治选举与政治参与，等等。虽然“设计标准之间既不是完全相互兼容 的，也不是完全相互矛盾的”，但困难在于“使一个价值最大化的努力会损害另一方面 的价值”[1](P69)。比如，更多的安全必须以更多的自由为代价，而更多的自由则必须 以更少的安全为代价。换言之，“为操作性的政府体制设计一部宪法，不可能是任何单 一价值最大化的结果”[1](P69)，必须寻求诸多价值目标的平衡。
既然在立宪设计中有如此之多的价值目标需要考虑，同时，要兼顾这些彼此排斥的价 值目标又极不容易，那么，为了使立宪设计实现各种价值目标的基本平衡，设计理论或 者设计概念的选择就至关重要。因为基于不同的设计理论或者设计概念，立宪设计不仅 体现出不同的设计风格，形成不同的政府结构，更重要的是，它所实现的价值目标截然 不同。比如，如果依据某种绝对权力的设计理论或者概念，那么，立宪设计建立的必然 是权力不受制约的无限政府，它可能满足某些价值标准如秩序、稳定，但诸如公民的自 由与权利等其他重要的价值目标就会成为这种设计的牺牲品，从而无法实现基本价值目 标的协调与平衡。
由此引出的问题是，就一个大型国家的立宪设计而言，选择哪种设计理论或者设计概 念有可能实现诸多价值目标的平衡?一种可以探讨的选择是复合共和的立宪设计理论。 那么，何谓复合共和?麦迪逊在《联邦党人文集》中给予了一个经典性的解释：“在一 个单一的共和国里，人民交出的一切权力是交给一个政府执行的，而且把政府划分为不 同的部门以防篡夺。在美国的复合共和国里，人民交出的权力首先分给两种不同的政府 ，然后把政府分得的那部分权力再分给几个分立的部门。因此，人民的权利就有了双重 的保障。两种政府将互相控制，同时各政府又使自己控制自己。”[2](P265～266)
复合共和作为立宪设计理论或者概念虽然产生于1787年美国的立宪选择实验，但正如 当代美国著名政治学家文森特·奥斯特罗姆所指出的那样：“这样的设计概念在今天与 200年前一样有意义。这些概念以及其他概念为人类提供了发展能够用来设计立宪选择 实验的政治科学基础。”[1](P9)复合共和的设计理论或者概念之所以在今天依然富有 意义，一个非常重要的理由在于基于复合共和设计理论形成的制度安排能极大地兼顾和 平衡立宪设计中难以调和的各种不可或缺的价值目标，尤其是国家统一与区域自治、宪 政制衡与民主参与、权力制约与有效治理这三组具有内在紧张性的价值目标。本文以下 的分析将充分说明这一点。
二、国家统一与区域自治
在立宪设计中，基于国家维度的考虑，即为了确保国家的统一、独立、安全，必须建 立一个强大而有效的全国政府。这意味着必须授予全国政府相应的足够的权力，使之具 有充分的国家权威。然而，在立宪设计中，公民个人的自由与权利以及区域性政府(如 省或州)的自治，都是不可或缺的价值目标。因此，为了兼顾这些价值目标，不能把全 国政府设计成无限政府，而必须定位为权力有限的政府。另外，为了有效地治理区域性 的公共事务，区域性政府(如省或州)虽然必须获得其应有的权力和自治的活动空间，但 它同样是权力有限的政府，它不能越位进入全国政府的权力范围和管理空间。这样，在 立宪设计中，就必须确立全国性政府和区域性政府(如省或州)各自的权力边界与管理对 象。当然，在经验上，全国性政府和区域性政府(如省或州)之间的权力边界也许难以清 晰地界定；但在立宪设计上，必须致力于寻求二者权力的大致划分与基本平衡。这是一 个立宪设计的难题。那么，作为立宪设计理论，复合共和如何化解这一难题?复合共和 理论借助其理论框架中的联邦主义来解决这一难题(注：复合共和与联邦主义之间有着 极为紧密的联系，以致有论者直接把联邦主义等同于复合共和(可参阅参考文献[7]第12 1页)。依笔者的看法，联邦主义只是复合共和政体中的一个重要的方面：它是使权力有 限而自治运作的共和政府并存于一体的粘合剂。因此，不能简单地在二者之间划等号。 )。
“联邦主义”(federalism)是一个非常复杂的概念，它起源于一个拉丁语词——
foedus，该词意为“盟约”或“誓约”(covenant)，它描述的是个人与个人、群体与群 体、政府与政府之间的一种独特的关系状态：“联盟关系”(federal relationships) 。“联盟关系强调个人之间、群体之间和政府之间的合伙与联合、使这种合伙与联合得 以落实的合作关系以及作为分享权力之基础的联合者之间的谈判协商。”[5](P1)因此 ，构成这种联盟关系的基本要素是联合、合作、协商以及权力分享。这些要素指向两种 不同的目标：一是合——联合、合作，通过联多为一，形成一个统一的联合体；二是分 ——区分(彼此)、分享(权益)，但不是分裂、分散，以保持各自的自主和自治。因此， 这种“联盟关系”实际上有两副面孔：合与分。这意味着在“联盟关系”中，合与分两 副面孔统一于一体，彼此互补：合中有分，分中有合，分合之间保持平衡。因此，这种 “联盟关系”的精髓体现在两方面：一方面，“合而不死”。这是指，在这种联盟关系 中，联合者之间相互联合、合作，但每个联合者本身有其相对自主的空间，没有任何一 方能剥夺、抹杀其他联合者的权益及其相对自主性。另一方面，“分而不离”。这是指 ，联合者之间彼此权益的区分以及对共有利益、权力的分享，决不意味着联合者之间的 分离、分裂、分散，相反为更好地联合、结合、统一提供了条件。这种“合而不死、分 而不离”的联盟关系乃是联邦主义的根基所在。
从本质上说，以这种联盟关系为基础的联邦主义乃是处理政府单元之间关系的独特模 式，它同样具有“合”与“分”两副面孔，并具体体现为联治(shared rule or shared government)与自治(self rule or self-government)两个方面[6](P15)：“联治”意 味着不是由单一的政府单元来治理，而是由若干政府单位协同合作，共同行使公共权力 ，共同治理；“自治”则是指自治的地方政府可以在法定的范围内享有其应有的权力， 依法自主地管理辖区内的公共事务，而不必受其他权威主体的任意干预。一方面，联治 与单一政府的绝对集权截然相反，它是若干权力有限的政府单位所形成的一种并存结构 ：在此结构中，每一级政府，包括全国政府和区域性政府(如省或州)，都具有相应的、 但范围有限的权力，“都能够代理公民个人，关心个人的希望和恐惧，拥有一切手段， 并有权采用一切方法，以执行委托给它的权力”[1](P106)。另一方面，“自治不同于 独立。自治的地方政府，不享有处理外交或国防事务的权力。自治仅指管辖自治单位内 部的事务而言。职是之故，一国内自治的地方政府无权管辖中央政府的外交事务，也不 能脱离中央政府而自行处理对外事务”[7](P115)。自治以国家的统一为前提，它是区 域性政府对区域性或者地方性公共事务的自主管理。
复合共和正是借助于集联治与自治于一体的联邦主义，把全国性政府和区域性政府(如 省或州)设计为“人民的不同代理人和接受委托的单位”[2](P240)；赋予它们不同的权 力，使之达到不同的目的：涉及全国性或者全局性的公共事务，比如国防、外交、铸币 等等，由全国性政府处理；至于那些地区性或者地方性的公共事务，则根据自治原则， 由区域性政府(如省或州)处理。这样，一方面赋予了全国政府充分应有的权力，维护了 国家的统一，保证了全国政府的权威与效能；另一方面，也给区域性政府(如省或州)保 留了相当的权力，从而使之有条件实行充分的自治。由此形成了全国政府与区域性政府 (如省或州)之间权力边界大致清晰、同时分中有合的权力平衡结构(如下图所示)：
全国政府与区域性政府(如省或州)权力平衡图
由此可见，基于复合共和的设计理论可以在立宪设计中实现国家统一与区域自治的基 本平衡。
三、宪政制衡与民主参与
如上所述，立宪设计必须兼顾政府的权力和公民个人的权利，以实现权力与权利的平 衡。在立宪设计中，实现这种平衡的制度安排一方面需要构造一个政府的权力结构，另 一方面必须建立限制政府权力的约束框架和创设人民控制政府权力的参与机制。如果说 宪法之下权力的约束框架是为宪政，人民的参与机制乃是民主，那么，如何兼容宪政与 民主并使二者相互支持而不彼此冲突，却是立宪设计中的另一难题。这一难题之所以产 生，其缘由在于宪政本身也是对大众民主的约束，没有这种约束，民主本身便会走向民 主的反面，成为多数人的暴政。作为立宪设计理论，复合共和如何解决这一难题?复合 共和不仅是统一的全国政府与自治的区域性政府的复合，而且也是宪政与民主的复合。 正是通过后一种复合，复合共和不仅将宪政与民主融为一体，而且使二者相互支持。
(一)复合共和蕴涵宪政
在复合共和政体中，宪政取向的制度安排主要体现为以下三个层面：
其一，立宪限权与违宪审查。复合共和借助联邦主义构造了权力有限的全国政府与同 样权力有限的区域性政府的共存结构。但是，权力有限的多种政府单位的共存取决于维 持法治范围内的基本约束，这就要求制定宪法[1](P7)。没有宪法的约束，全国政府与 区域性政府中任何一级政府权力的无边界扩展，都将破坏这种共存结构。所以，复合共 和的制度架构必然要求宪法：“复合共和制用立宪选择原则来规范和控制政府单位之间 的关系，以及政府单位内部各部门之间的关系。”[1](P147)正是通过宪法性的制度约 束，全国政府和区域性政府才能成为真正的有限政府，其权力才能得到严格的限制。所 以，在基于复合共和理论而设计的政府结构中，“统治者本身服从法律规则”[1](P21) 。这意味着统治者首先必须服从宪法规则，因为“宪法可以界定为是一组具体说明政府 界限和条件的规则集”[1](P6)。对于违背宪法的行为则可以诉诸违宪审查。总之，立 宪限权与违宪审查，这是复合共和蕴涵宪政的第一要义。
其二，政府与政府之间的权力制衡。“在复合共和制中，不存在任何单一垄断的公共 权威。建立多个代表不同利益群体的权威，每一个权威均为自治共和原则所支配。”[1 ](P100)按照复合共和理论的制度设计，无论全国政府，还是区域性政府，通过权力领 域与范围的划分，它们不仅各有其权力的活动空间，而且都按照自治原则运作。因此， 在国内政府之间的关系上，复合共和政体与单一公共权威垄断权力资源的制度安排截然 不同：在后者，国内政府之间的关系是上下级关系，体现为权力等级森严的从属、依附 结构，即下级政府从属、依附于上级政府，因而上下级政府之间按照命令一服从机制运 作，有高低级别之分，无权力制约可言；在前者，国内政府之间的关系是权力制约关系 ，不仅每一级政府都直接代理公民个人、都服从法律规则，而且在各自的权限范围内行 使权力、自治运作，因而政府之间无等级高低之分，只有职能、权限之别，由此在各级 政府之间形成一种权力制约关系。
其三，每一个政府单位内部分权制衡。正如奥斯特罗姆所指出的那样，复合共和政体 不只是多个自主政府单位之间的复合，而且还是每一个政府单位内决策结构的复合[1]( P117)。这意味着在复合共和政体中政府内部的权力系统是分立的。这种分立的权力系 统有三个重要特征：一是分权结构。通过划分立法、行政、司法等政府部门的权力空间 ，使政府内的每一个部门都对自己的必要权威拥有法定的特权、适当的活动范围和相应 的责任，即具有某种程度的独立性，由此形成一种分权的结构，以避免因某个政府部门 垄断所有的权力资源而造成专横与暴政。二是制约机制。这是一种权力的制约机制，其 操作方式即是每一个政府部门能够对其他部门行使否决权：每一个政府部门均在为宪法 规则所规定的适当范围内活动，但其他部门掌握着潜在的否决权，“因此而对每一个行 使政府的政治特权的人确立了制约机制”[1](P139)。比如，立法部门借助否决权对行 政部门进行约束、监督，行政系统则通过否决权制约立法部门，而司法系统如最高法院 则有权对立法进行司法审查，依靠否决权宣布一项法律违宪而使之无效。三是依赖关系 。权力分立的政府部门在做出和执行集体决策时必须独立行动，但是集体行动依靠通过 政府的立法、行政和司法部门共同行使权威[1](P137)。共同行使权威则使分立的权力 部门之间形成了复杂的相互依赖关系。正是这种依赖关系决定了权力分立的政府部门之 间需要通过寻求共识、彼此合作、相互协调，以确保政府作为整体进行有效的运作。
(二)复合共和体现民主
在复合共和政体中，民主取向的制度安排主要体现为以下三个维度：
其一，多重委托—代议机制。基于复合共和的立宪设计理论而建立的政府体系，是一 个权力各自有限的全国政府和次级政府的共存结构。假设这一共存结构由全国政府、省 (州)级政府以及基层政府三级组成，那么，按照复合共和的立宪设计理论，不仅全国政 府的权力完全来自于人民的委托、授权，而且，省(州)级政府以及基层政府的权力同样 来自于人民的委托、授权。这样，在复合共和政体中，就形成了多重委托—代议机制。 在此机制下，复合共和作为共存政府体制给予每一个选民以多种多样的政治代表[1](P1 28)。正是通过这些多种多样的政治代表，不同层次的选民利益得到了广泛的体现。在 此意义上，复合共和可以视为一种复合的委托—代议机制。
其二，广阔的选举—参与空间。复合共和政体中的多重委托—代议机制使公民获得了 多重选民的身份，因而选民有机会参与从全国性政府、省或州政府到基层政府的多层级 的选举活动。在这些多层级的选举活动中，选民不仅通过选择议员参与法律的制定，而 且通过选择公共执行官员参与法律的执行。正是这些广泛而多层级的选举活动使代议民 主政府与公民之间的距离更加接近，公民有了更多的参与政治的机会和更为广阔的政治 参与舞台。这样，人民对政府的控制通过广泛而多层级的选举活动渗透于各级政府和政 府的各个部门。
其三，互补的退出一呼吁机制。基于复合共和设计理论建立的政府体系是若干自治政 府的并存结构。通过这种制度安排，复合共和政体一方面为公民提供了一种“退出”(
exit)机制：由于各个政府单位各有其治理结构、运作规则和服务质量，公民可以通过 自由迁徙选择不同的、可以为自己认同的政府单元。借助这种“以脚投票”的退出机制 ，公民可以有效地避免某一政府单元对公民权利的剥夺和糟糕的公共服务。另一方面， 复合共和政体也为公民提供了一种“呼吁”机制：面对某一政府单元的政治压迫或者糟 糕的公共服务，他们可以运用呼吁机制，或投诉或抗议，以表达他们的利益诉求和改善 公共服务的愿望。在复合共和政体下，“退出”与“呼吁”交互作用，二者可以形成一 种互补机制：呼吁是对退出的替代、补充，而“退出将是呼吁无效后所能选用的最后一 件武器”[8](P10)。
归纳上述两个方面，可以发现，基于复合共和的设计理论而建立的政府体系既蕴涵宪 政，也兼容民主，从而在宪政与民主之间实现了某种程度的平衡。
四、权力制约与有效治理
就一个良好政府的立宪设计而言，不仅限制权力以及人民对权力的控制是必须考虑的 价值目标，而且政府的效能，亦即有效的公共治理，同样也是必须加以满足的设计标准 。因此，立宪设计应该兼顾二者。用麦迪逊的话说，即是要“把政府需要的稳定和能力 与对自由和共和政体应有的神圣的关注结合起来”[2](P180)。然而，既要限制政府的 权力，又要确保政府的有效治理，这无疑是一个难题。那么，作为立宪设计理论，复合 共和如何化解这一难题?
首先，复合共和的立宪设计理论虽然主张立宪限权，但认为立宪限制权力并不是要削 弱政府应有的权力，相反，宪法既限制政府的权力，同时也授予并强化它应有的权力， 以确保政府的有效治理。因此，复合共和政体中的宪法性规则不仅是限权性的，同时也 是授权性的。比如，宪法中既有诸如“未经立法拨款，不得从国库支钱”这类限权性的 规定，同时也有把立法、行政和司法等权力授予相应政府机构的明确规定(注：参见美 国宪法的有关条款。另，参见麦迪逊：《辩论——美国制宪会议记录》(尹宣译，辽宁 教育出版社2003年版)第854～855页附录八的译注[16]和[17]。)。这样，“宪法不仅仅 是限制权力，它们也能创造和组织权力并给权力指明方向”[9](P253)。换言之，宪法 不光是限制权力以建构有限政府，同时宪法也分配、授予权力以确保政府获得有效治理 的能力。总之，由于复合共和政体中的宪法将限权性的规则与授权性的规则集合为一体 ，这就从宪法规则上为实现限制权力与有效治理的平衡提供了前提。
其次，复合共和立宪理论视野下的分权既是限制权力的制度安排，同时也是提升政府 效能的分工机制。在复合共和政体中，虽然分权可以使权力与权力之间相互制约，但分 权的功能并非只是消极的，它同时也是积极的，是一种政治分工机制：“作为政治方面 的劳动分工，由于专业化强化了对多样化的社会问题的敏感度，所以分权是创造性的。 ”[9](P254)因此，分权不是对政府效能的削弱，而是通过分工增强政府有效的治理能 力。从这一角度来看，复合共和政体通过政府内部和外部的多重分权，不仅确立了一个 复杂的权力制衡的制度结构，而且形成了一个由不同层级的政府分别治理不同范围的公 共事务的政府分工机制。正是这种系统化的分工机制，使各个政府单位可以将复杂而众 多的公共事务“分而治之”，从而实现公共事务的有效治理。
再次，复合共和的立宪设计理论把公民对政府的选择和政府之间的竞争统一于一体。 复合共和政体与垄断性的单中心权威统治根本不同，由于它是诸多自治的有限政府的并 存结构，在此结构中人们遇到了在政府单位之间进行选择的问题：“人民会面对若干个 不相同的公益物品和服务垄断提供者，每一个都有某种不同的能力，单独提供，或者与 其他垄断提供者合作提供公益物品和服务。只要每一个政府单位在实质上独立于其他单 位，人民就能够在公益物品和服务若干垄断提供者之间进行选择。”[1](P131)通过这 种选择，一方面，“人们可以利用其中的一个政府来对付另外一个政府”[1](P117)， 这是用权力来制约权力。另一方面，可以在政府之间“创造竞争压力，以提高公共服务 供给体制运作的效率，增强其回应性”[1](P125)，换言之，政府之间的竞争将成为一 种激励机制，它促使政府提供充分的公共物品和优质的公共服务，进行有效的公共治理 。这样，通过公民对政府单位的选择，在政府之间既可以形成权力制约关系，又可以建 立竞争机制以促进政府的有效治理。
综合上述几个方面的分析，本文的基本结论是，既然根据复合共和的立宪设计理论所 建立的政体在相当大的程度上实现了国家统一与区域自治、宪政制衡与民主参与、权力 制约与有效治理的多重立体平衡，那么，就一个大型国家的立宪设计而言，复合共和的 政治理论就不失为一种有助于化解设计难题、整合立宪设计中诸多价值目标的立宪设计 理论。
收稿日期：2003-11-19