欧盟的结构政策对中国西部大开发的启示，本文主要内容关键词为：大开发论文,欧盟论文,中国西部论文,启示论文,结构论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F064.2 文献标识码：A 文章编号：1002-3240(2001)03-0005-04
欧盟成员国虽然都是发达国家，但15个成员国之间以及各国的各地区之间收入差距很大（注：例如，据经合组织的统计数字，二十世纪九十年代后期，丹麦人均国内生产总值超过3万美元，而匍萄牙的人均国内生产总值仅1万余美元。）。有先进地区也有落后地区。欧盟通过结构政策对落后地区进行开发援助。这一政策实施25年来对于缩短贫富地区差距发挥了重要的作用，（注：结构基金促进了经济增长。在欧盟成员国中，结构基金政策对经济增长的促进作用表现最明显的是希腊。希腊经济增长幅度中约四分之一是结构基金带来的，葡萄牙是17.2%，西班牙是16.7%，意大利是12.5%，英国是10.0%。从1986年到1996年的10年间，欧共体10个最贫穷的地区平均收入水平从相当于欧盟平均的41%提高到了50%。如果将最贫穷的地区从10个增加到25个的话，在这10年间平均收入水平从相当于欧共体的52%上升到59%。上述情况说明，欧盟的结构基金政策效果是明显的。）也积累了丰富的经验。这些经验对于我国西部大开发具有宝贵的借鉴意义。
（一）欧盟对经济落后地区进行援助的政策
1.援助的政策工具——结构基金
欧盟对落后地区的援助是通过结构基金进行的。欧盟先后共设立了四个结构基金，从不同的方向实施援助计划。这四个结构基金分别是：欧洲地区开发基金、欧洲社会基金、欧洲农业保证及指导基金（其中的指导部分）、欧洲渔业指导基金。此外，还在1993年设立了专门援助欧盟收入最低的四个成员国进行基础设施建设和环境建设的团结基金。因为任何地区经济的落后和困难都是由于原有的经济结构与经济发展的需要发生偏差造成的，因此要改变这种偏差就必须对经济结构加以调整。结构基金的用途就是对落后或有困难的地区通过项目拨款实现对经济结构的调整。
2.欧盟对落后地区的援助的目的
欧盟结构基金政策的基本目的有三个。首先，是巩固内部大市场。内部大市场要求地区之间实现充分竞争。而地区之间经济发展水平差距太大，竞争无法进行，要巩固内部大市场就要缩小发展差距，使各成员国和各地区处于相似的起点上。（注：促使各成员国或各地区处于竞争的同一起点上，而不是给予落后地区特殊的优惠条件，正是为了完善内部大市场，促进竞争。如果给予某个地区特殊的优惠待遇，就会分割市场同时保护了落后。）其次，市场竞争反过来又会扩大贫富差距，在欧盟一体化的深化过程中要不断帮助落后地区缩小与先进地区的差距。（注：欧共体一体化每向前迈一步，对落后地区的援助就会提高一步。1986年决定建立内部统一大市场时，就在《欧洲单一法》里提出“经济与社会凝聚计划”，强化对落后地区的援助。1991年的《马斯特里赫特条约》提出建立经货联盟计划时，同时建立一个新的基金，即“团结基金”对欧共体内部最穷的成员国给予特殊援助，以提高这些成员国的竞争力，适应经济联盟建立后带来的更激烈的竞争形势。）第三，两极分化将加深内部的离心倾向，不利于共同体内部的团结。因此，欧共体从建立之初就将缩小内部地区之间的经济差距作为共同政策的目标之一。
欧盟的结构基金政策使落后成员国和地区与先进地区差距迅速缩小，对内产生了凝聚力，对外形成了巨大的扩张力。目前有12个国家迫切要求加入欧盟这些国家大多是收入较低的中、东、南欧国家，希望加入欧盟后通过经济一体化和借助欧盟的结构政策改变自己落后的面貌。
3.欧盟结构政策的四大援助目标地区
结构基金对以下四种地区给予援助：一地区是落后贫困地区（目标一地区）；二是严重受工业衰退影响的地区（目标二地区）；三地区是面临困难的农村地区（目标五B地区）；四是人烟稀少地区（目标六地区），指每平方公里人口不足8人的地区。
4.结构基金援助的四个优先领域
一是生产性项目。援助生产性项目的发展有助于帮助落后地区提高生产力和促进经济的发展，但是落后地区的生产性项目必须是列入成员国政府的开发计划的项目，并由成员国政府或地区向执委会提出资助申请。这些项目必须能对当地的经济的发展产生至关重要的作用，有利于创造较大量的工作职位的项目，或有利于巩固现有的就业水平的项目。
二是基础设施项目。基础设施落后是贫困地区的一个共同特点。由于基础设施落后，提高了投资成本，对资本缺乏吸引力。欧洲地区开发基金在基础设施项目方面的资助特别是跨欧洲的网络建设，即跨越欧洲的运输网络，如公路网络、铁路网络、能源网络和电讯网络的建设。
三是地区内在潜力的开发。中小企业的发展可以充分调动民间的积极因素发展经济。欧盟结构基金政策重视经济落后地区的中小企业的发展。结构基金通过提供国内外市场调研咨询、通讯手段、与科技开发单位牵线搭桥、提供高新技术开发启动资金、培训中小企业管理人员等等来为中小企业创造良好的生存和发展条件。
四是人力资源。人力资源潜力的开发是经济落后地区开发中的一个重要的内容。欧洲社会基金的宗旨是开展职业培训和再培训，培训的对象包括刚刚走出校门的年轻人、由于经济结构的变化失去工作职位的人、长期失业者、就业条件有欠缺者，以及女性求职者等。
5.结构基金援助的原则
欧洲地区开发基金的资金的发放有两个原则。首先，欧洲地区开发基金和其他结构基金主要用于支持成员国相应的政府部门设计和管理的项目，资金援助具体项目，但授予对象是成员国、地区，或地方的政府，由这些政府管理和使用这些投资资金，企业不能直接向欧洲开发基金申请援助。其次，欧洲地区开发基金对有关项目的援助遵循“附加性”原则，即项目投资以成员国政府或地方政府为主，结构基金的援助为辅。欧盟结构基金对项目投资承担的比例在目标一地区为25%到75%。在其他地区为25%到50%。有关的成员国政府、地区政府或地方政府必须负担项目总投资中的其余部分。
（二）欧盟结构基金政策对我国的启示
欧盟的结构基金政策的一些做法值得我国西部大开发借鉴。
1.对落后地区的系统性援助必须机制化
欧盟结构政策的实施的每一方面和每一步都遵循严格的定义、规范和量化标准，政策实施都必须按照这些定义、规范和标准进行，以保证政策实施的科学性、高效性、公平性和公正性。
例如，对于确定援助的对象地区的定义是：目标一地区是人均收入不足欧盟平均水平75%的地区；目标二地区定义为：工业人口占人口比例高于欧共体平均水平，失业率高于欧共体平均水平，过去5年中工业人口不断减少，这三个标准中符合两个即可；目标五B地区定义是：农业人口比例较高，农业收入较低，人口下降，这三个标准中符合两个即可；目标六地区是每平方公里不足8人的地区。
又例如，对于援助的重点领域的规范是：生产性项目、基础设施项目、地区内在潜力的开发的项目和人力资源开发的项目。对于基础设施项目的规范是三大网络建设，即交通网、电信网和能源网。具体立项又制定了规范，即：①重点是环欧洲的运输、能源和电讯网络；②由公共部门推动的，对公众利益有着切实影响的交通体系；③便于联系边远地区的项目：公路、桥梁、机场、电讯等等。
1993年启动的团结基金援助对象国的定义是国家人均收入不足欧共体的90%的国家。这样只有西班牙、葡萄牙、爱尔兰和希腊被纳入了团结基金的援助对象国。团结基金只援助基础设施项目和环境工程项目。基础设施只包括上面提到的三大网络，环境设施包括供水和排除污项目。团结基金建设拨款的规范也有两个，一是必须对开发本国最落后地区有着切实帮助的项目；二是必须将本国的公路网络与环欧洲公路网相连接的项目。
任何援助决策都应以规范、定义和标准为尺度。政策实施机制化可以避免长官意志，避免地方当局和居民与政策决策机关间的纠纷，以及由于纠纷造成的决策拖延，同时也可以铲除腐败的根源。
2.三大网络建设及环境建设是落后地区开发的关键
欧盟结构基金将基础设施建设定义为三大网络的建设，即上面提到的交通运输网络、能源网络和信息网络的建设。欧盟结构基金援助的信息网络建设也以建立环欧信息网络为目标，以便使欧盟每个成员国的每个地区都能够享有最先进的信息服务。欧盟一些成员国中那些信息网络建设较为落后的地区都制定了信息网络建设计划，在结构基金的资助下，加快了信息网络建设的速度。
3.引导乡村经济多样化发展
随着农业生产率的提高，欧盟农业生产过剩日益严重，大量劳动力必须从农业生产中转移出来。欧洲农业保证与指导基金第二部分农业指导基金的宗旨是引导乡村过剩的劳动力从农业生产领域转移出来。这些措施有：农业生产潜力的转向、多样化；投资于当地优质农、林产品加工业，并帮助建立品牌和推销；开展多种经营的计划；创新和发展，保护和保存乡村文化遗产；鼓励发展旅游业和手工艺生产。
如何引导离土农业开发在乡村地区开展多样化经营也是我国面临的重大课题。西部地广人稀，从农业中转移出来的农业劳动力具有离土不离乡的条件。政府应当采取措施引导农民开展乡村多样化经营。
4.实行中央财政转移与地方配套资金比例机制，提高投资效益
欧盟结构基金的援助坚持“附加性”原则，即表明该项目主要筹资责任是该成员国政府或地区、地方政府，而由结构基金提供的资金只是“附加性”的。结构基金只为该项工程投资一部分，申请者必须投入另一部分。由于项目必须由地方主持实施，因此地方承担部分开发投资资金，有助于建立有效的责任机制。
5.树立西部开发更长远的目标——培育全国统一市场
欧共体建设是市场经济建设，结构基金对贫困地区的援助最后的落脚点也在统一大市场的建设上。落后地区无论是由于何种原因落后，在内部大市场日益激烈的竞争中境况会越加恶化，导致两极分化。最后只能由政府出面采取政策干预的措施。干预办法就是给予落后地区某些优惠政策，对落后地区实行市场保护，这样便使这些地区在某些领域或者某种条件上置身于市场竞争之外。实际上是将内部大市场割裂开来了。结构基金的地区援助就是由欧盟与有关成员国政府及当地政府共同采取的财政援助措施。通过援助加速落后地区的基础设施建设，从根本上消除地区间的差异，使原来的落后地区能够参加到共同体内部大市场的竞争中来。欧共体条约也规定，地区援助必须有助于共同体的趋同，最后目的仍然是促进内部大市场的建设。
我国的西部的大开发也应该树立培育市场的观念，其目的不仅是对贫困落后地区的扶助，更重要的是培育市场力量，使西部地区能够平等地参与全国大市场的竞争。因此，在西部发展到一定程度时，应更多地考虑公平问题，即对待西部的不同地区的援助应该根据当地的发展水平，援助的力度应当有所区别，以避免破坏市场竞争的条件。
收稿日期：2001-04-17