强镇扩权：基于乐清市柳市镇的考察，本文主要内容关键词为：乐清市论文,市镇论文,强镇扩权论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
“强镇扩权”指经济实力雄厚的中心镇被赋予经济社会管理的扩展权限甚至是县(市)级经济社会管理权限，以解决经济强镇财权事权不对等和权限束缚，释放基层政府活力，促进城乡统筹发展和推进城市化进程的政府管理体制改革模式①。而中心镇是指在几个乡的范围里区位条件优越、原来集镇规模较大、人口较多、基础设施较好的老建制镇。强镇扩权，旨在通过赋予中心镇更大的发展自主权，充分调动其积极性，以实现新的跨越，成为辐射、带动周边乡村发展的区域中心②。“强镇扩权”核心内容是权力下放，与前些年向经济实力强的县下放权力的“强县扩权”相对应③。
本文拟先对强镇扩权进行理论综述，后以乐清市柳市镇④的强镇扩权个案为研究样本，探索发达地区强镇扩权发生的内在规律，从而希望为类似于柳市镇的发达的镇级区域的进一步发展探寻更加合适的发展道路。
一、强镇扩权：理论综述
(一)强镇扩权历史
强镇扩权虽萌芽于广东省，但因浙江省的扩权改革而闻名于全国⑤。研究表明，广东省始于2000年至2003年对300个镇进行了扩权改革⑥，而浙江省始于2005年9月在绍兴钱清镇等5个中心镇的试点，后在2006年将改革的试点扩展到嘉兴市。在此基础上，浙江省政府于2007年4月下发《关于加快推进中心镇培育工程的若干意见》，在141个中心镇大规模推行强镇扩权，将改革推广到全省范围内。2008年至2010年，国内其他省如河北、河南、吉林、四川、山东等省也着手扩权改革。
(二)强镇扩权动因分析
浙江省的强镇扩权之所以发生，其动因是多样的，但其根本原因是源于乡镇政府的经济社会管理权限与镇域经济的发展要求越来越不相适应。傅白水(2007)认为，浙江的强镇扩权是基于以下原因做出的，首先，追根求源，这与浙江经济发展水平与格局导致的农村工业化和城市化有着深刻的关系。其次，强镇扩权不仅是适应经济发展和社会管理的需要，也是浙江经济布局特性所决定的。最后，强镇扩权也与强县扩权有关，强县扩权，使得县级政府的权力大增，但由于人力等因素很难将一些权力执行到位。因而将一些原先县级政府的权力下放给乡镇政府去行使，将农村管理得更好。陈剩勇、张丙宣(2007)认为，强镇扩权的动因是乡镇政府管理体制与小城镇发展的困境。表现于四个方面，一是僵硬性：小城镇政府的职能定位不明确；二是离散性：机构设置不合理，协作程度低；三是弱能性：小城镇政府权能弱化；四是责任缺失：小城镇规划的随意性和无序性。魏涛(2008)认为，浙江之所以选择强化乡镇政府权力，这不仅是顺应经济社会发展、统筹城乡发展的需要，而且也是浙江经济结构的必然要求。张红日(2009)、罗新阳(2010)认为，“强镇扩权”改革有三大动因：一是日益扩大的经济总量和市场化程度对市场监管、金融、涉外服务需求的增加与经济性公共服务供给不足的矛盾；二是不断增加的外来人口和社会矛盾对司法、公安、民政、劳动保障需求的增加与社会性公共服务供给不足的矛盾；三是财政、土地、电力等相关部门行政管理体制改革需求与制度性公共服务供给不足的矛盾。
(三)强镇扩权做法
广东省在2000年8月28日《关于推进小城镇健康发展的意见》中确定下放部分审批权限给省级300个左右中心镇，并按照责、权、利统一的原则，逐步完善镇政府的经济和社会管理职能。2003年，广东省在《关于加快中心镇发展的意见》中进一步明确提出中心镇经济和社会权限改革的具体措施。下放到中心镇的具体举措主要涉及基本建设和技术改造项目审批权、外商投资项目审批权、建设管理审批权、建设用地审批权、工商行政管理权、财税管理权、机构设置权等方面。2005年，广东省又对县与镇之间的财权和事权进行适当调整，建议相关县市以委托执法的名义，赋予中心镇部分县级行政管理权限⑦。
在绍兴与嘉兴强镇扩权试点的基础上，2007年4月，浙江省政府发布《关于加快推进中心镇培育工程的若干意见》，文件规定对141个试点中心镇的行政管理体制进行大幅度的改革，按照“依法下放、能放就放”的原则，赋予中心镇部分县级经济社会管理权限，强化中心镇政府在科技、信息、就业和社会保障、义务教育、公共医疗卫生等方面的公共服务职能。放权内容则包括建立和完善中心镇的财政体制、财政投入与投融资体制、城镇规划与建设用地权、扩大经济社会管理权限、户籍制度改革等10项权力，扩权改革在全省部分省级中心镇加以推开。
(四)强镇扩权的效果
陈剩勇、张丙宣(2007)认为，浙江以“强镇扩权”为特征的乡镇体制改革，对于我国乡镇体制改革的深化、对于调整县镇(乡)关系、提升小城镇经济发展的活力，对构建公共服务型政府，推进社会主义新农村建设、统筹城乡发展等，都具有积极的效应。罗新阳(2010)也持相似观点，并以绍兴为例加以佐证。王寿春(2008)认为，强县与中心镇扩权的社会经济效益主要体现在如下两个方面，其一，区域经济主体数量迅速增加和能力明显增强；其二，强县与中心镇扩权，使区域经济发展空间的扩大和拓展机遇的增多。史卫东、赵春(2009)认为，实行“强镇扩权”有利于推进经济发达地区新农村建设；有利于解决乡镇管理中的问题；有利于增强乡镇的城镇公共服务职能；有利于推进城镇差别管理；有利于推进地方自治发展与公民社会构建。王明华(2009)认为：“财权”下放，加大财政向农村的转移支付力度，为新农村建设“添翼”，提高小城镇经济发展的活力；“事权”下放，为城市化建设“点火”，增强了小城镇政府的权能；“重心”下放，构筑经济新支点，扩权有利于地方设施的优化、地方风物的保护开发、地方治安的应急处理、转变政府职能，提高了小城镇政府的适应性。
(五)强镇扩权的难点
傅白水(2007)认为，强镇扩权带来的问题，首先是乡镇执法人员业务素质参差不齐，影响执法效率与质量；其次，乡镇扩权使得数量巨大的乡镇干部拥有随时的应变权、裁量权和处置权，如控制不当，很可能导致司法和执法的不公与滥用；其三，部门“想(可)给的权力”与乡镇“想要的权力”不能很好对接；其四，有关执法委托的法律法规与政策制约依然存在，乡镇执法主体地位尚未确认。王琳(2007)认为，“强镇扩权”可能会出现一些问题。一是要避免各自为政，恶性竞争；二是要避免故步自封；三是要避免弱化县城的中心功能；四是要避免放权后的职权滥用；五是要避免城镇建设用地增加与农村建设用地减少的不适度。魏涛(2008)认为，这种放权改革也会带来一些新的问题，主要表现为：首先是监管的问题；其次是如何协调与县级政府的关系问题；再次是如何适应法律法规的问题；最后是如何控制乡镇政府规模的问题。王寿春(2008)认为：强县与中心镇扩权的社会经济效益是巨大的，但其负面影响也是明显的。其一，强县与中心镇扩权使区域经济中心城市集聚和辐射能力的减退，调控能力不强、错位并形成与县(市)的权利之争；其二，强县与中心镇扩权易于导致县(市)做大本县城市建设和规模的冲动，其后果是严重的重复建设；其三，强县与中心镇扩权的另一个负面影响是粗放型经济增长方式长期得不到根本改变，以低成本、低技术、低价格、低利润、低端市场为特征的经济增长，对外界环境应变能力的弱，企业无发展后劲。
二、强镇扩权：柳市镇的实践
(一)柳市镇的发展现状
柳市镇隶属于乐清市。乐清市是“温州模式”的发祥地之一，是浙江省县域经济发展的典型代表之一。2010年，在第十届全国县域经济竞争力百强县市排名中，乐清市名列第15位。乐清市现有31个乡镇，镇级区域经济发展较不均衡，块状经济突出，形成了以柳市的低压电器、芙蓉镇的建工钻头等块状经济为代表的经济强镇，其中以柳市镇尤为突出。当前，柳市镇全镇区域面积49.88平方公里，辖77个行政村、6个社区。2010年共有户籍人口11万，约占乐清市人口总量的9%,外来人员约17万，约占乐清市外来人口总量的21%。2010年柳市镇实现工业总产值423亿元，约占乐清市工业总产值的三分之一；财政总收入19.59亿元，约占乐清市财政总收入68.72亿元的29%；农民人均纯收入21721元，是乐清市农民人均纯收入的13798元的1.57倍。2010年，柳市镇位列全国百强名镇，全国千强镇第14位，温州市第一强镇。图1、图2和表1反映了柳市镇在乐清市中的地位。
(二)柳市镇的扩权历史
如果对柳市镇的扩权经历进行回溯，我们会发现其可以更早归类到小城镇综合改革，上延到上世纪90年代。在1994年11月，浙江省提出小城镇综合改革试点，1995年国家体改委批准温州市龙港镇(苍南)为首批全国小城镇综合改革试点镇，随后柳市镇(乐清)等三个乡镇被列入国家级试点镇。1999年温州市委市政府制订了《温州市城镇体系发展规划》，推进小城镇发展，柳市是其中一个重要节点。之后，浙江省各级政府把小城镇综合改革的重点引向中心镇的培育壮大上，通过进一步提高城镇人口、产业集聚功能，增强城镇功能对区域经济发展的带动作用。2005年和2006年分别在绍兴县与嘉兴县进行强镇扩权试点，在此基础上，2007年4月浙江省出台了《关于加快推进中心镇培育工程的若干意见》，选取了141个省级中心镇进行试点，其中包括了乐清市的柳市镇、虹桥镇。2009年6月，温州市委、市政府出台《关于推进强镇扩权改革的意见》(温委发[2009]57号)，柳市镇位列其中。随后，乐清市出台了《柳市镇强镇扩权改革实施方案》(乐委发[2009]99号)，对柳市镇进行了“强镇扩权改革”试点。2010年2月，温州市委书记邵占维首提“镇级市”，把乐清市柳市镇、瑞安市塘下镇、永嘉县瓯北镇、平阳县鳌江镇、苍南县龙港镇这5个试点强镇建设成为镇级市。2010年12月浙江省开展小城市培育试点，首批确定了27个小城市培育试点镇⑧，柳市镇入选其中。2009年前的历次的试点中，柳市镇屡次获得经济社会的管理权限的扩大，但又因各种因素，各种权限或多或少地又屡次被收回。
图1 柳市镇工业总产值变化图
图2 柳市镇工业总产值在乐清市的份额
(三)柳市镇的扩权内容
根据上级政策，2009年12月，乐清市出台了《柳市镇强镇扩权改革实施方案》(乐委发[2009]99号)，对柳市镇进行了“强镇扩权改革”试点。根据始终遵循“充分扩权、合理合法、权责一致”的原则，扩权事项涉及财政分配、资金支持、土地倾斜、社会管理等多个公共职能。目前，已有44项经济社会管理权限下放到位⑨。
1、扩充“五大权限”
一是土地使用权方面。市政府在修编土地利用规划时，充分考虑柳市镇发展的需要，合理布局，统筹安排，加大调整农保力度，适当增加柳市镇建设用地总量和指标，确保建设用地需要。
二是财政支配权方面。按照“一级政府、一级财政”和“事权、财权相统一”的原则，完善镇一级财政的管理体制，加大财政扶持力度。为加大对柳市镇城市基础设施建设的支持力度，土地出让金除上交中央、省有关规费及业务费以外，80%留成柳市镇财政。
三是行政审批权方面。健全市职能部门在柳市的派驻机构，在已经建立公安、工商、国税、地税、国土资源等五个分局的基础上，建立监察、规划建设、质监、环保等四个分局。市职能部门对派驻机构进行充分授权，采取分局审批、市局备案的方式，进一步扩大派驻机构独立管理审批权。
四是综合管理权方面。柳市镇发展改革分局接受市发改局的业务指导，根据乐清市总体规划和发展战略，制定柳市镇国民经济和社会发展中长期规划和年度计划，负责全镇固定资产投资的综合管理；行使市级权限，负责对镇域内的企业投资项目核准、备案，政府投资项目的项目建议书批复、可研批复、投资计划下达等审批事项；按市级管理权限，自行负责镇域范围技术改造项目的核准和备案，并报市经贸局备案；乐清市财政用于技改的资金，按照柳市镇工业产值在乐清市所占的比例切块给柳市镇后，由镇发展改革分局自行审批技改项目的资金配套。
五是干部管理权方面。按照“重心下移、属地管理”的原则，市职能部门派驻柳市镇的机构及中小学校负责人的人事任免，需书面征得柳市镇党委、政府同意，并参与任前考察。市职能部门派驻机构及中小学校负责人同时纳入柳市镇干部考核管理，考核分占个人考核总分的50%，对工作不力、不配合、不支持的，柳市镇党委有权建议主管部门调整或建议市委责成主管部门调整。市职能部门派驻机构及中小学校等单位党组织原则上实行属地管理，由柳市镇党委负责党员发展、教育、管理、换届选举、党组织负责人任免和党风廉政建设等工作。
2、打造“四个平台”
一是建立柳市镇城镇管理综合执法大队。负责城镇综合性管理，受委托统一行使镇辖区内市容市貌、园林绿化、环境卫生、市政工程、公用事业等方面的监督执法和事务管理。工作人员由现柳市镇城乡管理服务站工作人员组成，由市政府委托执法管理，业务上接受市市政园林局指导。涉及城市管理的其他执法部门职能将逐步纳入综合执法大队，形成城市管理合力，提高执法效率。
二是建立柳市镇行政服务中心。该中心作为市行政服务中心的分中心设置，日常运行经费由市财政予以保障。中心大楼使用面积2600多平方，总投入400多万元，设有44个服务窗口，第一批入驻11个部门共65项审批服务项目，包括婚姻登记、计划生育、城镇管理、发展改革、国土资源、规划建设、公安户政、房管、工商、国税、地税、环保、质监等相关的审批服务项目，以及镇政府职权范围内的手续办理、审批管理等便民服务事项。
三是建立市招投标中心柳市分中心。柳市分中心作为市招投标中心的下属单位，工作人员由市招投标中心和柳市镇共同派遣、共同管理，负责柳市镇及周边乡镇一定标的范围内的经营性国有土地出让、国有资产产权交易、农村集体资产经营权转让和标的在1000万元以下建设工程招投标、标的在100万元以下政府采购等。
四是建立柳市镇土地储备中心。柳市镇土地储备中心作为市土地储备中心的延伸，负责柳市镇国有土地使用权的收购储备及预出让前期工作。镇土地储备中心设在行政服务中心大楼，由柳市国土资源分局负责具体管理。
(四)强镇扩权的保障机制
一是工作推进机制。乐清市专门成立强镇扩权改革领导小组，由常务副市长担任组长，柳市镇也建立了相应的组织领导机构，具体负责扩权改革工作的组织实施。形成了统一领导、上下联动、齐抓共促的工作机制。
二是责任落实机制。柳市镇对照温州市委、市政府强镇扩权改革意见，对具体试点工作目标任务进行分解，要求牵涉到的各职能部门切实负起责任，认真做好与镇级科室部门的衔接工作。同时，乐清市委、市政府把强镇扩权改革工作作为当前重点工作来抓，将其列入部门考核重要内容，强力推进试点方案的实施。
三是干部高配机制。逐步提高领导干部配置，柳市镇镇长高配为副县长级；市职能部门派驻柳市机构中的九个分局正职为副科(局)级，倒兼市局党委委员；镇属办事处党工委书记、主任和重要机关科室负责人高配为副科(局)级干部，纳入乐清市委管理干部序列。
强镇扩权改革的实施，有效地增强了乡镇政府的自主性，提高了行政效率和全面履行政府职能的能力，优化了发展的制度环境，推进了新农村建设和统筹城乡发展，提高了区域经济竞争力。
三、强镇扩权：改革的启示
(一)强镇扩权是浙江省区域发展中块状经济现象的必然要求
浙江之所以选择强镇扩权，这不仅是顺应经济社会发展、统筹城乡发展的需要，而且也是浙江经济结构的必然要求⑩。改革开放30多年来，浙江民营经济高速发展，产业不断聚集并形成主导产业和主导产业群，一大批特色小城镇壮大起来，形成了区域经济发展中“一镇一品、一镇一业”的“块状经济”模式。柳市镇就是块状经济发展的典型代表。柳市镇因非公有制经济的迅猛发展、低压工业电器的集聚生产而声名远播。当前，柳市镇生产的低压电器产量约占全国的55%。这也使柳市镇拥有了“中国电器之都”、“中国断路器生产基地”、“中国防爆电器生产基地”等三张金名片，成为了全国城乡一体化发展试验区，国家级小城镇综合改革试点镇、全国小城镇建设示范镇、中国小康建设十佳镇，改革开放三十周年全国唯一乡镇先进集体。这种块状经济现象展现了产业集聚对镇级区域经济发展的巨大作用。而同时，这种块状经济现象也使各镇级区域之间、镇级区域与县、市之间具有相对独立性。高速发展的经济使得这些镇级区域要求给予相对独立的、与之相适应的政策能力，以通过镇级的调控行为，使要素的配置更加优化。各种要素在工业化大生产情况下，需要通过有序地整合，才能提高区域经济竞争力，发挥最佳的效用。尽管自改革开放以来，柳市镇抢抓历史机遇，经济社会保持持续快速发展，区域经济竞争力不断提升。但是，随着经济社会的快速发展，资源要素供需矛盾日益突出。由于建设用地短缺、土地利用效率不高，柳市镇不少企业外迁。尽管柳市有耕地2万多亩，但其中可用建设用地不足1000亩。近年来，柳市有23家以上企业迁往上海、江苏等外省市，有15家以上企业迁往温州及周边邻县(市、区)，这些企业发展较早、产业已成规模发展、技术条件比较成熟、发展潜力大，据不完全统计，这些外迁企业产值达到380亿元以上，超过柳市2009年工业产值(11)。供水与供电的短缺既不利于生产活动，也不利于居民生活，制约了区域经济的进一步发展，如遇干旱、夏季持续高温天气，时段性缺电现象大量存在，“有序用电”常态化；而同时，乐清南部区域供水均来自白石钟前水库，限于库容与丰缺的季节性因素，供水严重不足，隔日甚至隔三供水常态化。随着乐清市二、三产业的快速发展，工业企业对熟练工人、技工的需求量越来越大，服务业也需要大量的懂技术、会经营的从业人员，但现实情况是，招工荒现象越来越严重。在现行体制下，在要素的配置中，层级显得相当重要。受制于行政层级和权力配置，土地、电力等对区域经济发展有重要影响的要素指标都实行自上而下的等级化配置，高层级政府凭借行政层级的优势往往在要素的配置上向中心城市或县城倾斜，使得乡镇的要素配置远远无法满足发展所需。通过强镇扩权改革，在一定程度上给镇级区域以本区域内便宜行事的权力，改变了上级部门因行政层级对要素的配置行为，可以有力地促进镇级区域优化要素配置，提高区域经济竞争力。
(二)强镇扩权有利于推进镇级区域城市化进程
伴随着工业化，城市发展和区域经济的发展已经成为一个不可分割的这样的一个因素。随着产业集聚、人口集聚，镇级区域在推进工业化的过程中，不断地加强城市化建设，使城市化与工业化相得益彰，然而在镇级区域的发展中，大部分乡镇难以实现城市化与工业化进程的齐头并进，往往是城市化远远落后于工业化。作为镇级区域，柳市镇的经济发展也较为典型。柳市镇经济发展得益于工业，并为低压电器制造业所支撑，但工业化起点低，村村点火、户户冒烟，空间布局并不合理。柳市镇较大型的工业区有外向型工业区、智广、后街、新光、东风、苏吕、长虹等7个(12)，但较小型的工业区几乎每个村都有一个；柳市镇现有工业企业近几千家，企业集团30余家，中国驰名商标32个，中国名牌产品12个。这种村落经济景观不仅占用了大量耕地，造成了工业污染，而且在产业层次上表现出“低、散、弱”的特征，给镇级区域的产业集聚和人口集聚、城市化和工业化的提升造成很大影响；由于公共投入不足，重大基础设施和产业平台建设严重滞后，城市框架没有拉开，城市功能不完善不配套，优质公共品供给不足，生产生活生态环境改善难度大，这已成为加快镇级区域推进城市化的瓶颈制约；城乡二元结构使得生产要素没能真正在城乡之间合理流动，无法实现资源优化配置，群众的生活方式没有因为生产方式和就业结构的变化而发展变化。总体而言，柳市镇虽然建成区面积已从10平方公里增加到12.8平方公里，但“镇镇像农村”现象突出，小城镇的城市功能布局、城市形象(城市理念、城市行为、城市视觉)、城市管理等依然处于比较原始状态。正如工业化必然要求城市化，一、二、三产业发展也必然要求符合三次产业发展规律一样，镇级区域特别是经济集聚高度发展的乡镇，其持续发展也急需城市经济的有效支撑。乡镇政府管理体制与小城镇发展的困境日益突出，小城镇如何建设、发展是以农村为主体的镇级区域普遍面临的发展难题。诚然，在中国特有的体制环境下，行政地位即政治权力因素对城市发展的影响会超过经济因素的作用(13)。强镇扩权在一定程度上正视了这个困境，有利于推进镇级区域的城市化进程。
(三)强镇扩权有助于加快推进区域经济社会发展的制度创新
区域经济的增长，其因素可以分解为自然因素和制度因素。自然因素作为一种自然内在的事物，是人们不能随意进行选择或改变的，但是制度因素是人的行为可以选择或改变的，以此来促进经济增长。政策、规则和制度是由国家、政府制定出来的，也是由人去遵循的。政府有不同层级，每个层级的政府有不同的目标、偏好。在一个主权国家内，各个地区所面对的制度是基本相同的。事实上，在区域经济发展中，微观经济主体实际面对的也是区域地方政府，即使是中央的政策，也需要地方政府具体执行。而不同的地方政府在执行中都不可避免地带有地方特色。这使得对区域经济发展差异性起重要作用的主要是地方规章制度。强镇扩权使镇级区域拥有更多的自主权，激发了地方政府的活力，更能因地制宜地制定有关政策，促进本区域经济社会发展。
(四)强镇扩权有助于镇级政府建设服务型政府
强镇扩权的改革增强了镇级区域经济社会管理的权限，提升了镇级行政部门管理经济社会事务的能力，提高了政府责任意识，提升了地方政府公共服务的能力，有利的促进了镇级区域的建设和发展。因此，在推进强镇扩权改革的同时，镇域政府必须坚持“小政府、大服务”的改革方向，加快地方政府治理转型和职能转变，促使镇域政府实现从“管理型政府”向“服务型政府”的转变。事实上，在强镇扩权改革中，构建服务型政府是其中一个要件。而且，审批事项的下移，行政服务中心在乡镇的设立也表明了服务型政府在现实中的运行。但服务型政府不仅仅是行政服务中心，其更是全心全意为人民服务理念在实践中对乡镇政府行为的全面指导与实质行动。
(五)强镇扩权为县乡行政体制的全面改革提供了试点与契机
在镇级区域，强镇与弱镇在权能设计上并无多大区别。随着镇域经济的迅猛发展，尤其是强镇，对镇级政府在经济和社会的管理上提出了很高的要求。然而，政府能力方面却是责任大、权力小、效率低，“小马拉大车”现象突出。其一，镇没有独立财权，其税收大部分被上级政府抽走，镇财政分成比例偏低。其二，镇财政支出大。由于缺乏足够的专项资金投入，致使镇级政府无力承担管理辖区内广泛的社会公共事务，镇级财政无力承担公共建设，无法满足当地居民对医疗卫生、教育等公共产品和公共服务的要求，从而导致执行公共政策过程中的低效。其三，“上面千条线、下面一根针”，镇级区域必须执行上级政府交办的任务，并承担责任，基层有无限的责任，即“天大的责任、巴掌大的权力”。其四，尽管镇政府名义上是一级政府，但实践中却缺乏作为基层政府应该具备的行政许可权、处罚权、强制权，环保问题、村镇规划、安全生产、用水供电……经济发展所带来的一切问题，乡镇因囿于权限均无法解决。公安、税务、工商、财政、司法、国土、规划等“七站八所”实际行使的权力已经将名义上拥有镇级区域治理权力的镇政府基本架空。而且，镇政府与职能部门之间在部门横向协作上更成问题，“看得见的管不着、管得着的看不见”的现象大量存在。强镇扩权在一定程度上改变了事权与财权、权力与责任严重不一致的境况，改善了镇政府与职能部门“条块”管理方式，有利于发挥镇政府在社会经济发展过程中的积极性、主动性。
但强镇扩权只是在现有行政管理体制框架下对县乡经济社会管理权限的调整，而且强镇扩权本身是一种依靠行政力量破除阻碍市场经济发展的体制性因素的行为，是一种通过重新分配公共权力资源推进区域经济按市场规律运行的举措，具有明显的局限性和过渡性。只有县乡行政管理体制得到全面的改革，才能实现地方基层政府的“善治”。一是合理界定县乡政府职能。哪些权能可以下放，哪些权能必须由县级政府掌控，一直以来没有一个准确的界定。我们认为县级政府主要负责行使那些专业性较强、规模效益比较明显，以及需要维持较高程度协调统一的职能，如总体规划、区域布局等；乡镇政府主要负责行使那些专业性不强、地域特点明显、以及那些可以允许各地灵活决策的职能，如便民服务项目，现场管理职能等。要做到哪些职能适宜而且需要由乡镇政府承担，就交给它哪些职能；哪些职能由县级政府(或更高层级政府)承担更经济合理，就应由县级政府承担。合理界定县乡政府职能还需要在实践上与理论上作进一步论证。二是在事权划分上还要遵循“两个积极性、责权对称、法治、因地制宜”原则。两个积性指的是要发挥县乡两级政府的积极性。责权对称指的是承担多大责任必须给予其履职充分权力，特别是具有相对独立的财权。法治指的是事权财权划分长效化、制度化、法制化。因地制宜指的是扩权改革应与镇域实际相符。由于各地实际情况均不相同，各地发展也较不均衡，强镇与弱镇面临的局面可能有本质的区别，因此，行政体制改革也需要因地制宜。如像类似柳市镇的区域，在将来很有可能会发展成小城市，现实中也具备可行性，其在城市管理以及为居民提供城市基础设施服务等方面，实际上与县级市、地级市等级别更高的城市政府有着基本相同的需要，这就要求给予这类区域相应的城市管理权限。三是正视两个思想误区。其一是乡镇成为完备的一级政府。完备的一级政府意味着履行全部职能的规模，而这种规模就镇级区域而言可能是非常不经济的。其二是行政级别观念。乡镇政府又被称作地方基层政府，处于“中央-省-市-县-乡”五级层级中最低层级。尽管设定行政级别是规范各级政府设置的重要手段，但这种规范的手段也有着很大的局限性，各地发展的不平衡会使这种设计变得僵硬、与现实不适应。因此，镇域之间镇级政府在职能设计上应有所区别，有所侧重。“镇级市”(名称不重要)的有关设计挑战了这种观念。
(六)强镇扩权使公共权力的有效监督引起广泛的思考
在镇级区域，乡镇干部素质参差不齐，有高学历者也有低学历者，有吃拿卡要者也有人民公仆，而且乡镇干部年龄偏大、兼职过多、数量偏少。因此，随着强镇扩权，镇级区域管理自主性大大提高，但干部队伍素质并没有与之相适应，这使得区域管理效率与质量受到影响，在短期内可能无法实现放权效用的最大化。再者，扩权后，使得乡镇干部拥有随时的应变权、裁量权和处置权，如控制不当，很可能导致司法和执法的不公与滥用。而从现实看，也没有迹象说明违章现象有所减少。此外，扩权后如何控制镇政府行政规模膨胀成为扩权改革的一个新难题。
拥有权力就要承担相应的责任与义务，为保证权力的有效合理运用，权力监督就成为关键。虽然有学者提出，对乡镇应建立起合理的绩效考核指标体系，以此作为监督考评的主要方式，但显然，这是行政性方式。历史经验告诉我们其对权力的监督效果并不是很突出。因此，更多更有效地监督方式需要构建。按照“有权必有责、用权受监督、滥用要追究”的原则，需要及时研究制定出有关确保下放权限规范有序运转的配套政策和管理制度，以及根据权责一致原则建立健全相关责任追究机制，使用权更加顺畅，效能更加提高。在监督方式上，不仅加强行政性监督力度，还要加强法律监督。而行政性监督的核心在于考核制度、考核内容等创新，防止镇级区域行政部门目标考核的异化。此外，镇级政府更应接受来自权力机关、非政府组织和人民群众的强有力监督。
注释：
①吴学丽，城市化背景下的农村文化转型，理论学刊，2009(6)。
②陆立军，研究“柯桥经验”引领绍兴发展，浙江日报，2009-01-15第15版。
③史卫东、赵春，关于“强镇扩权”的理性思考，小城镇建设，2009(1)。
④根据温州市2011年一号文件，乐清市进行了乡镇区划调整。2011年4月21日乐清日报公布经浙江省人民政府批复了乐清市乡镇行政区划调整方案。方案中乐清市从现有的31个乡镇调整为9镇8街道。调整后的柳市镇包含原柳市镇、象阳镇、七里港镇和黄华镇。本文中的柳市镇仅指原柳市镇。
⑤现有关于强镇扩权的研究文献大多与浙江省相关。
⑥罗新阳，强镇扩权：发达地区城乡一体化建设的突破口，中共杭州市委党校学报，2010(2)。
⑦罗新阳，强镇扩权：发达地区城乡一体化建设的突破口，中共杭州市委党校学报，2010(2)。
⑧根据省委、省政府部署，到2013年，浙江省将以首批27个小城市培育试点镇为重点，按照“小城市试点要制订三年行动计划，做到一年一个样、三年大变样”的工作要求，通过政府推动、投资拉动、改革促动，将试点镇培育成为功能定位清晰、空间布局合理、经济繁荣发达、服务功能完备、生态环境优美、体制机制灵活、能主动承接大中城市辐射和有效带动周边乡村发展的区域政治、经济、文化和科教中心，扎实推进试点镇建设由“镇”向“城”的跨越。
⑨乐清市政府工作报告(2011年)。
⑩魏涛，强镇扩权：一个乡镇改革模式的研究样本，湖南工程学院学报，第18卷第1期，2008年3月。
(11)柳市强镇扩权“快车”配“大马”，http://club.wzpy.com/forum.php(20)mod=viewthread&tid=50435&page=1。
(12)乐清市规划局，乐清市城市总体规划-专题(2005-2025)。
(13)马斌，“强镇扩权”的诸多难题，浙江人大，2010(5)。
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