苏南案例：乡镇企业与政府关系的重构，本文主要内容关键词为：苏南论文,乡镇企业论文,重构论文,案例论文,关系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国乡镇企业的兴起与发展可以说是一种政府行为，与国有企业的形成几乎是大同小异，其区别只是政府级次的不同以及所属企业在国民经济中的地位不同而已。所以，乡镇企业与国有企业一样，都存在一个企业与政府关系如何调整重构的问题，其中包括产权关系、分配关系以及政府对企业的行政管理等等。产权关系是乡镇企业与政府关系的核心，不仅决定企业的经营机制及其发展潜力，而且也制约着政府作为社会管理者如何对乡镇企业进行管理和调控。乡镇企业问题，尤其是产权问题，不只是基层政府所面临需要解决的问题，而且也是各级政府在实现经济目标和社会目标过程中所不能回避的重大问题，也可以说是一个战略问题。苏南乡镇企业的微观改制和政府管理方式的变化对我们不无借鉴与启发。
改制的情况
进入九十年代以后，苏南乡镇企业发展逐渐遇到了产权制度方面的障碍，发展后劲衰退，暴露出许多类似国有企业的弊端，如行为短期化，积累意识淡薄；技术创新动力不足，产品结构老化，从而也导致整个产业结构的僵化；风险、责任与收益不对称，景气年份皆大欢喜，若遇上不景气年份，则主要由乡镇政府来承担风险与责任；虚报产值和收益，以获取更多的分红和奖励。诸如此类的问题，都是根源于集体产权制度的模糊不清。产权结构不调整，乡镇企业就难以获得更进一步的发展。在实践中，苏南人已感觉到这个问题，但在以集体经济为特征的“苏南模式”的光环下，不敢大胆见之于行动，生怕带来政治上的包袱。党的十五大的召开，扫除了思想认识上的障碍，尤其是“公有制可以有多种实现形式”以及对“股份合作制”的肯定，为乡镇企业的产权制度改革提供了理论前提。
因此，自1997年以来，苏南实行了大规模的各种形式的乡镇企业产权制度改革。我们调查的吴江市，在去年10月份全面启动乡镇企业的改制工作，市委、市政府经过反复研究，出台了《关于乡镇企业产权制度改革的意见》，同时还专门印发了实行股份合作制、设立有限责任公司、拍卖转让产权等方面的配套意见。为了在改制中确保集体资产不流失，对改制过程中的各个环节实行规范化操作，资产评估、债权债务的认定、股权设置、工商登记、选人用人、资金到位等各环节严格把关。至1998年一季度末，吴江市乡镇企业改制达到1339家，涉及总资产65亿元，有10个乡镇基本完成了改制任务。在各种改制形式中，其中股份有限公司6家，总股本6.2亿元。江苏永鼎股份有限公司3500万股“永鼎光缆”A股股票1997年9月在上交所成功上市，吸纳资金2.45亿元，成为吴江市首家上市公司，也是江苏省乡镇企业首家上市公司。 有限责任公司213家，吸纳非集体资产3.8亿元。 股份合作制企业88 家， 职工入股金额3695万元。资产出售及租股结合1032家。破产企业12家。
从张家港市的情况来看，早在1994年初，就在乐余等乡镇进行了“先出售、后改制”的试点。于1997年10月开始对乡镇企业实施全面产权制度改革。其改革的总体思路是“大型企业公司制，中小企业股份合作制，弱小企业私营制”。主要采取了以下5 种改制方式：一是先售后股。将企业净资产一次性出售给企业经营班子成员、职工或社会法人，然后改建成股份合作制企业或有限责任公司。先售后股是张家港市中小企业产权制度改革的首推形式和主要方式。凡是净资产在100 万元以下的工业企业和50万元以下的流通企业，原则上都采取这种方式。若是净资产为零或资不抵债的企业，主管部门采取抽债的办法，使企业有适量的净资产，然后实施先售后股。二是租股结合。将企业部分净资产出售给企业职工、企业经营班子成员或社会法人，其余净资产租赁给企业，然后改制成股份合作制或股份制企业。企业所租集体资产在500 万元以下的，按银行同期同档贷款利率计付租金；所租集体资产在500 万元以上的，超过部分可按不低于银行同期同档贷款利率计付租金。同时规定，所租用的集体资产可在三年之内分期分段续买完。三是售股结合。将企业的部分净资产切出一块，折股出售给干部职工（作为职工股），其余净资产转为集体股，组建成股份合作制企业。四是增量扩股。将企业全部净资产作为集体股，同时尽力吸纳职工个人现金股的办法，改制成集体参股的股份合作制企业。五是拍卖转私。将企业拍卖给个人，转为私营企业。另外，在调查中我们还了解到，对于实施产权制度改革确实有困难的企业，张家港因企制宜，分类指导，采取租赁经营、风险抵押承包、委托经营、联合兼并、依法破产等办法进行过渡，待条件具备后，再实施产权制度改革。至1998年4月30日， 张家港市乡镇企业改制达到1876家，其中有限公司65家，占改制企业总数的3.46%；股份合作制为1581家，占84.28%；转为私营企业的220家，占11.73%； 资产转让给其他法人10家，占0.53%。其中生产性企业为1512家，占改制企业总数的81%，流通企业364家，占19%。改制涉及的总资产达到39.14亿元，净资产5.17亿元，职工入股金额4.7亿元，回收资金3.76亿元。
改制的效应
各种形式的改制为苏南乡镇企业的发展带来了新的生机，实现了一次新的启动。
第一，资产置换、重组，优化了乡镇企业的资本结构。改制前的资本结构是单一的，仅有归属并不十分明确的集体资本，与企业经营者及其职工基本上没有直接的利益关系。这种单一资本结构不仅造成企业利益、经营者利益、职工利益以及乡镇政府利益的相互脱节，因而使集体资本的保值增值缺少监督和保护，而且，也带来了资本营运的僵化，难以和其他社会资本实现灵活有效的融合。改制后的多元资本结构，使多元利益主体联结在一起，使乡镇企业的发展置于各个利益主体的共同关心和监督之下，从而使乡镇企业的运作更加规范化，动力机制和约束机制更加健全。同时，资本营运也更为灵活，使乡镇企业在资金筹措方面左右逢源。这客观上起到了引导农民投资，集聚和优化配置农村资金的作用。
第二，企业组织结构优化。乡镇企业的特点是船小好调头，但抗风浪能力差，难以“远航”，也就无法参与更激烈的市场竞争。改制后的乡镇企业，具有灵活的嫁接组合能力，为乡镇企业成长为“航空母舰”提供了内在的先决条件。如前面提到的“永鼎公司”之所以能成为江苏省第一家乡镇企业上市公司，以至现在发展成为一家生产通讯电缆和光缆的全国大型企业集团，若没有乡镇企业的改制是不可想象的。到1997年底，吴江市乡镇企业共组建各类企业集团79家，其中国家级14家，省级10家，苏州市级12家。这些集团企业只占全市乡镇企业总数的4%， 但其资产总量和销售收入分别超过了全市乡镇工业的40%和30%，而14家国家级集团又占其中的一半以上。再如位于锡山市经济技术开发区的江苏捷达摩托集团公司，1991年创办，只短短几年的时间就成长为下辖6个公司、8个骨干厂、一个研究设计院、一个合资厂的大型集团公司，1995年生产整车32万辆，完成工业产值32亿元，创利税2.68亿元，在全国摩托车行业位居第五，当年被农业部批准为“全国乡镇企业集团企业”。能发展这么快，这首先要归功于乡镇企业的产权制度创新。若局限于原有的乡镇企业的产权制度，就不可能产生企业集团。在这个意义上，改制使苏南乡镇企业组织结构进一步优化，为今后更多的大公司、大集团的成长提供了制度条件。
第三，经济结构调整加快。苏南经济以乡镇企业为主体，乡镇企业的状况分布决定了整个经济结构格局。改制使苏南乡镇企业焕发出新的生机，技术创新、产品创新、制度创新层出不穷，为经济结构的调整提供了新的动力。从苏州市的总体情况来看，全市农业、工业、第三产业在更高层次上协调发展，整个经济结构出现了新的格局。苏州农业基础较好，乡镇企业的发展使农业生产条件不断得到改善，机械化、产业化水平和集约化程度不断提高。全市粮田适度经营规模面积达到45%，农产品商品率达到73%，机械化综合作业水平达到71%。同时，在工业结构调整方面，培育新兴产业，改造传统产业，优化以乡镇企业为主体的生产力布局。如吴江市从本地实际出发，积极调整乡镇工业结构。一是传统行业的改造加快。目前，该市丝绸乡镇企业拥有剑杆、喷水、片梭等无梭织机4000多台，与之配套的前道设备100多台（套）； 拥有国际先进水平的圆网、带动印花流水线20多条，以及后道染整设备、进口先进设备的生产能力约占全行业的80%。经过调整改造，该市乡镇丝绸行业年产值超过80亿元，在近两年全国丝绸经纺整体滑坡的情况下，仍保持了较好的发展势头，产、销、利指标增长均在10%左右。二是新兴产业发展加快。通讯电缆是该市九十年代发展起来的新兴产业，科技含量高，经济附加价值大，是结构调整的方向。在资本运作、外引内联等方面实行指导，使通讯电缆行业迅速崛起。1997年，该市乡镇企业生产通讯电缆1300万对公里，光缆44万芯公里，约占全国总量的五分之一。该市12家通讯电缆企业，有7家进入原邮电部定点的全国50 家大型电缆生产企业行列。
第四，调动了各方积极性，经济效率提高。过去，集体的事干起来总显得磨磨蹭蹭。改制后，投资者、经营者以及广大职工都有了积极性，彻底解决了过去长期存在的“厂长负盈、企业负亏、银行负债、政府负责”的问题，经济效率大大提高。以吴江市为例，1997年全市乡镇工业实现利润9.34亿元，税金5.27亿元，分别比三年前增长15.45%和2.03倍。全市乡镇工业增加值82.5亿元，占当年全市GDP的51.08%，比三年前增长63.85%， 占全市工业经济比重达到90 %以上。 据张家港市对1024家企业的调查，1997年与1996年相比，转制企业的销售收入增长22.8%，上交税金增长21.2%，净利润增长36.8%，上交规费增长15.1%，非生产性开支下降26.3%。不仅如此，通过改制也摸清了乡镇企业的底数，使政府对乡镇企业的管理更有针对性，也有助于提高政府的管理效率。
引出的结论
从前面的分析中，至少可以引出以下几点结论：
1、乡镇企业不再是补充，乡镇企业的发展不再是权宜之计， 也不再处于体制外。
如果说党的十五大报告从意识形态上解决了乡镇企业的地位问题，那么，乡镇企业在苏南的迅猛发展则从事实上表明了乡镇企业的地位。今天的苏南，乡镇企业已不再是补充，而是已经成为整个地区经济的主体，不仅是经济增长的主动力，而且也是解决就业问题、实现财政增收的主要途径。
乡镇企业居于事实上的主体地位，并非某个人主观意志的要求，而是现阶段我国经济发展的一种客观结果。这是一个不可逆转的过程。因此，乡镇企业的发展不是要不要的问题，而是如何发展的问题；不是权宜之计，而是已经成为一个战略问题，即要从国民经济和社会发展全局的高度充分认识乡镇企业的地位和作用。乡镇企业的这种地位决定了它不能再游离于体制之外，必须纳入社会主义市场经济体制的整体框架之内。
2、发展乡镇企业是加快我国工业化进程， 推进城乡一体化的一种有效方式。
曾几何时，社会对乡镇企业的指责远远多于褒奖，把乡镇企业视同手工作坊，认为它们与国有企业争原料、争市场，浪费了资源，“挤”了国有企业，甚至把国有企业效益下降也归罪于乡镇企业。至今天，持有这种看法的人依然存在且为数不少，尤其在经济不发达地区。但在苏南，乡镇企业已不再是手工作坊，而是现代化的大工业。如位于江阴市的阳光集团，精纺一条龙，高、精、尖产品的开发能力很强，1997年销售收入达到32亿元，已成为全国同行业老大，世界排名第三。在我们的传统观念中，象这样的企业只能是国企，与乡镇企业是不沾边的。但苏南的事实告诉我们，乡镇企业同样是工业化的生力军。如果说国有企业是以计划方式来实现工业化，那么，乡镇企业则是以市场化方式来实现工业化。在走向市场经济的今天，后一种方式更有生命力。苏南乡镇企业发展的过程，实际就是工业化的过程。在不少领域，如毛纺、丝绸、通讯电缆等，无论就其规模化程度、技术水平，还是产品质量、管理水平都已达到国际水准。
与传统的工业化实现方式不同，乡镇企业发动的工业化与农村城市化是连在一起的，是同时进行的。张家港市的情况典型地表明了这一点。该市1986年设立，下辖26个镇，413村，总人口83万，总面积999平方公里。该市综合实力1994年居全国百强县市第二名。1995年被评为全国科技百强县市第二名，同时被建设部列为“城市现代化、乡村城市化”的试点市。在这里，城乡差别几乎不存在。1997年该市农民人均纯收入达到5446元，城镇职工人均年工资收入8214元；城市居民住房面积人均达到22平方米，农村住房面积人均48平方米，成套率100%， 家庭燃气使用率达到100%。在经济发展的同时，环境保护也卓有成效， 成为国家环保局授予的“环境保护模范城市”。城乡一体化在这里已基本实现了。
3、发展乡镇企业是富国、富民之道，财政后劲之源。
无论就全国，还是从一个区域来看，凡是经济比较发达、财政状况较好、人民生活水平较高的地方，都是乡镇企业发展较快的地方；反之，凡是经济发展缓慢、财政困难、人民生活水平较差的地方，都是乡镇企业发展很慢的地方。这至少说明一个道理，在市场化的经济发展现阶段，乡镇企业具有极强的适应性，既可在生产力水平很低的情况下存在，也可在生产力水平较高的条件下发展。作为具有中国特色的一种企业组织形式，乡镇企业融合了政府和市场两种力量，能在生产力水平较低的条件下，实现经济的超常规发展。要使农民尽快富起来，使农村尽快摆脱贫穷落后的面貌，乡镇企业是较佳的选择。民富，国富就有了基础，财政的发展就有了后劲。
几点建议
作为社会主义市场经济的一个重要组成部分，乡镇企业的发展不是暂时的，也不是局部的，而是长期的，也是全国性的。那么，面对这种趋势，政府怎么办？如何引导和管理乡镇企业？在此，有如下几点建议：
第一，要把乡镇企业纳入政府宏观调控的视野，再不能放任自流，任其自生自灭。
在乡镇企业已占据主体地位的苏南地区，政府对乡镇企业发展的引导和管理是富有成效的，积累了许多成功的经验。但就全国来看，改革开放20年来，政府的主要精力一直都是放在国有企业上，而乡镇企业基本上未纳入政府宏观调控的视野，属于“体制外”企业，诸如产业政策、货币政策、信贷政策及财政政策等都没有覆盖乡镇企业。国家的综合经济部门，如计委、经贸委基本不“管”乡镇企业，仅在农业部设有一个“乡镇企业管理局”，算是归口管理。在乡镇企业只是作为农村“副业”存在的情况下，如果说政府的这种管理还能基本适应的话，那么，在乡镇企业几乎已占国民经济半壁江山的条件下，政府按所有制来管理经济的这种方式已经完全不相适应。政府作为宏观管理者，对国民经济的管理应没有所有制的区分，应当对所有企业一视同仁，使其在平等的条件下公平竞争。至现在，这已经不是个理论问题，但要真正在实际政策制定过程中始终如一地贯彻这种思想，则恐怕还有相当长的一段路要走。
第二，要树立新的管理意识和创建新的管理方式。
在市场经济条件下，按计划经济的方式来管理乡镇企业肯定是不行的。但能否认为按一般的市场经济方式来管理就行了呢？回答是否定的。乡镇企业是中国的一大创造，在各种企业组织形式中，这是中国所特有的。除了借鉴世界各国政府管理经济的一般经验外，更多地要从中国农村的实际情况出发，创造性地来管理。政府对经济的管理与其说是一门技术，到不如说是一种文化，其中包含着竖立在经济基础之上的价值取向和各种人文观念。如农民在实践中创造的股份合作制，若要按照国际惯例来套，则根本就套不上，但在中国的广大农村却表现出强大的生命力。也许正因为这一点，股份合作制才在理论上被肯定下来，并正式写进了党的十五大报告之中。这说明了一个道理，搞市场经济，并没有通用的模式可套用，政府对经济的管理必须以本土化的方式来进行，只有这样，政府对经济所起的作用才会收到正面的效果。因此，面对迅猛发展的乡镇企业，政府要及时抛弃传统的管理意识和管理方式，并内化到实际的操作过程之中。
第三，要把乡镇企业纳入财政的视野。
财政部门对乡镇企业越来越重视了，在苏南更明显地表现出这一点。这首先是源于乡镇企业提供的财政收入份额不断增大的这个事实，而不是因为从理论上有了明确的认识。我国乡镇企业的发展不仅仅是扩大财源，增加了财政收入，而且也是完成我国工业化和实现城乡一体化的另一路径。这是一种战略选择。在实现这个战略的过程中，在为财政发展提供更广阔空间的同时，更需要财政面对这个过程所产生的社会保险问题、环境问题、分配问题、教育问题，等等。乡镇企业的发展已经越来越多地引发出了诸如此类的问题，对财政提出了更多、更高的要求。财政的焦点不应是满足于增加收入，而是研究、解决在经济转型过程中企业所不能解决的公共问题。这就是说，面对乡镇企业推动的工业化的滚滚大潮，财政要从“吃饭财政”实现向“功能财政”的转变。