比较住房政策与供求模式--对我国经济适用房公共政策的思考_社区功能论文

比较住房政策与供需模式——我国保障性住房公共政策思考，本文主要内容关键词为：住房论文,公共政策论文,供需论文,模式论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

       0 引言

       世界大多数国家住房政策的重点基本相似，即“为全体公民提供合格的、安全的，能负担得起的住房”，但各国政府针对不同收入对象采取的住房政策解决措施与途径各有不同。其中，保障性住房政策主要是针对中低收入家庭的公共住房政策，世界各国政府都在不同程度上为此类弱势群体解决住房问题提供帮助。本文从比较住房政策理论中政府角色及保障性住房的供需模式角度出发，借鉴美国从需求角度解决公共住房问题的社会型模式，以及新加坡从供给角度解决公共住房问题的全面责任型模式的成功经验，结合我国保障性住房的政策演变及建设情况，反思我国保障性住房政策模式存在的问题，并提出相关的完善建议。

       1 比较住房政策及供需模式理论

       1.1 比较住房政策研究

       戴维·当尼逊(David Donnison)是英国格拉斯哥大学城市研究部名誉教授和高级研究员，是世界比较住房政策研究的先驱和开拓者。1967年，戴维·当尼逊在《住房政府》中提出，在当时欧洲市场经济国家中，主要有3种公共住房政策模式：雏生型或随意型(Embryonic)、社会型或补缺型(Social)和全面责任型(Comprehensive)。3种模式依据各国经济发展的程度和政府在住房领域的介入程度呈依次递进关系，与各国的政治意识形态无关，是各国在不同经济发展阶段形成的“工业逻辑”。他还认为，世界上大多数国家的住房政策都会经历3种模式的演替，并不断地发展与完善。在20世纪70年代，西方国家普遍受到石油危机和经济危机的打击，社会福利事业受到冲击。在此背景下，1982年戴维·当尼逊和昂格森合作出版了《住房政策》一书，对《住房政府》中的观点进行了部分修正、完善及补充，承认在同一模式下的国家政体制度的差异对住房政策有直接影响，对3种模式进行了更深入的阐释，并针对不同的政策模式提出了相应的公共住房模式、政策覆盖范围、政策重点和政府财政投入等内容(表1)。

      

       (1)雏生型或随意型住房模式是指一个国家刚刚经历从农业社会步入工业社会的重大政治经济社会变化，人均收入偏低，人口大规模地从乡村流入城市，政府对住房体系的干预刚起步。在这种模式下，政府对住房问题的处理是被动的，缺乏连续性和系统有效的住房政策，即使偶有临时性措施出台，也没有足够的执行力度，政府将社会的住房需求置于经济发展需求的从属地位上，认为对住房的资金投入将以牺牲经济增长为代价。

       (2)社会型或补缺型住房模式是指一个国家拥有较长的工业经济发展史，政府主要为中低或低收入、单亲家庭和艾滋病人等特殊人群提供住房帮助，对其他人群而言，市场是满足他们住房需要的最佳机制。无论政府是直接建房还是实行贷款优惠、资金补助等，都是为了满足特殊的需求和解决特殊的问题而非针对全体国民。

       (3)全面责任型住房模式是指一个国家在自身发展历程中经历了雏生型、社会型政策模式的阶段，但从第二次世界大战后，政府的责任不断延伸，逐渐脱离了社会型模式，政府直接“定制”和“控制”住房市场，将满足全体国民的住房需求作为责任，认为住房建设对经济发展及社会稳定具有重要贡献，因此对住房领域的干预力度强、广度大。国家政府使用的具体政策方式也许各有不同，可能是直接提供住房，也可能是大量依靠准公共实体，但总目标是一致的，即根据住房需求和政府自身掌握的所有资源，制定出住房供给的长期规划，确保较长时期内都有足够的住房供应。

       1.2 保障性住房供需模式研究

       当前学界一致认为，新旧福利经济学与凯恩斯理论是建立“福利国家”的主要理论基础，是保障性住房供需关系的理论依据。新旧福利经济学的核心是帕累托标准和瓦尔拉斯的一般均衡论，而凯恩斯理论是以需求管理为基础的社会保障经济理论。根据微观经济学分析，住房是一种消费行为，而政府的政策目标是使住房效用最大化，用无差异曲线来表示；实际消费受到收入、房价和区位等因素限制，用预算线表示；而供需的均衡点是在两条曲线的交点上，当整个社会在市场机制调节下实现供求平衡时，就达到了帕累托最优状态(Pareto Principle)。受保障性住房特殊的社会属性影响，其供需关系会受到政府不同程度的干预，无法通过市场实现帕累托最优状态。因此，保障性住房的供需相对平衡时的价格，是政府帮助的目标人群可承受的消费水平价格，而其与市场价格之间的差价则应由政府承担，政府可从保障性住房供给方及需求方两个不同的角色提供援助，解决中低收入人群的住房问题。

       保障性住房供应方援助模式主要有3种：一是政府直接建设公共住房；二是对非政府建造的住房建设进行补贴(包括免费提供土地)；三是对非政府的住房建设单位或企业实行税收优惠政策。保障性住房需求方援助模式主要有3种：一是对个体家庭发放住房补贴；二是控制房租；三是政府提供贷款优惠政策。

       2 公共住房政策模式经验借鉴

       2.1 美国：从需求角度解决公共住房问题的社会型住房政策模式

       在社会型住房政策模式中，政府仅为那些难以在“开放市场”中获取住房的人提供帮助，其他民众则通过市场满足其住房需求。政府对市场的干预都是暂时性或临时性的，实施有针对性的住房保障政策，无论是直接建设公共住房，还是提供贷款优惠、租金补贴和税收优惠等，均是满足特殊人群的需求而非全体市民。本文以该模式的代表国家——美国为例，分析其在不同发展阶段的不同住房政策目标、关注重点和责任。

       2.1.1 美国公共住房政策模式演变

       (1)第一阶段(1933～1963年)：雏生型初级阶段。在该阶段，美国政府关注的重点是解决住房严重短缺问题，联邦政府是住房政策的主要参与者，并成立了专门的公共住房管理机构。住房政策主要体现在“公共住房建设”计划中，并明确财政投入及每年住房建设的目标与数量。但由于经济、战争等原因，政府的政策执行力不足，实际建设数量与目标值相差较远。例如，1949年的《住房法案》计划用6年时间建设81万套低收入公共住房，但在1952～1954年只建设完成了10.5万套，到1961年仅完工31.2万套。

       (2)第二阶段(1964～1972年)：雏生型阶段。在该阶段，政府希望以住房发展促进经济增长，因此积极介入房地产开发，在市场机制与政策干预的双重引导下，实现其住房政策目标。该政策目标兼顾了“公平”与“效率”，但更倾向于“公平”，体现在以公共住房建设为核心的住房政策被弱化，并从需求角度提出了以租房补贴为代表的新型住房援助政策。例如，1965年的《住房与城市发展法》提出了建设24万套公共住房及面向需求方的租房补贴计划；1968年增加第235条、第236条两条条款，提出补贴建设方资金利率，并计划在未来10年新建2600万套住房，建设量迅速提升；1969年建设19.7万套；1970年建设43.1万套。由于资金耗费巨大，该政策于1972年被终止。

       (3)第三阶段(1973～1991年)：雏生型向社会型演变阶段。在该阶段，住房政策的主要矛盾不是住房短缺，而是收入的严重不足。据此，联邦政府调整了住房政策方向，由住房的供应方领域转向住房的需求方领域，并推行了一系列政策与措施。联邦政府不再是美国住房保障政策最重要的参与者，州和地方政府以及各种各样的非营利机构，成为住房政策和项目开发与实施的中坚力量。例如，1974年的《住房与社区发展法案》第8条的“存量住房计划”(也称“租金补助计划”)是美国住房政策发展的分水岭，由原来正统公共住房计划转变为补贴住房建设及房租补贴计划。

       (4)第四阶段(1992年以后)：社会型阶段。在该阶段，政府的住房政策综合考虑了住房建设的经济、社会功能，开始大规模改造衰败的公共住房，以实现公共住房社区的全面复兴，同时资金来源也由单一模式转向多样化。例如，1992年的“希望六”计划(也称“城市复兴示范计划”)及2010年的“精选住宅区计划”均是通过提供较好的社区和支持性服务，吸引较高收入居民入住，从而形成多样混合式的新式居住社区，并强调住房项目的配套设施发展和可持续性。同时，资金来源也从单独的地方公共住房局提供，发展成非营利机构、营利性地产开发商等的共同参与、支持。

       2.1.2 美国公共住房政策的启示

       (1)从供应方的角度大量建设公共住房的失败教训。自1934年经济大萧条后，美国制定了《公共住房法》，成立了公房管理局(LHA)，负责建设公共房屋，到1982年该法令中止时，共建造房屋130万套；1964～1980年，美国政府以提供低息贷款的方法，共资助开发商建设了160万套出租房。这些都是政府从供应方的角度来帮助中低收入人群解决住房需求。该种公共住房模式解决了第二次世界大战期间及战后住房奇缺的问题，但是也形成了各种低收入社区。低教育水平、低就业率、低社会服务质量和高犯罪率使这些低收入社区成为城市社会隐患，对周边的社区产生威胁。例如，1949年美国政府为消除贫民窟开展住房运动，在密苏里州圣路易市建设了由著名建筑师雅马萨奇设计的“普罗蒂·艾戈”公寓，但是入住率不足30％，并且带来了严重的社会问题，该社区于1972年在巨大的爆破声中变成了一片废墟。

       (2)以需求方为中心的公共住房政策。1973年，美国政府公共住房政策的重点由供应方转向需求方，提出租房补贴计划，发放房租补助券。由于接受住房券的低收入户可以在任意的租房市场租赁住房，其逐渐融入普通社区，局部缓解了贫富分居的状态。1992年以后，美国政府规定，私人开发商若能在进行商品房建设的时候提供一定比例的公共住房，可获得抵税优惠。该政策成功推动了高低收入者混合居住区的建设，促进了社会稳定。

       (3)“自下而上”的社区发展模式。在“城市更新”(20世纪50年代末)及“建设伟大社会的模范城市”(1968年)这种“自上而下”政策宣告失败后，1974年美国政府提出了“社区发展基金”政策，采取“自下而上”的方法，先由地方提出需求，再由政府拨款发给社区，用于修缮住房、新建住房或进行失业培训等。1992年出台的“希望六”计划(HOPE VI)和2009年提出的“选择性邻里”(Choice Neighborhoods)政策均以“自下而上”的社区建设模式为核心。其中，“希望六”计划于2000年10月荣获美国政府创新奖。截至目前，“希望六”计划已拆迁了数以百计的严重破旧的住房区，代之以设计良好的、高质量的和贫富混合的社区，既改善了周围邻里的生活条件，又促进了整个社区的振兴。

       2.2 新加坡：从供给角度解决公共住房问题的全面社会型住房政策模式

       在全面社会型住房政策模式下，国家有一个强有力的政府机构，其在发展过程中经历了社会型政策模式，但随着政府责任的扩展，对住房领域的干预力度逐渐加强，并将满足全民的住房需求作为责任，而非将住房视作“非生产性”的因素或经济繁荣的负担。不同国家的住房政策各不相同，但是目标是相似的。现以新加坡为代表分析该类住房政策模式。

       2.2.1 新加坡公共住房政策模式演变

       新加坡属于城市型国家，政府在住房政策上采取“居者有其屋”的普惠性住房模式，成为世界各国解决住房问题的典范。自20世纪60年代以来，新加坡形成了以公共住房为主、以商品房为辅的房地产市场格局，建造了近100万套公共住房，解决了全国85％人口的住房问题，目前全国住房拥有率高达95％。新加坡政府在住房量供给方面充分考虑供需的相对平衡，供给曲线整体呈倒“U”型(图1)，其在不同阶段承担的责任及政策定位方向具体如下。

      

       图1 新加坡公共组屋市场占有率变化趋势图

       (1)第一阶段(1947～1959年)：雏生型阶段。在该阶段，新加坡整体住房量供应不足，1947年，政府仅能解决10％家庭的住房需求；1954年，约有47％家庭无住房。由于住房政策尚处于萌芽状态，住房委员会的主要工作是进行住房普查，尚未制定相关的政策。

       (2)第二阶段(1960～1977年)：社会型阶段。在该阶段，政府设置了发展公共住宅的专门法定机构——建屋发展局，全面负责公共组屋建设、管理的相关法规、政策的制定，并计划及组织实施公共组屋，如公共组屋申请资格标准、住房购买标准、分配程序、低租金及低房价原则、政府补贴、优惠贷款、转让管理、物业管理和住房更新等相关政策与标准。政府还制定了《住房发展法》，明确住房发展目标——90％的人居住在公共房屋，10％的人居住在私有房屋。1964年，政府推出“居者有其屋”计划，并提出了6个“五年长期计划”；1966年，颁布《土地征用法令》，保证土地供应；1968年允许使用公积金购买组屋，鼓励居民购买组屋，并给予20％的首付免除优惠；1971年后，住房政策的重点向改善居住条件转变；1974年，政府组建国营房屋与城市开发公司(HUDC)，专门建设五居室套房。该时期政府重点解决住房问题，大量增加住房的供应，完善公共住房相关制度与政策，并进行动态调整。

       (3)第三阶段(1978～1988年)：全面责任型阶段。在该阶段，政府重点关注综合社区建设及居住环境问题，推出“邻里”概念，制定准住宅产业计划，扩大公积金购房范围。该阶段的住房供需基本达到平衡，80％的居民居住在组屋，住房开支占家庭收入的25％～28％。

       (4)第四阶段(1989年以后)：稳定的全面责任型。在该阶段，政府主要关注住房质量、居住环境、住房配套及后期维护服务，并将购房登记制度改为订购机制，取消购房限制，同时展开了“组屋更新计划”、“选择性整体重建计划”。

       2.2.2 新加坡公共住房政策的启示

       (1)确立政府的主导作用。新加坡公共住房政策之所以取得成功，政府发挥了主要作用，其对整个社会资源进行强有力的干预与调控，如设立专门的住房保障机构、建立金融支持体系等。

       (2)确保土地供应，进行科学合理的住房建设发展规划。在住房房价构成中，土地价格占有较大比例，新加坡政府为了防止因土地价格因素造成房价居高不下，规定公共组屋可以在任何地方征用土地。同时，政府还根据全国住房需求和掌握的资源，制定出住房供给的长期规划，并采用有效的保障方式，调节住房的产量及地理分布，控制供需的相对平衡，确保住房的合理供给。

       (3)构建良好的金融支持体系，实行分类供应、动态调整政策。一方面，住房公积金制度为组屋的建设提供了有效的资金筹措渠道，满足住房供应需求；另一方面，作为一种“住房储蓄”形式，公积金制度为中低收入居民提供了保障。同时，新加坡的公共住房实行分类供应，对租赁组屋及购买组屋制定分类供应的标准，并动态调整公共住房的相关政策，如取消购房限制等。

       2.3 美国与新加坡的公共住房政策模式比较

       本文从比较公共住房政策模式及住房供需方援助模式角度分析了美国及新加坡的经验与教训，其中，美国的公共住房政策模式发展沿袭了戴维·当尼逊的比较住房政策的阶段论，经历了从雏生型向社会型的转变，公共住房模式也从政府公共住房计划、补贴住房建设计划的供应模式，逐渐转变为住房补贴计划、贷款及税收优惠政策的需求方模式。而新加坡自1964年由建屋发展局正式提出“居者有其屋计划”以后，大力发展公共住房，公共住房政策模式逐渐从社会型转化为全面责任型，并一直采取住房供给方的援助方式(表2)。

      

       3 我国保障性住房政策

       3.1 我国保障性住房政策发展及演变

       自改革开放以来，我国的保障性住房政策随着国家经济体制的改革，经历了3个阶段：第一阶段(1978～1997年)为初级福利制度形成阶段，保障性住房出现萌芽及初步确立相关政策，是我国住房实现私有化及商品化的过程；第二阶段(1998～2006年)为雏生型阶段，保障性住房政策体系基本确立，但缺乏有效的配套政策及执行力度；第三阶段(2007年以后)为雏生型向社会型转变阶段，明确了以廉租住房制度为重点、多渠道解决城市低收入家庭住房困难的政策体系，高收入家庭的住房由市场提供，政府重在解决低收入人群的住房问题，同时通过公共政策适当干预商品住房市场(表3)。

      

       3.2 我国保障性住房政策现状

       (1)范围界定。保障性住房是指政府在对中低收入家庭实行分类保障过程中所提供的限定供应对象、建设标准、销售价格或租金标准，具有社会保障性质的住房。我国的保障性安居工程主要包括经济适用房、廉租房、公共租赁住房、限价商品房和棚户区改造房(表4)。

      

       (2)保障水平。保障性住房的保障水平可以从宏观与微观两个方面衡量，本文主要从宏观方面分析保障性住房投资占国家财政支出及国内生产总值的百分比，以及其与保障水平呈正效应关系。我国目前的保障性住房建设仍然采取赢利模式，保障性住房的资金确切地说不是财政拨款，而是财政投资，目前财政拨款不足4％，占国内生产总值的比例不到1％。据统计，1970～1989年，世界各国保障性住房投资占国内生产总值比例年度平均值均高于1％，如新加坡为6.2％，意大利为5.51％，荷兰为5.52％，西班牙为5.82％，英国为3.59％，葡萄牙为4.22％。

       (3)覆盖范围。在“十一五”期间，全国1140万户城镇低收入家庭和360万户中等偏下收入家庭住房困难问题得到了解决。到2010年年底，我国城镇保障性住房覆盖率为7％～8％，城镇居民人均住房面积超过30m[2]，农村居民人均住房面积超过33m[2]。在“十二五”期间，我国计划新建保障性住房3600万套，从目前数量看，全国城镇保障性住房覆盖率提高到20％以上，基本解决城镇低收入家庭的住房困难问题，但未考虑我国城市化水平带来的外来人口住房问题。

       (4)建设情况。2010年我国保障性住房计划建设580万套，实际完成370万套；2011年计划建设1000万套，其中，棚户区改造占了40％，廉租房及公共租赁房占了40％，经济适用房及限价房占了20％，目前已全部开工建设(图2)。2012年保障性住房计划建设700万套，2013～2015年开工建设1900万套。以经济适用房为例，笔者发现无论是开工建设的面积占房地产面积比例还是投资比例，均呈下降趋势。同时，据调查发现，大部分城市的经济适用房建设出现“错位”现象，主要由于建设区位及配套设施的问题，部分城市经济适用房的空置率高达50％，且经济适用房主要供给对象是中等或中低收入人群，而非中低或低收入人群。

      

       图2 经济适用房建设及投资曲线图

       (5)政策特点：①目标人群主要为中低收入人群，大多数家庭住房仍从市场解决；②公共住房政策未得以立法明确，属于根据住房现况制定临时性补充政策；③目前保障性住房的国家财政投入占总支出的3.5％，投入不够；④保障性住房尚处于大量建设阶段，受益人群覆盖率较低；⑤住房类型是公有和私有住房并存，且以公有为主；⑥保障性住房以具有产权的经济适用房、限价房及棚户区改造房为主，租赁型廉租房及公共租赁住房为辅，以投资型为主，以福利型为辅；⑦保障性住房援助以补贴供给方为主，以补贴需求方为辅。

       4 我国保障性住房政策模式发展思考

       根据戴维·当尼逊的比较住房政策及保障性住房供需理论，借鉴世界上社会型及全面责任型国家公共住房的成功经验，结合目前我国的保障性住房政策现状，反思我国的保障性住房的政策模式及供需模式定位。

       4.1 我国保障性住房公共政策模式定位

       (1)明确我国保障性住房政策模式为社会型。根据戴维·当尼逊比较住房政策研究阶段论，结合我国的住房政策演变情况，目前我国的住房保障尚处于雏生型向社会型演替阶段。我国保障性住房建设主要是学习新加坡的全面社会型模式，而新加坡与我国的保障性住房政策模式所处的阶段不同，同时新加坡属于城市型国家，而我国人口众多且城市化率仍然处于上升趋势。因此，我国应明确建设社会型保障性住房政策模式，并制定与之相适应的解决措施与途径。

       (2)明确我国保障性住房政策现阶段重点是“适度解决中低收入家庭住房问题，建立公平、有效的保障性住房机制”，而非“跳跃式加大保障性住房建设量”。在我国目前的住房法律体系中尚未有相关的住房保障法，大多以政府规范性、部门规章或地方性法规等形式对保障性住房建设进行规范，整个保障性住房体系缺乏明确的法律定位，且大部分文件均为临时性文件，缺乏整体、系统及完善的政策法律体系。因此，笔者建议尽快颁布《住房保障法》，建立一套完善的住房管理机制；同时，为保证保障性住房的公平分配及合理的使用与管理，应建立信息公开机制、资格审查准入机制、保障房资格退出机制和社会监督机制；应尽快明确保障性住房相关法律的法定地位，完善其信息、管理及监督机制，实现公平与效率的相对平衡。

       (3)加大中央的财政投入，减少地方财政压力，避免保障性住房出现统计学的“量”供应，而非实际需求的“质”供应。我国目前保障性住房建设采取的是以地方政府为主、中央适当投入的模式，而地方政府财政收入中土地收入是最重要的资金来源。1989年，我国的土地收入占地方财政收入的比例为0.24％，到2003年这一比例达到了55.04％，在2010年更是高达74.14％。而保障性住房建设的资金主要由地方政府承担，给地方政府财政带来巨大压力，造成保障性住房出现了大量的“郊区房”、“空置房”。按照戴维·当尼逊的理论，在社会型住房保障模式下，中央财政投入占比应为5％～7％，而目前我国投入仅为3.5％，未来应继续加大中央财政在保障性住房建设中的投入。

       (4)保障性住房建设可采取“订购机制”，充分考虑居民住房的区位及配套需求，同时推进保障性住房与商品房形成“混合社区”的发展模式。目前我国保障性住房的模式是先建设再根据民众申请进行摇号分配，笔者建议采取先由民众订购申请，再根据需求选取合理的区位建设，并完善小区的配套设施，避免保障性住房的“错位”发展及大量“空置房”的出现。同时，借鉴美国的经验，保障性住房应避免集中建设，以免形成新的贫民窟；应充分考虑低收入群体的就业机会、生活成本、公平教育机会和社区参与等社会经济因素，积极探索“大分散、小集中”等多种规划建设途径，形成“高低收入人群混合式社区”模式，如规定商品房建设必须配置一定比例的保障性住房等。

       4.2 我国保障性住房公共政策的供需模式定位

       (1)调整保障性住房由以援助住房供应方为主转向以援助住房需求方为主的方式。我国目前的住房保障覆盖范围为7％～8％，借鉴美国的经验，目前不宜再大量建设保障性住房，而是应调整保障性住房的援助模式，由以援助住房供应方为主调整为以援助住房需求方为主，如采取住房补贴计划及贷款优惠政策，由“补砖头”转向“补人头”，并大力发展廉租房及公租房，制定经济适用房的退出机制，充分利用现有存量住房，减少住房的空置率。

       (2)合理确定保障性住房的覆盖水平。保障性住房的覆盖水平受诸多因素的影响，从供需角度分析，政府在保障性住房供应体系运作中的核心问题是在保证供需相对平衡的基础上，实现保障性住房的适度覆盖。我国拟计划“十二五”期间保障性住房覆盖率达到20％，而此政策的后果将造成大量固定资产浪费、住房的空置及新的贫民窟的形成(图3)。因此，笔者建议应尽快开展住房普查，调整“十二五”期间住房的供应量，并从援助住房建设供应方转变为以援助住房供需方为主的住房政策，促进混合社区整体的发展。

       居住水平 经济发展水平 实际居住水平线 基本居住水平线 住房保障水平线 前住房保障时期 住房保障形成和保障水平上升时期 住房保障水平回落时期 时间

      

       图3 住房保障水平倒“U”型发展曲线图

       (3)建立保障性住房供需信息系统，采取登记订购制度，实现保障性住房供需的均衡。首先，建立完善的住房有效需求及供应信息系统；其次，建立需求的登记及订购机制，同时还应明确保障性住房的退出机制，才能动态地调整住房的供应量及地理分布，实现供需平衡。

       (感谢美国伊利诺斯大学芝加哥分校终身教授、国际中国规划学会(IACP)主席、国际著名城市规划学者张庭伟教授对本文撰写给予的指导与帮助!)

标签：社区功能论文;  社会援助论文;  经济论文;