基于整体治理的政府预算管理信息系统建设&以澳大利亚为例_政府预算论文

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      整体性治理理论由英国学者佩里·希克斯首倡，基于对新公共管理运动带来的碎片化问题的反思，旨在推行一种充分利用信息化技术、网络化技术。以整合为基本手段、跨越组织功能边界，追求在“政策，规章、服务、监督”四个方面进行治理层级的整合、治理功能的整合和公私部门的整合，以便为公众提供一种无缝服务的治理新模式。

      一、整体性治理理论中的信息管理技术

      以抨击传统官僚制，修正新公共管理理论在实践中的弊端而产生的整体性治理理论，自诞生伊始就受到世界各国的青睐，被运用于各国的政府治理实践，成为一种全新的政府治理模式。其对信息技术的强烈要求也推动各国加大对信息系统的投入，强调对信息系统的整合和更新。

      (一)整体性治理理论的提出。19世纪末20世纪初西方国家因“政党分肥制”造成改朝换代频繁引起社会动荡、机构臃肿造成行政效率低下，官僚制(Bureaucracy)在此环境下应运而生，自诞生不久就盛行于欧洲。官僚制，亦称科层制，是以职业官员为管理主体，按严格的层级、职能和职位对政府资源进行合理配置，并以规范的制度为约束的一种管理模式。从本质上讲，它是理性的“刚性”体系，强调严格性、纪律性、可靠性、精准性、一致性的统一，突出规则和能力。但是，传统官僚制以功能为导向的组织运作模式导致了政府服务视野的狭隘、各部门间相互推卸问题、政策目标与手段相冲突、资源运作重复浪费、提供的公共服务认知与实际执行之间产生落差、机构设置过于重叠导致提供的公共服务过于分散和不连贯，难以满足公民整体上的迫切需求和现实服务的需要，形成了所谓的“功能裂解型治理”(Functionally Fragmented Governance)。①

      20世纪80年代由石油危机引发的经济衰弱、高额的财政赤字和福利使西方各国不堪重负；加之自二战以后政府的职能不断扩张、政府的规模无限膨胀，导致各国政府普遍臃肿、效率低下，促成了公共行政管理的改革浪潮。新公共管理(New Public Management)兴盛于英、美等西方国家、针对传统官僚制存在的结构僵化和公共服务供给效率低下等诸多问题，它以现代经济学为理论基础，主张在政府公共部门引入竞争机制，广泛采用私营部门成功的管理方法，重视公共服务的产出，实行更加灵活、富有成效的管理。新公共管理理论强调以顾客需求为导向，通过调整政府组织结构和职能，引入市场化和竞争，突出效率和绩效。但具体实践表明市场与绩效让政府热衷于专业分工，使政府部门更加分化，并呈现出“功能裂解型治理”的趋势。其随之带来的最大难题是没有了合作与协调，必将引向碎片化和分裂化。②

      以美国罗伯特·丹哈特为代表的一批公共管理学者对新公共管理理论进行反思，特别是对企业家政府理论缺陷的批判，提出了新公共服务理论(New Public Service)，强调在管理公共组织和执行公共政策时应该集中于承担为公民服务和向公民放权的职责，强调以“公民为导向”，政府既不应该是掌舵，也不应该是划桨，而应该是服务，帮助公民表达和实现他们的共同利益；同时在管理和组织时应突出“通过人来进行管理”的重要性，而不只是注重生产效率。新公共服务在理论层面提出了政府提供公共服务必须解决的基本建构，但在实践上存在致力于建设一个公民本位、追求公共利益为根本行政体系的困惑前提，并不能与新公共管理并驾齐驱，不能提供“一个令人心悦诚服的替代性方案”。

      20世纪90年代末由于长期执行新公共管理政策，英国政府逐渐呈现功能裂解化的组织形式，为公民提供的公共服务也日渐分离破碎。英国学者佩里·希克斯在其1997年出版的《整体政府》一书中第一次提出“整体性治理理念”。所谓整体性治理就是“以公民需求为治理导向，以信息技术为治理手段，以协调、整合和责任为治理机制，对治理层级、功能、公私部门关系及信息系统等碎片化问题进行有机协调与整合，不断‘从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合’，为公民提供无缝隙且非分离的整体型服务的政府治理模式”③，充分体现了包容性和整合性的整体型政府运作模式。

      (二)信息技术在整体性治理中的关键作用。整体性治理并非单纯的行政管理体制的改革，它强调整体的概念，以网络技术为支撑，通过对不同信息与网络技术的整合，提供整体的一站式服务，打造“整体政府”。在网络信息平台基础上，不但让政府行政业务与流程更加透明，最重要的是有利于提高政府整体运作效率，提供优质公共服务。

      1.提供查询的共享数据库和互动的信息。“整体政府”打造的共享数据库不仅让公民轻松获取税收、社会保障、医疗卫生等政策和数据，表达各自诉求，而且政府部门也能由此了解和预测公民的需要，评估政策风险，形成良性互动。

      2.简化管理。整体性治理通过简化网络设置，精简网络管制检查，避免一些敏感领域传统官僚制存在的复杂多重管理问题，不但可以极大地压缩行政成本，而且也是对新公共管理碎片化产生的重复多头等级结构的回应。

      3.构建整体协作框架。借助信息技术的优势，一方面建立跨部门、跨机构的治理结构，克服了政府内部各自为政、部门主义的弊端；另一方面，将政府与社会组织连接起来，既发挥市场的自由竞争优势，又突出政府的战略协作与宏观统筹的作用。这样既调整了部门间的横向关系，也搭建了政府与社会交流的平台，构建政府相互协调，协作运转的治理网络。

      (三)信息技术中信息系统的基础作用。整体性治理强调将不同的信息技术进行整合，提供信息的查询和互动。这就需要建立一套单一的共享数据库，将所有政府部门的信息纳入数据库中，不论是中央还是地方，部门还是机构，实现信息共享；并通过对电子信息系统的更新，提高信息的准确性和及时性。此外，通过简化网络步骤和程序，精简审批手续，构建简便快捷的公务处理系统，最终实现“在线治理”模式和“一站式”即时服务。

      二、我国政府预算管理信息系统的现状

      预算是公共财政的基石。改革完善预算管理、建立与现代化相适应的现代财政制度，是财税体制改革的“重头戏”，也是政府自我革命的重要举措。准确、及时的信息是有效决策的关键，政府需要通过一个灵活、高效的系统获取数据，确保财务和预算信息是准确和值得信赖的预算管理信息系统作为软件系统用以部门草拟、更新和跟踪预算，实现信息在预算部门与财政部门之间的交互与传递，提供政府预算决策所需的信息。

      (一)我国政府预算管理信息系统的发展现状。整体性治理旨在通过信息技术消除政府管理的碎片化，信息系统的构建就显得尤为重要。相较于西方国家，我国政府信息系统建设大大滞后，如何通过信息系统的构建提供准确、及时、可靠的信息，满足公共财政管理的需求，用于政府宏观经济决策，实现资源的合理配置，是我国面临的紧迫问题。

      1.经济全球化是我国政府预算管理信息系统面临的外部环境。20世纪90年代初多种因素共同作用催生出的产物——全球化，它表现为科技推动，网络信息技术广泛应用，意识形态多元化，经济社会不断发展，政治更加自由，同时也改变着政府的治理方式，给信息管理系统的变革营造了外部环境动因。从内容上看，原有的政府治理方式已不能满足日益国际化的政府公共事务的需求，政府治理需要跨部门、跨地区、跨国度；从决策时限看，全球经济信息瞬息万变，信息爆炸、知识爆炸，决策的时效性面临挑战，仅靠某一区域或某一时点的信息资源，政府无法统筹全局、实现有效治理，必须将信息资源整合起来，将区域间、维度间信息统一起来，实现整体性的跨越治理。

      2.深化行政管理体制改革是我国政府预算管理信息系统面临的实践进程。改革开放以来，我国经济总量连上台阶，综合国力大幅提升，从1979年至2012年我国GDP年均增长9.8%；国家财政实力明显增强，1978年国家财政收入仅1132亿元，2012年我国财政收入达到117254亿元，比1978年增长了103倍，年均增长14.6%。④随着经济领域改革的不断深入，行政管理领域的改革也逐步推进。1982-2008年间我国经历了六次比较大的行政管理体制改革。6次改革改变了高度集中的政府管理模式，尤其是通过发展电子政务逐步实现了政府管理方式的科学化、现代化。中共十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》提出，我国2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制的宏伟目标，新的改革目标明确定位为建设服务型政府。为此，需要以信息建设为载体，整合信息资源，提高行政管理的公开化、透明度，着眼于提高行政效率、降低行政成本。

      3.信息技术的飞速发展是我国政府预算管理信息系统面临的技术挑战。信息技术一直是政府公共行政管理体制改革的技术支撑，一方面，社会改革不断进步，公民民主意识增强，大众要求政府履行信息公开。增加透明度、实行一站式服务的职能，信息系统需要不断更新建设以满足这一需求。另一方面，自20世纪60年代以来信息技术的飞速发展日益冲击着政府组织结构，如何通过信息技术对政府组织架构进行科学设计，减少层级，促进部门之间的协调和整合，也是摆在我们面前的难题。

      (二)我国政府预算管理信息系统存在的问题。随着会计电算化等信息技术的普及，我国预算管理信息系统使用量逐年递增，预算指标管理系统、国库集中支付系统、政府采购系统等相继被采用，但随之暴露的问题是信息系统建设“重短期轻长期、重单一轻整体”由于各信息系统间缺乏统一的技术标准、畅通的交流渠道和有效的协调整合，导致信息系统建设盲目随意、系统无法兼容、数据无法联通、资源无法共享，表现出明显的信息零散化和碎片化，公共财政资源如荒岛孤火，难以实现整体供给。同时，信息的孤岛必然导致上下级之间缺乏有效的监控，使监管、分析与信息基础脱节，不利于信息资源的统一、全面、准确和完整，影响政府的宏观决策具体表现为以下几个方面：⑤

      1.中央、地方政府各自为政，预算管理信息系统未统一。目前我国中央、地方财政部门使用的预算管理系统未实现统一，外购、自行研发等来源多样，四方至诚、用友等软件各一。不兼容的系统难以实现数据的汇总和对比，既无法汇总形成全国总体数据，又难以进行各地区间财政数据的比对。单个部门的会计核算软件更是形式多样，如用友、金算盘、金蝶或自行开发系统等，不但造成部门间横向对比口径不一，而且对审计部门采集财务数据人为形成障碍。

      2，信息系统数量多、版本各一，管理较分散。仅以中央财政为例，预算管理信息系统就包括预算指标管理系统、国库集中支付系统、中央部门预算系统、行政事业单位资产管理信息系统、中央预算单位账户管理系统等多个信息系统，对预算、拨款、资产、账户等信息分别记录，难以反映整体、全面、连贯的信息，而且同一个系统版本也各不相同，如2005年3月启用的中央预算单位账户管理系统(第二版)就分三个版本，分别为财政部网络版、专员办网络版、预算单位单机版。同时不同的信息系统往往由不同的业务部门分管，管理多头必然影响效率。除此之外，对于单项事务，通常又有单独的软件系统进行统计，如2007年开展的行政事业资产清查工作，2012年开展的事业单位公务用车清查工作、2009-2015年间每年的住房改革预决算等，都需单独的软件进行填报。

      3.单一系统升级、调整频繁，程序设计复杂，维护成本高。如国库集中支付系统，自2005年11月15日导入基础数据至今，九年间因系统升级调整4次，分别为2006年1月10日5.0升级、2006年11月30日升级到6.0、2006年12月6日6.0升级、2011年12月5日部门版7.1升级；因预算科目调整涉及数据转换4次，分别为2006年6月新旧科目预算执行支出数据转换、2007年政府收支分类改革新科目转换、2008年政府收支分类科目转换、2012年预算科目转换。频繁升级调整不但增加政府部门运行成本，也让工作人员陷入重复劳动，影响工作效率。2007年财政部研发了行政事业单位资产管理信息系统，系统分为“财政及主管部门版”和“单位版”，需要逐一输入卡片和条码形成资产档案，系统设置资产配置、使用、评估、处置、收益管理等多个管理环节，单位资产数据需经过资产用户、资产管理员、单位领导三级内部审批，再到主管部门审查，然后再到财政部门审批。程序设计复杂、流程多，严重影响办事效率。

      

      图1 资产管理信息系统应用层次划分结构图

      资料来源：《行政事业单位资产管理信息系统介绍》。

      4.个别系统数据准确度较差，难以反映部门真实可靠的财务信息。如部门决算报表软件，每年的报表格式均有所调整，口径也不一定统一。从审计情况看，账表不符，除财政拨款数据以外、数据不真实、不准确的现象突出，难以反映部门真实的财务状况和运营业绩。

      三、整体性治理在中央预算管理系统的运用实践——以澳大利亚为例

      1997年托尼·布莱尔执政的英国工党政府采纳希克斯提出的整体性治理理念作为其政府改革纲领，并提出“协同政府(Jointed—up Government)”概念。这一模式也迅速推广到经济合作与发展组织(OECD)的诸多国家。澳大利亚不仅是新公共管理改革的先锋，而且也是最快响应发源于英国的整体性治理改革的英联邦国家。澳大利亚政府在《澳大利亚联合政府报告》中即对整体性政府的定义进行了说明：横向上对国家安全、科学、统计、环境、区域发展、就业等领域进行革新，实现组织间的跨部门合作；纵向上，强化总理在行政领域的主导地位，实行统一的财政管理体制。⑥

      为改变新公共管理改革导致的信息碎片化，澳大利亚政府通过引入整体性治理理论打造“整体政府”，以实现“从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合”⑦澳大利亚整体性治理的实践主要体现为在政府内部建立伙伴关系，整合自身资源；对外建立协同关系，拉近与服务对象之间的距离；建立“中央链接(Centre link)”，同一系统集结各种社会服务项目，提供“一站式”服务。而最重要的一项改革内容是，澳大利亚联邦政府在整个预算周期内使用中央预算管理系统(The Central Budget Management System，简称CBMS)，这一单一的数据库整合了所有的财务和预算数据，支持提供预算持续更新、拨款、现金管理、政府预算决策的持续记录、预算和财务的报告，灵活、高效地实现财政部与政府部门之间的信息流动。

      

      图2 澳大利亚政府预算和财务管理需求——功能性和非功能性需求

      资料来源：澳大利亚政府财政部网站。

      (一)CBMS的系统功能CBMS由三个模块组成：拨款和现金管理(Appropriation and Cash Management，简称ACM)；初步预算和实际预算管理(Budget Estimates and Actual Management，简称BEAM)，包括年度预算、月度预算、月度报告、年度报告；预算政策和协调数据库(Budget Policy and Coordination Database，简称BPCD)。⑧CBMS关注政府“拨款法案→拨款→部门性拨款或管理性拨款→管理性活动或部门性项目→产品/服务→对成果的贡献→向议会和政府报告”的整个活动过程。

      第一，CBMS作为支持联邦政府财政管理的核心信息系统支持预算和财务管理，包括政府决策记录、预算更新、月度预算扼要描述、拨款和现金管理、月度和年度报告，为监控支出和收入提供日常更新、计划分析、财政绩效信息，支持预算决策。第二，CBMS促进财政部和政府部门之间的信息流动，实现现金和拨款的管理，预算文档和财务报告的编制。财政部为形成总支出和远期预算期间增长所需的记录，使用该系统收集和管理最新的预算估计支出。内阁利用总支出的信息来确定抑制支出所需的水平，优先考虑确定政府应该实施的计划。财政部形成的关于总支出的记录影响新政策的效果和节约措施，有助于确定预算的策略。这些信息也形成了支出的预算盈余或赤字。第三，澳大利亚的预算是一年持续反复的过程，通过预算周期实现预算的追加、调整和拨款法案的执行，CBMS将灵活地满足改变预算过程和时间、频繁和定时更新预算的需求。

      

      图3 CBMS功能之间信息的流动

      资料来源：澳大利亚政府财政部网站。

      (二)CBMS取得的成效。CBMS成功构建了预算、核算、现金三位一体的管理模式，建立起联邦部门、财政部、国库、专家之间的沟通桥梁，方便及时获取传递信息。第一，项目以系统生成的代码为起点，完成信息在同一系统的输入和存储，一目了然的处理流程满足不同信息使用者不定时的决策需求；第二，将预算数与实际数对比，合并项目财务结果，形成最终预算结果和合并财务报表，同时提供现金流量的信息，帮助实现更好的预算管理；第三，实现系统内拨款限额管理和调整、现金的分配和提取、月度实际使用现金流量的反馈；第四，提供一个权威的信息源，采用一套预先设定的报告模板，基于网络完成报告的编制、传递和数据分析；第五，提供单一的数据源，通过门户网站对CBMS进行访问，按照系统必需的审批程序将信息传递给接收信息的人。⑨

      (三)CBMS的持续开发。自2009-2010年度以后，澳大利亚政府以新的“成果—项目框架”(Outcomes and Programs Framework)取代“成果—产出框架”(Outcomes and Outputs Framework)，再次引入项目预算，财政部着手重新开发CBMS，力求更详细地获取“项目”层面数据。重新开发的CBMS从以单位为基础的系统转换为以项目为中心的系统，将适用于所有一般政府部门，公共金融公司、公共非金融公司，所有部门将以项目层面报告预算、实际结果，现金流量，通过项目输入资产负债、损益、现金流量的信息，覆盖整个预算周期。重新开发的CBMS灵活性增强，提高满足政府举措的能力；提供更及时、更可靠的财务和预算信息，协助战略决策；提高系统的稳定性，可用性和安全性，降低风险；更有效地利用人力资源参与预算过程，从而在总体上按照政府改善财务责任和透明度的要求，满足政府日益增长的报告需求，包括以项目为中心的报告、跟踪项目的能力、更有针对性的支出决策、一致和可靠的信息、实时访问数据、基本现金余额管理等。

      四、整体性治理对我国政府预算管理信息系统构建的启示

      整体性治理强调信息技术的运用，利用信息数据库掌握全面整体的信息用于政府决策，提高公共服务质量。我国在加快公共财政预算管理信息系统建设时，一方面应立足国情，深刻认识我国政府预算管理信息系统的发展现状和存在的问题；另一方面洋为中用，借鉴澳大利亚中央预算管理系统的成功经验，以整体性治理理论为指导，构建我国政府预算管理信息系统。

      (一)整合构建财政单一预算管理信息系统。“整体政府”强调“整合”和“协调”，连接各个公共管理主体。那么，预算信息的供给也应当基于一个整体性的信息系统。我国可以借鉴澳大利亚预算管理系统建设的先进经验，对碎片化、分散化的预算信息系统、日常业务和公共服务予以整合，建立统一单一的预算管理信息系统。由于我国政府目前仍实行以收付实现制为基础的预算和会计核算，通过该系统实现预算、核算、拨款的全过程管理，完成预算编制、更新、执行、拨款的一系列活动，自动形成预算执行结果报告，实现财政部门与预算部门间信息的实时传递和透明化管理，及时提供政府决策所需的信息，从根本上克服预算信息的部门所有制，形成一个更具集合性和整体性的预算信息系统，降低政府运行成本，提升政府运营效率和绩效。同时通过信息技术合理简化审批程序和步骤，实现信息的快速、有效流动。

      (二)搭建综合、协调的预算信息管理组织构架。我国政府虽经历过几次行政管理体制改革，但机构重叠、职能交叉的现象依然突出，部门间各自为政，沟通协调困难。为此，一方面，各部门设立信息专员负责部门内预算信息管理，保证预算和财务信息的完整性；同时做好部门间预算信息的沟通交流。另一方面，各个政府部门可制订预算信息资源管理制度，包括建立本部门预算信息资源的源文件和登记表，确定预算信息的管理人员并明确职责，注意不允许同一人在一个工作流程中同时履行预算创建和审批两项职责，利用合适的介质保存信息资源等，保证在信息全生命周期中对信息进行有效的管理。

      (三)逐步推进预算管理信息的公开。我国于2007年1月通过《中华人民共和国政府信息公开条例》，并自2008年5月1日起施行；2014年8月31日通过的新《中华人民共和国预算法》将于2015年施行，均强调了预算公开，要求政府向社会公众公开政府预算政策、预算制度、预算管理程序，预算资金分配过程和结果。预算收支等信息，让公众看得见、看得清、看得懂、问得出。预算公开不但保障公民的知情权、参与权和监督权，也有助于提升政府执政能力和预算管理水平，提高财政资金的使用效益。为此，除涉及国家秘密以外，适时开通公众对预算管理信息系统门户网站的访问，不但满足公众对政府预算决策的参与感，符合预算公开的改革进程，而且方便政府部门对预算信息的查询和对财政政策的及时反馈，注重公共财政部门与外界的沟通与合作，打造阳光政府、透明财政。

      (四)完善预算管理信息系统配套体系建设。实现预算管理信息系统中的控制需要制度的约束和规范，如系统访问权限、职责划分、审批流程，保证系统按预定、正常、授权、安全的程序运行，使管理不新规范化和制度化。同时要加强对公务人员的信息技术能力培训，使其掌握信息系统的操作技能，灵活使用信息系统进行预算编制、更新、执行和报告，另外，2014年8月31日通过的预算法修订稿第97条已明确：各级政府财政部门应当按年度编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告，报告政府整体财务状况、运行情况和财政中长期可持续性，为此我国应逐步完善会计核算制度，建立政府资产负债平衡表、推进预算管理与资产管理的有机衔接等相关配套体系建设，加快推进预算管理的全面规范。

      ①Perri 6.Diana Leat.Kimberly Seltzer and Gerry Stoker[A].Towards Holistic Government:The New Reform Agenda[C].New York:Palgrave,2002.

      ②Sylvia Horton,David Farnham.1999.Public Administration in Britain[M].London:Macmillan Press LTD.

      ③同注释①.

      ④参见中国网：中国国情。

      ⑤根据中华人民共和国财政部网站下载中心信息整理。

      ⑥Australia Management Advisory Committee.Connecting government:Whole of government responses to Australia's priority challenges.

      ⑦竺乾威.2008.从新公共管理到整体性治理[J].中国行政管理，10.

      ⑧澳大利亚政府财政部网站。

      ⑨澳大利亚政府财政部网站。

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