精确扶贫：从一维目标到多维目标的演变--湘西石坝东村扶贫调查分析_精准扶贫论文

精准扶贫：单维瞄准向多维瞄准的嬗变——兼析湘西州十八洞村扶贫调查，本文主要内容关键词为：多维论文,湘西论文,精准论文,州十八洞村论文,单维论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

      中图分类号：F28 文献标识码：A 文章编号：1009-5675(2015)06-162-05

      我国农村贫困治理体系结构先后呈现出农村经济体制改革为主、贫困县瞄准为重点、贫困村瞄准为重点等阶段性演进特点[1]。在阶段演进中，整个扶贫工作都没有跳出单维瞄准的思维桎梏。单维瞄准的核心特征是过分强调瞄准贫困对象，而忽视对主体、原因、产业、时序等维度的瞄准，直接后果是“年年扶贫年年贫”。据此，2013年11月，习近平总书记在湖南湘西十八洞村调研扶贫攻坚时指出：“要精准扶贫，切忌喊口号”。2014年，《政府工作报告》提出：“扶贫开发贵在精准，重在精准。”自此，精准扶贫作为扶贫攻坚时期的重要理论武器横空出世。

      精准扶贫是指针对不同贫困区域环境、不同贫困农户状况，运用科学有效的程序对扶贫对象实施精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核的治贫方式[2]。它不仅是一种战略、一种政策、一种机制，更应当是包括理论、战略、政策、机制和行为的完整系统[3]。扶贫要做到精准，必须在多个维度上瞄准，单维瞄准向多维瞄准的嬗变成为精准扶贫的题中要义。精准扶贫的每个内容是如何体现瞄准的多维度特征的？促使瞄准视野从单维向多维嬗变的动力在哪里？现实基础是什么？会出现哪些阻力？带着这些问题，我们于2015年初，对精准扶贫理论的实践发祥地——湘西州十八洞村进行了实地调查，期待能够对这些问题做出有价值的理论探讨和实践探索。

      二、精准扶贫：单维瞄准向多维瞄准的内涵嬗变

      (一)粗放扶贫理论下的单维瞄准内涵

      瞄准的汉语词义是：“射击时注视目标，以期命中”。扶贫瞄准是在扶贫过程中扶贫主体采用一定的瞄准手段或方式，瞄准贫困对象，使其脱离贫困。根据维度，可将扶贫瞄准划分为单维和多维瞄准。单维瞄准是指在扶贫过程中，扶贫主体向贫困对象输送扶贫资源和资金，强调对象意义上的瞄准。多维瞄准是指不但瞄准对象，而且瞄准主体、原因、产业、方式、时序、指标和程序等。它不但强调全部要素之间的横向瞄准，而且强调全部环节之间的纵向瞄准。粗放扶贫理论认为，扶贫瞄准主要是瞄准贫困对象。区域瞄准和人口瞄准是单维瞄准的具体形式，本质上均为对象瞄准。该理论存在的一个误区是：将扶贫瞄准的对象单一化、要素简单化和过程静态化。扶贫瞄准的对象应该既包括贫困地区或贫困人口，也包括扶贫实施主体和管理主体，瞄准的要素应该包括瞄准对象、瞄准主体、瞄准方式和瞄准时序等。瞄准的过程并不是一个静态的过程，而是一个包括对扶贫对象进行动态跟踪，对扶贫主体进行实时激励，对扶贫方式进行动态调整，对扶贫资金进行实时监测的动态过程。粗放扶贫理论忽视了扶贫要素的多维性，过分强调扶贫对象单一维度的价值和地位，在理论上不具备逻辑自洽性。

      (二)精准扶贫理论下的多维瞄准内涵

      精准扶贫包括四个方面的内容：精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核。它是一种多维瞄准，每个内容包含了多个维度的扶贫瞄准，实现了从单维瞄准向多维瞄准的内涵嬗变(如图1所示)。

      

      图1 精准扶贫的多维瞄准框架图

      1.精准识别蕴含的多维瞄准

      精准识别是指通过申请评议、公示公告、抽检核查、信息录入等步骤，将贫困户和贫困村有效识别出来[4]，按贫困深度分门别类，找出贫困原因，并建档立卡。它包括识别的对象、深度和致因瞄准。精准识别要回答：一是谁穷，二是多穷，三是何穷。“谁穷”是识别贫困对象，即对象瞄准问题。精准识别对象即为识别贫困区域和贫困人口。对象瞄准的精度不够，容易产生贫困对象的数量缺口。“多穷”是识别贫困深度，即深度瞄准问题。贫困深度瞄准的精度不够，容易产生贫困程度的收入缺口[5]。“何穷”是识别贫困致因，即致因瞄准问题。教育、权利和能力等都是导致贫困的具体原因，只有瞄准致因，才能对症下药，取得扶贫绩效。

      2.精准帮扶蕴含的多维瞄准

      精准帮扶是指对识别出来的贫困户和贫困村，深入分析致贫原因，落实帮扶责任人，逐村逐户制定帮扶计划，集中力量予以扶持。它包括帮扶的主体、对象和方式瞄准。精准帮扶要回答：一是谁在帮扶，二是在帮扶谁，三是如何帮扶。这三个问题分别涉及帮扶主体、对象和方式的瞄准问题。政府部门、企业、团体，甚至社会个人都是帮扶主体。每类主体的扶贫意愿、能力和责任存在差异性。只有精确瞄准了帮扶主体，才能实现主体扶贫特征和对象扶贫需求之间的有效匹配。帮扶对象虽然属于贫困对象，但从外延来看，并非全部贫困对象都隶属于帮扶对象。瞄准了帮扶对象，可以最大程度地将帮扶资源用在刀刃上。如何帮扶是帮扶方式问题。帮扶的方式各种各样，结对村帮扶和结对户帮扶是两种大的帮扶方式，每个大类型下存在许多具体的帮扶方式。

      3.精准管理蕴含的多维瞄准

      精准管理是指对扶贫对象、扶贫资金和帮扶主体进行全方位、全过程的监测，实时反映帮扶情况，实施动态化、制度化管理，实现扶贫对象的有进有出，为扶贫开发工作提供决策支持[6]。它包括管理的主体、目标和模式瞄准。精准管理要回答：一是什么样的主体可以胜任管理工作，二是达到什么样的管理目标，三是采取什么样的管理模式。首先，从主体看，精准管理应该瞄准管理主体，既授予他们必要的监管权力，又赋予必要的责任。其次，从目标看，精准管理的目标植根于减贫目标。瞄准管理目标要求管理主体根据贫困现状、资源禀赋等制定切实可行的具体扶贫目标，如人均GDP的上升、贫困发生率的下降等。最后，从模式看，精准管理的两个核心板块是制度化和动态化管理模式。瞄准管理模式要求既突出制度的管理价值，削弱人情的干扰，又注重扶贫对象的退入、贫困信息的更新和减贫绩效的反馈。

      4.精准考核蕴含的多维瞄准

      精准考核是考核机构设定考核指标、收集考核依据、组织考核实施，对扶贫机构、帮扶主体进行扶贫绩效考核。它是对精准扶贫的效果进行考核，主要针对地方政府[7]。它包括考核的指标、依据和程序瞄准。精准考核要回答：一是设定何种考核评价指标体系，二是寻找何种考核依据，三是如何组织考核工作。首先，从指标看，对地方政府的扶贫绩效考核应突出多维性。其次，从依据看，考核依据是指考核指标的具体数据。瞄准考核依据要求我们量化和等级化每个指标。最后，从程序看，精准考核要求采取操作性强的考核程序。瞄准考核程序要求考核者设计良好的考核程序，使各个被考核部门在公平合理的程序下被考核。

      三、精准扶贫：单维瞄准向多维瞄准嬗变的内在动力

      我国的扶贫实践没有跳出单维瞄准的视角限制，精准扶贫实现了从单维瞄准向多维瞄准的内涵嬗变。这种嬗变的内在动力来自于哪里？

      (一)扶贫要素的关联性特征为精准扶贫内涵嬗变提供了内在动力

      扶贫主体、对象、目标、手段和绩效等要素构成了扶贫系统。系统关联性原理表明，扶贫要素必须有机链接才能有效完成扶贫功能。但从关联性视角考察粗放扶贫的内涵，我们发现扶贫要素并未形成关联性系统。例如，在瞄准的维度层面，单维瞄准将贫困对象作为唯一的“靶点”，忽视了主体、目标和程序等众多其他“靶点”的瞄准。这只是局部瞄准，不是关联瞄准。主体、目标和程序都是扶贫瞄准系统的要素，具有内在关联性。所以，要提高瞄准的精度，必须扩大瞄准的“靶点”，注重要素关联性对扶贫功能的价值。精准扶贫将单向“靶点”扩大为多向“靶列”，确保扶贫主体不缺位、贫困对象不漏出和扶贫资金不截留等，注重一个“靶点”对其他“靶点”的关联影响，最终构建一个关联性强的精准扶贫“靶点”序贯系统。上述分析表明，关联性要求孕育了粗放扶贫的单维瞄准向精准扶贫的多维瞄准嬗变的内在动力。

      (二)扶贫信息的动态性特征为精准扶贫内涵嬗变提供了内在动力

      扶贫主体特征、贫困对象状况、扶贫资金流动、扶贫目标展开等众多信息都有自身的结构特征，处在动态变化中。单维瞄准没有将扶贫信息的动态性要求认真贯彻，对扶贫信息的处理方式植根于静态特征，没有考虑贫困对象的身份变迁、收入变化和需求变更等信息变化。这显然与信息的动态性要求相违背。因此，必须给予扶贫信息结构的动态性以应有的重视，而精准扶贫的多维瞄准正好弥补了扶贫信息的静态性缺陷。精准扶贫已经突破了单维瞄准的信息“自封地”。例如，精准识别中扶贫信息卡的动态性构建、精准帮扶中帮扶人员的动态性匹配、精准管理中管理目标的动态性设置以及精准考核中考核依据的动态性寻找等。这些做法既是多维瞄准内涵嬗变对精准扶贫的实践响应，也是后者对前者的理论召唤。

      (三)扶贫环节的反馈性特征为精准扶贫的内涵嬗变提供了内在动力

      扶贫工作既可以看做是一个由扶贫主体、对象、资金和产业等要素组成的实体，也可以看做是一个由精准识别、帮扶、管理和考核等环节组成的实体。每个环节包括很多要素，每个要素镶嵌在不同的环节之中。要素和环节构建了一个错综复杂的反馈系统。一方面，环节内部包括要素之间的横向反馈。例如在精准识别环节，扶贫主体和贫困对象之间存在横向反馈。另一方面，环节之间包括同一要素的纵向反馈。以扶贫对象为例，贫困对象会经过四个环节的反馈，形成一个反馈闭路。对于这种反馈系统，单维瞄准没有强调反馈功能对扶贫绩效的理论指导价值，忽视贫困对象的特征变化对扶贫主体的及时反馈，反馈机制不能找到动力源泉。精准扶贫的多维瞄准可以给予反馈机制足够大的驱动力量。它通过四个环节之间的要素运动构建了功能完备的反馈机制。精准识别环节将扶贫对象锁定好后，将贫困深度和需求特征等情况传输给精准帮扶环节，帮扶主体为帮扶对象寻求帮扶方式，并将帮扶信息反馈给管理环节，精准考核环节对帮扶和管理环节进行考核，将考核结果作为新一轮扶贫工作的新起点。精准扶贫的四个组成部分构成了一个完整的反馈网络。反馈性特征要求扶贫瞄准不能停留在单维瞄准的层面上，必须实现向多维瞄准的升华。

      四、精准扶贫：单维瞄准向多维瞄准嬗变的现实基础

      精准扶贫从单维瞄准向多维瞄准的内涵嬗变存在坚实的现实基础。

      (一)单维瞄准在贫困对象瞄准上产生了严重的偏离现象

      无论是区域瞄准还是人口瞄准，本质上都是单维瞄准，都产生了较大的瞄准偏离度。贫困县制度一直受到政治因素的影响，瞄准的偏离不言自喻。即使能够准确识别贫困县，如果贫困人口在县内分布分散，贫困县瞄准对贫困对象的覆盖率也会较低。贫困村制度的瞄准精度也不容乐观。汪三贵(2007)的研究表明，2001年瞄准数量总缺口占22%到23%，有大约67%的村在精确瞄准的状态下，本应被确定为贫困村，但结果并非如此[8]。自从花垣县被确定为贫困县后，十八洞村便进入贫困村行列。十八洞村长期以来是典型的贫困村，将它确立为贫困村，虽不存在村级意义上的瞄准缺口和瞄准错误，但在贫困人口的瞄准上，瞄准的偏离度还比较高。部分收入极低，但没有政治资源的村民并没有被确定为贫困户。全村220户居民中，按当年的绝对贫困线计算，2010～2012年，贫困发生率约为40%，平均每年约有15～16户贫困户没有被确立为贫困户，瞄准的收入缺口约为20%。

      (二)单维瞄准在扶贫资金的使用上出现了严重的漏出现象

      单维瞄准没有对扶贫资金的使用给予应有的关注。陈卫洪(2013)的研究表明[9]，扶贫资金的减贫效果并不显著，漏出问题尤为突出。2004年1月至10月，国家审计署在592个国家级贫困县中查出了5.78亿元扶贫款“灰洞”[10]。在十八洞村的扶贫资金问题上，我们并没有取得准确的资金数字，因而未能对扶贫资金的流向做一个准确的分析。但从部分贫困户的口中，我们得知，扶贫资金并没有如数如期到达他们手中，存在资金流动的时序问题。而一些扶贫小项目也因资金的后续跟进不到位而胎死腹中，或匆匆了结。十八洞村扶贫资金的漏出现象只是我国广泛存在的扶贫资金漏出现象的一个缩影。

      (三)单维瞄准在扶贫管理中出现了严重的混乱现象

      单维瞄准导致的扶贫管理乱象表现在三个方面，一是主体缺位。管理的主体是扶贫办等政府机构，受到的约束力不够，并没有有效履行职责。二是目标模糊。扶贫管理的目标本身是多维的，每个贫困区域都应该制定明确的具体减贫目标。但事实并非如此，大多数贫困区域的减贫目标模糊不清。三是模式落后。人情化和静态化管理在实践中遍地开花。凭人情关系获得贫困资金，项目进度和效果等信息没有进行及时反馈。十八洞村在扶贫管理中出现了较为严重的混乱现象。在习近平主席来该村之前，它没有进入到公众的视野，政府对它并没有给予太多的关注。作为管理主体，扶贫办并没有投入太多的扶贫资金，也并没有给予它过多的管理层面的关注。主体的缺位、目标的模糊和模式的落后等现象似乎一切都是情理中的事情。花垣县虽然是全国典型贫困县，但由于受到各种条件的限制，并没有将扶贫管理的目标明确化和系列化，也没有将管理模式信息化和动态化。十八洞村在这种大环境下，必然存在上述管理弊端。

      (四)单维瞄准在扶贫考核中出现了严重的缺失现象

      单维瞄准对扶贫工作的考核几乎是一块空白，带来的直接后果是扶贫管理机构严重不作为。截留资金、拖延项目、虚报难情等现象络绎不绝，重要原因之一是没有形成科学的考核体系。到目前为止，全国贫困县尚未形成兼统一性与灵活性为一体的考核评价指标体系。十八洞村的扶贫考核尚处于原始状态。在考核的指标体系上，花垣县并未制定详细的扶贫考核指标体系对乡级机构进行考核。尽管该县扶贫办制定了《花垣县扶贫考核条例》，但该条例的内容都是定性化居多，定量化的内容寥寥无几，而指标化的内容完全没有。在考核依据上，由于指标体系尚未确立，考核的依据显得非常粗略，还停留在一年内修建了几条路、挖了几口井这样一种原始考核状态。至于考核的程序，公平性并没有得到应有的体现。扶贫工作的绩效考核并没有采取公众打分、领导打分和第三方打分相结合的程序进行操作，人情化考核现象非常严重。

      五、精准扶贫：单维瞄准向多维瞄准嬗变中的排斥解析

      在精准扶贫的实践过程中，要顺利完成瞄准维度的嬗变并非易事，会面临众多的排斥现象。

      (一)参与意识的淡薄性导致精准识别中出现了参与排斥

      参与式扶贫提高了贫困对象的参与意识，能够取得较好的扶贫绩效。如果贫困户对扶贫过程漠不关心，则表示出现了参与排斥。参与排斥是指由于贫困对象的文化低下、扶贫过程的利益弱化和扶贫政策的设置虚化而出现的行为冷漠现象，它会削弱精准扶贫绩效。这一点对于精准识别来说尤为重要，精准识别需要贫困户高度参与。但从十八洞村贫困户的参与意识现实表现看，实在令调查组大失所望。调查期间，村长组织居民召开了一次贫困摸底和两次扶贫献策会议，绝大多数居民持冷漠态度。这是一种典型的参与排斥现象。究其原因，主要是三个：一是居民的文化素质低下，缺乏参与能力。全村具有高中文化以上的只占1.5%，这在很大程度上制约了居民在扶贫工作中的参与意识和能力。二是扶贫的利益并不明朗，绝大多数人觉得自身并不能分享扶贫工程的利益，对利益的期望值太低。三是扶贫的政策太笼统，贫困者对扶贫政策的具体操作并没有给予太大的关注力度。上述三个原因导致的参与排斥现象使十八洞村在精准识别的精度和深度上很难迈开步伐。

      (二)贫困原因的差异性导致精准帮扶中出现了规模排斥

      如果某些因素阻碍了资源从分散化向集中化转变，则表示出现了规模排斥。精准帮扶要避免规模排斥现象出现，必须要求帮扶资源尽量规模化使用。但在帮扶实践中，贫困原因的差异性会成为帮扶资源出现规模排斥的直接诱因。致贫原因千差万别，无法将帮扶资源进行有效整合，最终出现规模排斥。十八洞村80户贫困户的致贫原因概括起来有教育、交通、生产等。以生产为例，该村如果要解决贫困户的农机具问题，至少需要扶贫专项资金20万元。但整个村的扶贫款项每年才数千元，用于农机具购置无异于杯水车薪。十八洞村的情况是管中窥豹，由资金数量导致的帮扶规模排斥是普遍现象。这一点构成精准扶贫单维瞄准向多维瞄准嬗变的巨大阻力。

      (三)管理主体的非协同性导致精准管理中出现了协同排斥

      如果两个个体相互挤占对方的生存空间，无法保证目标一致，则表示出现了协同排斥。管理主体有两大类，一类是政府机构，另一类是社会组织。由此衍生出政府主导型管理和社会参与型管理，两者都有自身的管理优势。精准管理要求两者协同一致，不能出现协同排斥。但事实上，扶贫过程中尚存在较为严重的管理主体协同排斥现象，表现为政府管理主体对社会管理主体的挤占。十八洞村地处湘西最贫困的地区，区域贫困、深度贫困与民族发展问题等诸多问题并存，对扶贫工程的管理主要由县乡两级政府承担，两者严格控制了扶贫对象和扶贫资源的管理事务，结对帮扶主要由两级机关发动和管理。虽然2013年习近平主席走访十八洞村后，该村慢慢走入扶贫政策制定者和学术研究者的视野，但各种类型的社会扶贫力量并没有给予太多的青睐，扶贫的社会管理主体几乎一片空白。据此，尽管精准管理的多维瞄准为十八洞村提供了良好的理论先导，但管理主体的协同排斥并不能将精准管理的实践有效推动下去。

      (四)第三方考核主体引入的滞后性导致精准考核中出现了主体排斥

      精准考核分为政府机构考核和第三方考核。后者是指社会专业考核机构、公众和舆论等对扶贫责任主体进行的外部考核。两类主体面临不同的约束条件，具有不同的利益目标。与政府机构考核相比，第三方考核主体有自身的优势，可以斩断利益链条，尽快引入第三方考核主体刻不容缓。在这一点上，十八洞村因为自身的特殊身份而有了一定程度的起步。自从该村2013年得到了习近平主席的考察后，湘西州和花垣县的领导屡次去现场考察，公众和舆论给予了极大的关注。《湖南日报》和湘西《团结报》将该村的扶贫工作拉进广大公众的视野。但对于这样一个即使已经进入舆论视野的贫困村，也并未尝试第三方考核主体。对于其他千万计的贫困村来说，从真正意义上引入第三方考核主体、构建第三方考核机制绝非一蹴而就。第三方考核主体引入的滞后性必将在相当长的一段时期内成为常态，这种常态必然是伴随着精准考核主体失范的常态。

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