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一、政治体制改革的不同路径
人类政治文明处于不断的发展中，这种发展以政治制度、政治机制、政治文化和政治观念的更新、替代为标志。其中，政治体制的改革是人类政治文明发展、进步的主要手段。不管政治体制的改革是以渐进、微调的方式还是以激进、彻底的变革为手段，任何一个处于政治发展进程中的国家都把政治体制改革作为推动政治发展的根本途径。
政治体制改革一直是我国社会主义民主政治发展的主要途径和手段。从建立中华人民共和国开始，就展开了政治体制的改革。虽然1956年党的八大提出了把党和国家的工作中心转移到社会主义现代化建设上来的正确纲领，但在实际工作中却发生了偏差，特别是由于当时对政治形势的错误判断，以至政治体制改革一度中断，社会主义民主政治建设遭受了严重阻碍。文化大革命期间，由于我国社会生活和政治生活的极度不正常，民主衰驰、法治缺乏、社会动荡、经济衰退，政治体制遭到了前所未有的破坏，政治体制的改革无从谈起。
十一届三中全会之后，党和国家果断地实现了工作中心的转移，并率先进行了经济体制的改革。与此同时，政治体制改革也重新被提上政治议程。在1980年邓小平同志就提出了党和国家领导体制改革的任务。中国共产党的第十三次全体代表大会首次正式明确了要“建设中国特色的社会主义民主政治”。改革的长远目标，是“建立高度民主、法制完备、富有效率、充满活力的社会主义政治体制。”社会主义民主政治这一政治体制改革口号的提出，为我国的政治发展奠定了根本目标。实际上，围绕着这一目标，我国的政治体制改革大体上经历了四种重要的改革思路和实践，分别代表着不同的民主发展逻辑。四种不同的道路是：从改革现有的政治体制入手，加强和完善民主政治制度；以村民自治为民主化道路的起点，并以此作为民主的坚实基础；主张建立市民社会或公民社会，以社会民主的发育、成长来推动政治民主的发展；以党内民主化作为政治体制改革的起点和突破口。
主张改革现有的政治体制，加强和完善民主政治制度的观点，主要是针对现有的政治制度，认为中国目前的政治局面，由于在相当长的一段时期里，党的领导和国家形式之间的关系没有得到很好地理顺，在对国家的管理上基本实行的是单一形式，由党包办一切、以党代政，权力过分集中在党的手中，集中在党的少数人手中。因此，中国民主建设应该从改变现有的政治体制入手，健全和完善我国的民主制度。关于政治体制改革的理论争论集中在20世纪80年代后期，特别是中国共产党的十三大前后。
权力过分集中是我国政治体制弊端产生的总根源，这显然决定了政治体制改革必须首先从解决权力过分集中开始。针对建国以后中国政治体制高度集权主要表现为党政不分、以党代政的现象，许多学者把党政关系视为中国政治体制中带有全局性和根本性的问题，对政治体制的各个方面起着决定性的作用，由此得出结论认为改革党政关系是进行政治体制改革的前提和关键。在党政关系问题上，大部分意见认为应当根据政党组织和国家政权组织的不同性质和不同职能，明确两者之间的区别。执政党应该对国家事务实行政治领导和思想领导，不能代行国家政权机关的职能，由此决定了改革党政关系必须贯彻党政分开的原则。在党与国家权力机关的关系上，党要支持和保证各级人民代表大会独立有效地行使立法权、决策权和重大人事权，党的政治主张应当通过法定程序向国家权力机关提出，通过法律和政策的形式来领导国家。在党与行政机关的关系上，改变党对行政机关的过多干预和直接管理，应该按照法律和政策的形式来实现对行政机关的领导，等等。
另一种主要观点认为政治体制改革的重点是健全和完善人民代表大会制度。提出这种观点的学者其主要的理论依据是，按照我国的宪法规定，人民代表大会制度是我国的根本政治制度，全国人民代表大会是我国的最高权力机关，实践证明，这一根本政治制度是符合中国国情的，问题是如何进一步完善这一制度，真正体现出这一制度的优越性。因此，首先应从完善人民代表大会制度入手建设中国的民主工程。研究者们提出了一系列的方法，如完善差额选举制度、完善立法程序、提高人民代表的能力和地位、理顺党与人大的关系等等。不少学者认为，从制度形态上，人民代表大会制度体现了社会主义民主的实质，但是由于具体的运行机制存在严重的问题，以及长期以来法治未能真正得到落实，以至人民代表大会制度并没有得到切实贯彻，没有体现出这种制度的优越性。因而，民主改革道路的重点应该是切实贯彻人民代表大会制度，完善人民代表大会制度。
主张民主化从基层开始，尤其是从农村的基层民主和基层自治开始的观点，其理由认为，社会主义民主政治建设是一个长期的、艰巨的过程，需要有相应的经济、社会和文化条件予以配套，并围绕社会发展总目标和中心任务来进行。在中国目前的阶段，党和国家的工作重点是现代化建设，是以经济建设为中心。要实现这一目标，需要强有力的国家权威和稳定的社会政治秩序。从逻辑上来看，从上层入手，从政治体系的核心开始进行民主化改革，由于风险过大而必然会影响国家权威和执政党权威，破坏政治稳定，从而阻碍了现代化建设。如果搞不好的话，就有可能出现象前苏联那样的政治改革结果，经济改革的成就也会付诸东流。因此，中国的民主化进程“必须根据国情和社会发展总目标，选择合适的起点和突破口，有领导、有步骤、有秩序地进行。而发展基层民主，在农村实现村级事务的直接管理，既有利于充分调动农民群众的积极性，又可将民主化进程置于一定的规范和可控范围之内，即使出现一些混乱情况，也能够及时有效地解决，由此使政治稳定和政治民主相互促进，实现良性互动。”（注：徐勇：《中国农村村民自治》，华中师范大学出版社1997年版，第8-9页。）这种通过从政治体制外部进行改革，为民主政治制度提供坚实社会基础的设想在实践中得到了有效体现，成为目前中国民主改革的一个亮点。
在农村进行村民自治实践的同时，随着市场经济的建立，社会资源的分配与社会分化的日益深入，在国家政治安排之外逐渐出现一个新的空间，即社会成员自由选择和自主活动的公共领域，尤其是围绕经济生活而形成的一个自主空间。在这一个公共领域中，奉行的是市场经济平等的契约性关系、遵循法治原则、保护社会成员的基本权利、内部的活动和管理具有自治的性质、通过公共舆论表达意见，并以此参与和影响国家的活动和政策形成过程。这一情况与20世纪80年代后期在前苏联、东欧出现的情景类似，又与西方国家历史上资本主义市场经济发展过程中公民社会的形成类似。这就是中国市民社会的雏形。从中国现代化的现实来看，通过建构市民社会自下而上地来推动中国政治体制改革和民主化的进程，不失为一种新的思路。这一路径与村民自治一样是从体制外来建设民主工程，也即以社会民主来推动政治民主。
市民社会对于国家的意义，有学者认为主要在于两个方面：从消极的意义上说，市民社会具有制衡国家的力量，亦即市民社会在维护其独立自主性时力争自由并捍卫自由，使自己免受国家的超常干预和侵犯。从积极意义上讲，市民社会的发展培育了多元利益社团，这些社团发展到一定阶段，便会以各种不同的方式要求在政治上表达它们的利益，在这一意义上，市民社会为民主政治奠定了坚实的社会基础。（注：邓正来：《国家与社会——中国市民社会研究的研究》，载《中国社会科学季刊》1996年总第15期，第181页。）
由于村民自治实践在中国的历史并不长，从村民自治中发展出来的民主实践、民主程序、民主习惯的获得需要很长一段时间，其对政治民主的影响也需要时间的检验，在政治民主化改革日益迫切的时候，这种路径自然会遭到较多的争议。同时，由于建立成熟的市场经济是一个长期的过程，并且市场经济是市民社会的一个必要但非充分的条件，因此，在短期内市民社会能否建立存在着巨大的疑问。事实上，在经济改革20年后，中国社会几乎没有见到什么市民社会的影子，以此作为中国民主化道路的方向似乎存在严重的缺陷。即使市民社会最终能够建立，也需要一个漫长的时期，对于急迫要求进行政治民主化改革的中国社会而言，市民社会的设想至少不是目前急需的药方。
总体上，作为社会民主实践的农村民主改革和市民社会的建构毕竟不是政治体制改革本身，其对民主建设和政治制度改革的作用方式也是间接的。因此，在政治体制改革要求迫切的情况下，农村民主改革和市民社会道路不可能成为我国政治体制改革的突破口。
当政治体制改革的任务日益迫切，而现实中的改革途径又迟迟不能提供有效的解决方案时，一种新的主张与思考路径出现了。这种主张设想在中国的执政党内部，逐步按照党章规定实现选举民主化。更激进者甚至建议推行党内派别竞争合法化，通过在共产党政治精英内部首先实行制度化民主和程序民主，以此来为未来更广泛的社会民主提供条件。这种党内民主化的讨论，其实在20世纪80年代关于中国政治体制改革的讨论中就已经出现，有学者认为发展党内民主，改善党的领导是社会主义民主建设的关键。但当时并没有引起多大注意。（注：许耀桐：《我国社会主义民主政治建设的十大特征》，载《学习与实践》1988年第3期；朱光明：《十年民主建设的反顾与思索》，载《东岳论丛》1989年第1期。）因为当时的讨论仅仅是从政党内部建设的角度出发，没有将共产党的内部民主化与党外的国家民主、社会民主逻辑联系起来，纯粹属于政党内部问题，不属于中国民主化讨论的范围。
二、政治体制改革的突破口：党内民主
党内民主的提出，并不是从一开始就出现在政治理论家们的视野中。特别是在党内民主与国家民主之间，人们更是很少将两者联系起来。实际上，从各国历史进程来看，的确很少发现执政党的内部民主与国家民主之间存在必然的逻辑关系。
严格来讲，政党不是政府机关，仅仅属于政治组织。虽然政党在现代政治生活中位于举足轻重的位置，是现代代议制的重要构成部分，但在具体的政治体系中，政党不是作为政治制度的直接组成部分，许多国家的宪法也没有明确规定政党在国家政治生活中的重要地位，更没有规定政党的组织体制、运行规程。虽然政党是现代政治生活的核心，是政治权力事实上的核心，政党对社会政治、经济发展具有重要的推动作用。但是，政党发挥组织、领导作用的方式是作为整体进行的，而且在大多数国家中主要是通过少数政党领袖和精英分子实现领导作用，因此，政党的内部结构、运作方式对政党领导国家的影响并不具有实质性意义。换言之，在大多数国家特别是西方发达国家中，政党的组织结构基本上属于精英型组织，权力集中在少数党员手中，大多数党员很少参与政党的组织生活，政党属于松散型的组织。此外，政党是西方代议制度的产物，代议制运作的基础就是政党政治。
G.萨托利认为，政党的功能主要有两种：一种是代议功能；另一种是表达功能。由于代议功能并不是主要和明显的，（注：萨托利认为，代议功能有两个主要的困难：第一，政党是否真正代表选民在技术上是存疑的，尤其说代表选民还不如说代表党的成员，甚至党的少数精英分子；第二，没有政党照样存在代议活动，因而代议不是政党的独有特征。参见Giovanni Sartori,Parties and Party Systems:A Framework for Analysis,Vol.1,Cambridge University Press,1976,pp.27-28。）因而，表达功能是政党的主要功能。表达功能作为沟通方式是双向的：一方面政党受到来自本党成员和支持者的压力而聚集、转化、表达他们的利益，在政治活动和公共政策中体现这些利益；另一方面政党本身也可以具有自己的主张，也可以形成、操纵各种意见，从上至下传达政党精英分子的主张。政党的这两种功能集中体现在它组织民众参与政治的过程中：一是通过代表组织新动员起来的民众、集团得以参与政治生活，创新、改革政治游戏规则和公共政策，甚至改变政治体制；二是通过政治体制本身缓解、疏导各种导致社会矛盾和社会冲突的利益集团活动、社会运动，使革命活动或社会失序难成现实而不至于危及体制。
在西方，政党的发展通常经历宗派期、两极化期、扩展期和制度化期四个阶段，（注：亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，三联书店1992年版，第381页。）而且一般起源于议会制度。大多数发展中国家的政党发展历程却并非如此，这些国家的本土传统文化并不适合现代政党的生存，政党不是本国各种利益集团为了自身利益参加某种制度化的政治角逐而展开，因为大多数发展中国家不存在稳定的议会制度。绝大多数发展中国家政党产生的主要动力是反对帝国主义、争取民族独立，或者是在建立民族国家以后，作为肩负指导本国现代化发展历史使命的领导组织而存在（尤其是一党制国家），如著名的印度国大党、新加坡的人民行动党、墨西哥的革命制度党、韩国的共和党以及拉美的一些重要政党。现实发展的逻辑结果是，这些政党很少体现出代议功能的民主性，也很少将民主作为指导政党的基本原则和主要目标。它们的主要功能在于发挥准国家机关的作用，在于作为一种政治组织发挥调节政治参与、贯彻政治决策的作用。强有力的政党对社会的整合发挥着相当的作用，在一些国家中是主权独立后建设民族国家的主要组织形式，也是动员群众参与政治、容纳利益表达的主要制度化途径和组织形式。因此，尽管发展中国家的历史传统不同，独立时所处的社会发展程度不同，政党形成的过程和起源不同，政党的形式、功能也呈现多样化、复杂化，但在组织能力、社会动员能力上都呈现较强的特征。
中国共产党的产生和功能与发展中国家的政党有着类似的特征。不管在历史逻辑上还是政治逻辑上，中国共产党是中国社会主义的前提，中国共产党通过革命救国、通过革命建立了社会主义制度，并领导中国社会主义建设事业。但是，与发展中国家不同的是，中国共产党在社会主义中国的地位和作用尤为突出。一方面，中国共产党对国家的领导不是一般意义上的执政，而是在宪法的规定下对社会主义现代化建设包括民主政治建设的全面领导。中国共产党代表的是无产阶级和广大人民的根本利益，并领导全体人民实现根本利益。中国共产党领导国家，不仅是历史运动的规定性，而且也是中国社会主义性质的规定性。邓小平同志指出：“在中国这样的大国，要把几亿人口的思想和力量统一起来建设社会主义，没有一个具有高度觉悟性、纪律性和自我牺牲的党员组成的能够真正代表和团结人民群众的党，没有这样一个党的统一领导，是不可能设想的，那就只会四分五裂，一事无成。这是全国各族人民在长期的奋斗实践中深刻认识到的真理。我们人民的团结，社会的安定，民主的发展，国家的统一，都要党的领导。坚持四项基本原则的核心，就是要坚持党的领导。”（注：《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第341-342页。）党的领导是社会主义现代化建设和民主政治发展的根本保证。另一方面，中国共产党通过自身的组织来团结广大人民，从而领导整个社会。社会在党的组织和整合下成为一个有机的整体，党通过理想、信念、信仰以及巨大的影响力来对社会成员进行高度的整合和团结。
党在整个国家、社会中的重要作用，使其在政治体制改革和民主政治建设中也具有决定性作用。西方代议制民主的发展规律显示，政党与政治民主密不可分。民主政治实际上就是政党政治。而代表无产阶级和广大人民根本利益的中国共产党运用民主形式来实现人民当家作主，本身就是党的奋斗目标之一。除了制度民主需要依靠政党来实现以外，民主思想和民主观念，也需要通过一定的组织形式和活动来传播，政党正是民主思想、观念传播的载体。没有政党作为承载体，任何民主思想、民主观念和民主运动，都不可能成为推动历史前进的革命力量。中国共产党在传播革命思想、民主观念的过程中发挥了关键作用，是中国现代民主启蒙的主要力量，并通过民主革命运动，最终建立了社会主义民主政权。
国家民主和政治民主的建立需要中国共产党的领导，特别是人民民主的建立更加需要党的领导。中国共产党对国家和社会的领导取决于党自身的领导力量。江泽民同志在纪念党的80周年的讲话中指出：“八十年的实践还启示我们，必须始终自觉地加强和改进党的建设，不断增强党的创造力、凝聚力和战斗力，永葆党的生机和活力。”（注：江泽民：《在庆祝中国共产党成立八十周年大会上的讲话》，人民出版社2001年版，第11页。）而一个团结、强大、有生命力的政党形成关键就在于党内民主建设。党的力量来源不是依靠党的外部资源，而是依靠党内党员和党组织，依靠党内部的民主制度和民主生活。
因此，我国的政治体制改革必须以党内民主的实现为前提。换言之，政治体制改革要实现民主的目标，必须以党内民主为基础，民主首先从党内做起。建设社会主义民主，直接关系国家的稳定和人民的根本利益，是一场全面的、深刻的政治体制改革运动，这就要求改革既要有高屋建瓴的总体规划，又要注意依时机、分轻重缓急逐项进行。从我国政治体制总体框架来看，中国共产党处于最高的政治领导地位，因此她本身的民主化建设正是人民民主事业的基本前提和政治保证。
中国共产党是执政党，党内民主生活如何，在很大程度上决定和影响着整个社会的民主建设。一方面，党内民主是党能够健康发展、正确决策的基本保证，直接决定着党的领导水平和执政水平，从而对人民民主的发展起着重要的指导作用；另一方面，党内民主的状况必然会产生示范效应，促使全社会学习和仿效，推动人民民主建设的发展。“党内民主是人民民主的核心和灵魂，是发展人民民主的关键。在我国改革开放和现代化建设发展到一个新的历史阶段的条件下，大力推进党内民主建设，由此促进人民民主的发展，就成为摆在我们党面前的严峻而紧迫的任务。”（注：《解放军报》，2001年8月15日。）因此，以党内民主作为中国政治体制改革和民主化的突破口，是历史和理性的必然逻辑。
三、党内民主建设的设计
党内民主成为我国政治体制改革的起点和突破口，是历史和现实的必然选择。在中国共产党现存的组织结构和规章机制中，较充分地体现了民主的原则。中国共产党章程规定，党的各级代表大会代表和委员会均由选举产生，选举采用无记名投票的方式。可以直接采用候选人多于应选人数的差额选举办法进行正式选举，也可以先采用差额选举办法进行预选，产生候选人名单，然后进行正式选举。选举人有选举的权利和自由，不受强迫。领导人的任期受到限制，定期改选。在党组织讨论决定问题时，必须执行少数服从多数的原则。决定重要问题，要进行表决。对于少数人的不同意见，应当认真考虑。不允许任何领导人实行个人专断和把个人凌驾于组织之上。除了对组织和决策机制进行了严格规定外，还对党员的权利与义务作出了全面、仔细的规定。这些都体现了党内民主的原则。当然，这里的民主是一种组织制度，不是指作为个人权利的民主、作为领导方法和工作作风的民主，而是一项独立存在的组织原则。
党章规定的民主集中制，实际上是党的组织原则，是党对国家、对社会的总体领导方法。它承认民主在这一原则中的基础地位，同时作为一个政党组织，也承认集中作为民主活动的最终结果。两者是有机地结合在一起的。
早在党的七大上，刘少奇同志就对民主集中制予以完整地表述：“党内民主的集中制，照党章规定，即是在民主基础上的集中和在集中指导下的民主。它是民主的，又是集中的。它反映党的领导者与被领导者的关系，反映党的上级组织与下级组织的关系，反映党员个人与党的整体的关系，反映党的中央、党的各级组织与党员群众的关系。”
为什么说党的集中制是民主基础上的集中呢？因为，党的领导机关是在民主基础上由党员群众所选举出来并给予信任的，党的指导方针与决议是在民主基础上由群众集中起来的，并且是由党员群众或是党员的代表所决定、然后又由领导机关协同党员群众坚持下去与执行的。党的领导机关的权力，是由党员群众所授予的，它代表党员群众行使它的集中领导的权力，处理党的一切事务，并为党的下级组织和党员所服从。党内的秩序是根据个人服从组织，少数服从多数，下级服从上级，全党各个部分组织统一服从中央的原则来建立的。这就是说，党的集中制是建立在民主基础上的，不是离开民主的，不是个人专制主义。
从上述阐述中可以发现，在民主集中制下，民主与集中是有机联系在一起的，是同一事物发展的不同阶段，两者有着时间上的逻辑关系，一个是过程，一个是结果。民主集中制是在决策上的民主，执行上的集中。党的建设和发展的基本目标，就是在民主集中制的基础上，努力在全党造成有集中又有民主，有纪律又有自由，有统一意志又有个人心情舒畅、生动活泼的政治局面。因而，党内民主是党的建设和发展的重要内容。江泽民同志在建党八十周年上的讲话中指出：“发展党内民主，充分发挥广大党员和各级党组织的积极性主动性创造性，是党的事业兴旺发达的重要保证。”（注：江泽民：《在庆祝中国共产党成立八十周年大会上的讲话》，人民出版社2001年版，第11页。）加强党内民主建设，关键是要切实贯彻党内民主的原则。
党内民主是党基于自身的性质、任务和宗旨，依据民主集中制的基本原则，对党的组织、体制和过程所作出的民主的制度规定以及由此所形成的党内组织生活。实际上，党内民主建设包括两个层面：一是制度规定层面；二是政治生活层面。（注：林尚立：《党内民主——中国共产党的理论与实践》，上海社会科学院出版社2002年版，前言第4页。）党内民主就是在这两者有机结合和互相促进中建设和发展的。
（一）健全党内的民主制度体系
在社会主义国家，党内民主最本质的内涵在于党组织的全体党员，或者党员代表通过选举方式产生党的委员会及其常务委员会，集体决定党的各项重大事务。对此，列宁也论述了党内民主的实质：“党内的一切事务由一律平等的全体党员直接或通过代表来处理；并且，党的所有负责人员、所有领导人员、所有机构都是选举出来的，是必须向党员作工作报告的，是可以撤换的。”（注：《列宁全集》第11卷，第418页。）社会主义政党的所有组织都通过选举产生，而且，必须是在民主选举的基础上产生的。没有选举或不经过选举，社会主义政党就违背了其根本性质和宗旨，也就不成其为社会主义政党。因此，建设和加强党内民主，首先必须加强和完善党内的选举制度。
从现代代议制民主的发展历史来看，选举也是民主的本质要求。现代经验主义对民主的定义就认为民主是“为作出政治决定而实行的制度安排，在这种安排中，某些人通过竞取人民选票取得作出决定的权力。”（注：约瑟夫·熊彼特：《资本主义、社会主义和民主》，商务印书馆1999年版，第395-396页。）因而，在现代政治中，选举制度的完善及其有效运作，成为衡量民主水平的重要尺度，对于党内民主也不例外。
中国共产党从建党初期就把选举问题写入党章，规定党的代表及党的领导干部都由党员选举产生。党取得了革命胜利并成为全国性的领导党之后，七大正式将选举制度作为建设党的重要战略看待，正式规定了选举权与被选举权作为党员的基本权利，进一步增强了党的民主性。改革开放以后，随着社会经济现代化发展和政治民主化进程的加快，对党的执政能力提出了越来越高的要求，如何完善党内民主的问题日益突出。党的十二大通过的党章对选举制度作了修改，增加了差额选举这一原则。十三大则进一步规定可以直接采用候选人多于应选人数的差额选举办法进行正式选举，也可以先采用差额选举办法进行预选，产生候选人名单，然后进行正式选举。这一规定深刻改变了党内民主制的内涵，使党的选举制度中正式引进了竞争性选举的基本原则。正是这一点，被许多学者认为是现代民主政治的核心特征。不管是现代精英主义还是多元主义，均从经验的角度提出了民主政治是由竞争性政治力量所控制的观点。熊彼特认为，民主政治最终是由竞争性精英驾驭的，（注：戴维·赫尔德：《民主的模式》，中央编译出版社1998年版，第264页。）而达尔则认为，民主可以定义为“多个少数的政府”，民主过程的价值在于“多个少数反对的”统治，而不在于建立“多数的最高权力”，是有组织的利益集团之间的竞争构成了政策结果，并确立了一个政体的民主性质。几乎所有的经验民主理论家都认为民主是一系列的制度安排，它们造成了利益集团统治的丰富内容，并且通过影响和选举政治领袖的竞争，使多个少数的统治成为可能。（注：戴维·赫尔德：《民主的模式》，中央编译出版社1998年版，第263页。）正是竞争使得民主成为富有效率的民主，但是中国共产党内部现实的运行机制，没有严格按照差额选举的制度规定操作，而且从党章表述来看，差额选举也是属于一种供选择的制度而非必需的制度：预选时应运用差额选举，正选时可以不采用差额选举。这为实践中简化选举、搞形式化提供了一个制度上的漏洞，显然不利于党内民主的真正体现。
因此，党内民主化改革的设计，首先应当从完善选举制尤其是差额选举入手。其次是扩大直接选举的范围。正确的战略应当是：差额选举从上至下，直接选举从下至上，上下结合，逐步推广，逐步深入，最终实现党整个组织系统的差额选举和直接选举。差额选举从上层开始，主要是基于中国民主化建设的内在逻辑，同时与党的组织结构和功能状况有关。通常，“越是党的高层，其精英化程度越高，也就越具备民主化改革的条件，而且上层的民主改革涉及的人数少，便于操作，较易达到预期目标。”（注：胡伟：《关于党内民主化改革战略与步骤的建议》，《理论内稿》2001年第2期。）上层的竞争性选举同时又可以为基层和中层的民主化改革提供示范和指导，是一条较为稳妥、风险较小的改革道路。上层主要包括党的全国代表大会、中央委员会、中央政治局、政治局常委会。这些机构应当坚决贯彻差额选举的原则，使当选者真正具有竞争力。“推进党内民主的起点和制度化途径，就在于加强党的全国代表大会和中央委员会的选举功能，特别是要扩大差额选举，使选举富有竞争性。这也是在新的历史条件下维护和加强党的领导和执政的合法性的必要途径。”（注：胡伟：《关于党内民主化改革战略与步骤的建议》，《理论内稿》2001年第2期。）而直接选举的范围，只能从基层和地方开始，然后逐步过渡到中央层次。这是任何一个社会政治民主化的必然途径。党内的差额选举和直接选举的发展同时，也可以伴随着国家机关的选举改革，从而使党内的民主化进程带动国家政治生活的民主化。
建设和加强党内民主，另一个重要的制度建设是加强党内集体决策制度。关于党的组织活动，党章有着明确的规定。应该讲，党对内部组织的所有决策活动都严格规定了集体决策的制度，而且按照少数服从多数原则进行决策。但在实际运行过程中，这一制度或是由于过分强调集中，或是由于未能严格按照党章的规定，致使少数党组织的活动偏离了民主决策的原则。为了从制度上保证党组织的集体民主决策，改革开放以后，党对领导体制进行了重要改革，特别是在健全集体领导体制方面，党的十三大提出将集体领导予以制度化。1996年，中共中央印发的《中国共产党地方委员会工作条例（试行）》，对地方党委实行集体领导的民主集中制作了详细的规定：集体决定重大问题，个人分工负责；重要问题讨论表决，按多数决定原则决定；重大问题必须实行民主的科学决策；党委的活动应接受同级党代会的监督，同时接受党员、群众和舆论的监督，等等。（注：《中国共产党党内法规选编》，法律出版社1996年版，第263-271页。）但集体领导体制仅在地方展开是远远不够的，从领导活动的重要性来讲，集体领导和集体决策首先应当在党的中央层次予以制度化，因为中央的决策影响范围更广更深，其决策的结果必然影响到全国的所有党员，影响到全国人民，所以更加应当避免发生重大的决策错误。进入新世纪后，党内民主的任务日益迫切，党对集体领导的认识更加深入，江泽民同志在建党八十周年上提出了集体领导的新原则：集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定。（注：江泽民：《在庆祝中国共产党成立八十周年大会上的讲话》，人民出版社2001年版，第11页。）这一原则为进一步完善党的领导体制和决策体制提供了指导思想。
除此以外，加强党内民主的制度体系还包括在选举制、决策制度基础上发展起来的党的代表大会制度、党委会制度、党内监督制度等等。
（二）完善党内的民主生活
党内民主的制度体系从规范上对党内民主的组织、运行作出了规定，但制度规范转化为具体的实践，还必须依靠党内民主实践的主体即一个个党员的具体活动来体现，必须依靠党员的积极性和创造性的发挥来实践党内民主。党员的积极性和创造性的发挥主要体现在党内的民主生活中。
党内民主生活的基础是党员所享有的各种民主权利，党员行使民主权利的过程就是党的民主生活的发生过程。党内民主生活是否完善，直接决定党内民主是否充分。而党内民主生活则决定于党员行使民主权利是否有效、充分。作为一种政治组织，在政党内部，党员享有的民主权利也是政党得以存在、发展的前提。从某种意义上讲，政党是党员为了寻求自己的特定利益而组织起来的一种形式和工具。党员是政党组织的主体，党员通过党组织规定的权利来控制政党，使政党服务于特定的目的。因此，党员享有基本的党内权利是党内民主运行的法律和政治基础，（注：林尚立：《党内民主——中国共产党的理论与实践》，上海社会科学院出版社2002年版，前言第125页。）也是党内形成良性民主生活的前提。党组织尊重党员的基本权利，意味着党内的政治生活建立在党内民主的有序运作之上。
加强和完善党内民主生活关键在于切实保障党员民主权利的行使。由于在党的政治生活实践中，对党员权利及其义务的认识往往不是从党章的规定来解释的，而是从党组织的需要来要求，造成党员主体意识的虚化，党的规定和制度也就很大程度上失去了其运作的主体，造成党的规定和制度无法有效运行，致使党章作为党内最高法律的权威地位受到严重影响。这种情况不利于党内民主的形成，更不利于党的整体事业的发展。因此，保障党员民主权利的行使，首先必须确立党章党规的权威，使之真正具有党内法律的地位。依照党章党规管党治党是党内民主得以体现的基本前提。这不仅关系到党内民主的问题，而且关系到党能否长期执政，是带有全局性、根本性的问题。
党的组织生活是党内生活的主要形式，也是党员行使民主权利的主要场所。因此，完善党的组织生活，是党内民主建设的重要环节。从形式上分，党内组织生活分为支部生活和党委（党组）生活两种形式。党员个人通过行使党章党规确定的民主权利，在组织生活中进行思想交流、交换意见、沟通情感以及表达自己的要求。而党组织应确保党员在平等、公开、集体讨论、多数决定、监督等原则的指导下行使民主权利。健康的党组织生活一方面可以提高党员行使民主权利、发挥自己主见的积极性，另一方面则可以增强党内团结，提高党的凝聚力、战斗力。为了加强党内组织生活，在长期的实践中，中国共产党创造了支部民主生活这种活动方式，通过支部生活，党员之间坦诚交流、批评和自我批评、化解矛盾、达成一致意见、协调关系，最终达到整合党内利益的目的。这种民主生活方式在历史上曾经发挥过巨大的作用。十三大之后，中共中央组织部进一步将这种民主生活方式纳入制度化，建立了民主评议党员制度，以学习和自我评价作为民主评议制度的核心内容，从而使民主组织生活上升为党内民主建设的重要制度。但是，由于民主生活会的组织形式和活动形式并未得到党章的认可，民主生活会的法定地位也未得到党章的明确规定，因而在现实操作中存在较多问题。完善党内民主生活，就必须在党章中将民主生活会的形式、民主评议制度等予以正式确定下来，使党内民主生活有正式的活动形式，以充分实现党内民主。只有在党章中明确党员的民主权利，并提供保障党员民主权利行使的舞台，党内民主生活才能有序、健康地展开，党内民主建设才能真正得到提高。
在新的历史时期，党内民主建设作为中国政治体制改革和民主化的突破口，其地位尤其重要。这要求新时期党建既不能脱离党发展的历史和传统的内在逻辑，同时又必须在理论、制度和实践上不断创新，开拓党内民主建设和发展的新局面，最终为建立社会主义民主发挥应有的作用。
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