存款保险制度的辩证评价与中国的选择，本文主要内容关键词为：中国论文,存款论文,保险制度论文,评价论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
从实施专业化监管制度安排的西方发达国家来看，专业化金融监管效率的发挥，受到诸如监管工具与技术、金融微观基础、财政实力、存款保险制度等多种基础条件的制约[1]。其中，完善的存款保险制度借助于雄厚的财政实力，无须央行对困难金融企业承担救助性资金，就足以拯救陷入财务困境的金融机构摆脱危机，进而使专业化的金融监管机构真正独立于中央银行成为可能。
中国银行业监督管理委员会及其分支结构的相继挂牌，标志着中国金融专业化监管体系的初步建立。但与金融监管机构专业化改革相伴随的是：(1)作为金融微观基础的中国大小商业银行及其他金融机构，因为要解决大量的自身不良资产问题而显得十分脆弱；(2)金融监管，无论是监管规则还是监管技术，尽管纵向比较有长足进步，但与发达国家的横向差距依然巨大；(3)占GDP比重处于总体下降趋势中的中央财政，要解决的事情太多，难以一而再、再而三地为陷入财务困难的商业银行等金融企业提供“免费午餐”；(4)中国至今没有推行存款保险制度。
对于储蓄保障而言，中国金融监管机构专业化改革所依存的背景是，中国事实上存在着储蓄保障的隐性合约，那么，中国金融监管要提高效率和解决商业银行等金融企业的财务问题，需不需要存款保险制度？这涉及到不同储蓄保障制度的比较与评价问题。我们的理念是，要评价一项制度的优势与不足，不能孤立地分析该制度本身，应该运用比较制度分析工具，在一个合理的参照体系内进行评价：找到可以替代的制度安排，比较它们在实现同样目标时的成本大小，成本最小的制度应该成为我们的选择。
二、存款保险制度批判之方法论批判
存款保险制度在避免储户利益遭受严重损失、提高公众对商业银行体系的信心和维护金融体系稳定等方面做出了巨大贡献，但由于它削弱了约束银行风险经营的市场纪律，引发了更为严重的道德风险问题和机会主义行为，因而遭受到广泛批评。批评者认为，以存款保险制度和最后贷款人为核心的金融安全网非但没有降低系统风险，减少银行失败的概率，反而因为使本应退出市场的问题银行继续留在市场中产生风险，而演变成了金融风险积累机制，增加了金融系统的不稳定性，使金融危机的破坏力越来越大[2]。然而，这些批评者观察问题的角度和他们的分析框架值得批判。他们把存款保险制度放在一个不与任何可替代制度进行比较的框架中孤立地分析道德风险问题，而没有看到大凡不实施存款保险制度的国家，当商业银行陷入财务困难时，政府都会进行干预以保护储户利益，并极力通过阻止问题银行破产来维护金融体系的稳定，即在这些国家存在着政府与储户之间、政府与银行之间的隐性存款保险合约（下称隐性合约）。
评价存款保险制度的优势与不足，正确的做法应该是，把存款保险制度放在与隐性合约的比较制度分析框架中去，比较它们在实现目标方面的效率优势，比较它们所需要的运行成本，然后才能得到一个有关存款保险制度是否有必要建立或是否有必要延续的正确结论。
对存款保险制度的批判来自于市场自由主义思潮，国内许多学者因为痛恨专权制度既违背了效率原则，也违背了公平原则，所以极力推崇市场自由主义。但就维护金融安全而言，市场自由主义思潮除了批评存款保险制度外，并不能创造出一个更加优越的储蓄保障制度。因此，不能仅因为存款保险制度会带来道德风险问题和机会主义行为，就否定其现实适应性。当然，我们不否认，存款保险制度需要随着金融制度变迁而实施改革和创新。
三、存款保险制度与隐性合约的比较制度分析
制度的比较分析以及在此基础上进行的制度选择，主要是比较不同制度的运行成本与制度收益，然后从中找到一个均衡点。针对储蓄保障制度而言，无论是作为正式制度的存款保险制度，还是以非正式制度形式客观存在的隐性合约，其收益体现为要实现的各种目标，包括：(1)作为清偿赔付机制，使储户利益在银行破产时免遭过于严重的损失；(2)提供确定性，以提高社会公众对银行体系的信心；(3)降低单个银行支付危机的外部性，以确保银行业乃至金融体系的稳定。第一项是设置存款保险制度的初衷，也是其最基本目标。前两项是实现金融稳定的必要条件。第三项金融稳定是各种储蓄保障制度设置的最终期望，也是制度绩效的衡量指标。
无论是作为正式制度自觉存在的存款保险制度，还是以非正式制度形式客观存在的隐性合约，其保护储户利益和实现金融稳定方面的目标是相同的。也就是说，两种制度在终点收益上是无差异的，尽管他们在实施主体的自主性、目标的实现途径与速度以及所能够提供的确定性等方面有过程（阶段性）区别和程度差异（注：第一，隐性合约没有事先确定的执行程序和标准，且不受法律保护。当一家银行陷入财务困境时，政府仅凭借对该银行破产的外部成本的判断与权衡，甚至仅凭政府偏好，来确定是否给予紧急援助以维护其继续存在。第二，政府可以自主选择提供储蓄保障的方式和时间，可以实施全面拯救，也可以提供部分保障，更有可能采取观望态度，这种“自由”增加了制度运行的不确定性。因此在隐性合约中，每一储户都面对着清偿赔付责任的不确定性，这种不确定性构成制度运行成本。相比较而言，存款保险制度事先制定了制度运行的明确规则与程序，在处置问题银行以及保护储户利益的程序上快捷、规范，并会在一段时期内产生相对连续的效果[3]，使得储户利益受到保护的预期确定性较高。确定性高的制度，其运行费用低。）。
既然收益是最终无差异的，那么比较制度分析只需要比较两种储蓄保障制度安排的成本大小。制度成本可以归纳为制度费用（包括制度建设与维护费用和制度运行费用）和道德风险问题两种。具体分析如下：(1)制度建设和维护费用。作为正式制度的存款保险制度安排，必须支付制度建设与维护费用；作为非正式制度的隐性合约，因为政府处置问题银行的行为具有临时性和随意性，不需要建设正式制度规范，即便先前发生的类似案例也仅作为参考。表面看来，隐性合约节省了制度建设和维护费用，但正由于没有制度规范，在处置问题银行的每一具体案例上都为制度问题扯皮，其摩擦成本大大上升。(2)制度运行费用。主要指对问题银行的处置费用，包括制度主体机构的营运费用、储户存款清偿费用或紧急援助补贴等。不同制度的主体机构不同，制度运行费用也不同。作为正式制度的存款保险制度安排的运营主体是专门存款保险机构，而隐性合约的操作主体则是政府。尽管政府处置问题银行的灵活方式可以在一定程度上降低制度运行主体机构的运营成本，但专门存款保险机构更多地使用市场方式，在事先确定的法律程序和标准规范下专业化地处置问题银行，因此解决相同问题所需要的费用更低。(3)如果储蓄保障制度是通过维系问题银行的继续存在来保护储户利益的，那么问题银行持续存在的费用在不同制度下是不同的。在此，由政府来维系问题银行的继续存在并实施监督一般需要更多费用。(4)道德风险问题。道德风险问题和机会主义行为缘于储蓄保障制度的外部风险分散机能所产生的激励扭曲。一方面储蓄保障制度分离了储户存款与所选择银行财务状况之间的关系，削弱了储户对所选择银行进行监督的积极性；另一方面储蓄保障如果是通过拯救问题银行来维护金融稳定的，那么该措施会刺激银行经营者为获取较高收益而选择资产的高风险配置，却不顾及与此相关联的潜在损失。因为道德风险问题与储蓄保障制度的目标构成二难悖论，所以不同储蓄保障制度下道德风险问题的严重程度成为判断制度优越性的主要依据。
我们需要采取措施避免道德风险问题，但并非降低道德风险的全部努力都是经济的。一方面，两种储蓄保障制度下的储户道德风险问题大致相同，何况在信息不对称的经济环境中，特别是在财务制度不健全的发展中国家，降低储户道德风险以强调市场纪律来约束银行经营行为的效果并不明显；另一方面，银行的道德风险问题是破坏金融体系稳定运行的主要因素，所以不同储蓄保障制度下的银行道德风险问题需要给予更多的关注。
尽管两种制度的收益在终点上是无差异的，但制度运作主体、目标实现路径与顺序的差别，特别是不同运作主体的目标函数迥异等，决定了不同制度下银行道德风险问题的程度差别。因为政府承担着问题银行破产的全部成本，因此在银行经营失败时，处于隐性合约中的政府会实施紧急援助，阻止问题银行破产，并企图通过这种方式达到维护金融稳定的目的，进而保护储户利益免遭严重损失；也正是因为政府承担着银行经营失败的全部成本，处于隐性合约中的银行经营者在不改变其成本函数的条件下，获得了赚取高风险收益的机会。这为银行转嫁风险提供了激励，使他们肆无忌惮地采取机会主义行为，并对政府保护产生过度依赖（注：国有金融产权制度下更是如此。特别国债转资本金、“债转股”政策等，制造了国有商业银行经营者的惯性预期：大凡在银行资产不良到政府难以忍受时，政府必然采取措施拯救濒临倒闭的银行。在剥离了1.4亿不良资产后，又有大致等量的不良资产额出现在国有商业银行的资产负债表上等待着政府来剥离。国有商业银行的机会主义行为在隐性合约中不可能避免，正是政府不惜成本对国有金融实施严格管制的缘由[4]。）。相对而言，基于一套既定规则运行的存款保险制度，通过明确规定储户在银行经营失败时所能够获得的清偿赔付额，提供储户利益保护的确定性预期，来提高储户对银行体系的信心，并以此减少银行挤兑行为发生的可能性，进而维护银行业稳定。尽管存款保险制度也偶尔通过补贴问题银行以阻止其破产的方式实现稳定目标，但阻止问题银行破产并非存款保险制度设计的初衷。银行出现财务危机而被存款保险制度处置的结果更多的是退出市场。因此，存款保险制度的银行道德风险效应相对较弱。
四、关于存款保险制度与一些学者商榷
1.拯救问题银行不等于增加金融风险 Kaufman[1]和Kane[5]把存款保险制度描述为金融危机的积累过程，我们认为不妥。尽管存款保险制度减弱了银行业的市场纪律，但没有证据表明对问题银行实施紧急援助会积累金融风险，也不存在任何逻辑可以演绎出存款保险制度积累金融风险的结论。相反，大部分出现财务困难的银行在实施紧急援救之后，改变了财务状况，度过了支付危机。问题银行是否“本应该”退出市场，关键要看退出市场与实施紧急援助等各种解决方法之间的成本比较，如果实施紧急援助的预期社会成本更低，那么继续留在市场是有益的。针对“产生风险”而言，金融风险并非是因为问题银行在实施紧急援助之后继续留在了市场才产生的，而是金融企业的经营特征所内在的。包括银行在内的所有中介金融机构，都是通过“聚合”并管理风险而获利的，这种经营特征决定了金融机构与风险共存。当中介机构所“聚合”的风险超过其管理能力时，风险就会失范“脱缰”，导致银行经营失败，并可能引发金融危机。这时，如果说金融监管是要制约银行“聚合”超过自身管理能力的风险，为约束金融风险增加一道藩篱的话，那么储蓄保障制度实际上是为银行在“聚合”了超出自己管理能力的风险时，在外部设置一根顶柱，它具有稳定金融大厦的功能，尽管它可能使银行放松了风险防范意识。
2.存款保险制度并非饮鸩止渴 批评者认为，以存款保险制度为核心的金融安全网，通过在外围分散银行风险来获得金融暂时稳定的同时，却激励了银行通过增加高风险投资转嫁保险成本的动机，因此增加了金融风险，致使金融体系越加不稳定[1]，因此，存款保险制度实际上是以金融体系的长期不稳定为代价来换取暂时的稳定[6-7]。但这种观点是片面的：(1)存款保险制度从外围分散银行风险是一回事，银行增加高风险投资是另一回事，两者并不存在因果必然。银行资产的高风险配置是银行经营的内生行为，这是由于银行业经营的高杠杆率特征所决定的。即便存款保险制度不存在，当银行面临财务困难时，经营者也会通过机会主义冒险行为图谋高收益，企图改善状况不佳的财务状况。只要有限责任制度存在，在委托—代理关系中处于代理位置上的经营者就会采取高风险投资策略，这是经营者所能采取的最优博弈策略。这种冒险行为只能通过其他途径比如增大银行监管力度来避免，而不是一味地批判存款保险制度。(2)存款保险制度因为提高了储户对银行体系的信心，因此避免了银行挤兑行为，从而隔离了银行破产的传染源，降低了系统风险。这种风险降低不仅是短期的，更是长期的，这一点被批评者们忽略了。按照批评者的逻辑，金融体系的长期稳定似乎是通过短期波动释放风险来实现的，然而一个短期处于经常波动中的金融体系，能够在长期保持稳定，是违背常识的，除非“长期”是独立于“短期”而存在。
3.存款保险制度的“买单”者问题 在隐性合约中，政府为实现金融稳定而付费似乎是无可厚非的。但政府为存款保险制度付费，却屡遭学者们的批评，其理由是存款保险制度使用全体纳税人的钱拯救了个别金融机构，在避免储户（部分纳税人）福利损失的同时，降低了其他纳税人的福利[8]。
实际上，在推行存款保险制度的国家，政府为存款保险付费是不可避免的。因为完全私有性质的存款保险制度（注：指仅仅依赖银行业的财力支持而建立起来的存款保险制度。相对而言，公有的存款保险制度则是指由政府和银行共同管理并提供财力支持的存款保险制度。）在银行业出现危机时很容易瓦解，因此存款保险制度应该是公有的或者是准公有的，应该由政府财力支持[3]。如下理由要求政府为存款保险制度付费：(1)存款保险制度赢得了银行业的稳定，因此具有公共产品性质。政府付费方式，包括存款保险基金初始资本的构成和在基金运行过程中注入资金，都能够给存款保险基金提供强有力的后盾，增强储户对存款保险基金的信心。(2)存款保险制度阻隔了危机传染源，保证了整个金融体系的稳定运行，全体纳税人或直接或间接地从中受益，政府应替代全体纳税人对此付费。(3)税人作为财政收入，其收支对象是分离的。如果要求财政收入从哪里来，到哪里去，那么资金配置的财政途径是多余的。
五、中国储蓄保障的制度化选择
（一）存款保险制度替代隐性合约
中国没有推出作为正式制度的存款保险制度，但从新中国金融体系重建伊始，中国金融制度本身就包含着政府与储户之间、政府与银行之间的隐性存款保险合约。政府之所以如此，是因为银行危机的真实成本超出了政府对银行进行援助的财政支出。20世纪末农村金融基金会清盘、海南发展银行关闭、中国投资银行拆并、广东多家城市信用社治理、国有商业银行的资本金注入乃至“债转股”政策等，政府或通过维系问题银行的继续存在，或通过财政出资把储户存款转移到其他银行的措施，来保护储户利益和维系金融稳定，充分体现了政府阻止金融机构破产的偏好，体现了政府对储户的隐性担保承诺，且至今从未改变过。这种隐性合约以国家财力维系着中国金融体系的超稳定运行。政府为维持金融体系稳定所花费成本之大，超过了过去任何时期和任何其他国家，仅国有商业银行“债转股”政策的成本，几乎是2000年中国GDP的1/5。既然储蓄保障制度对中国金融的可持续发展不可或缺，那么以具有低成本优势的存款保险制度替代以非正式制度方式客观存在的隐性合约，即中国储蓄保障体系的正式制度化是一项可取的选择。
（二）降低道德风险问题的制度安排
推行存款保险制度应关注道德风险问题，这也是我们主张建立存款保险制度替代隐性合约的初衷（注：但就制度安排而言，应该遵循一个原则，即目标优先，兼顾成本。如果制度设计因片面追求低成本而影响了目标的实现，那么制度是无效率的。特别是存款保险制度，其目标的实现存在着大峡谷效应，不能分两步跨越。在提高储户信心之前，制度效率等于零。）。道德风险问题表现为银行经营者的风险转移取向。经营者之所以能够转移风险，源于外部风险分散机制所引发的风险制造者与风险承担者的分离。其制度根源有二：(1)固定保险费率制度；(2)存款保险制度从客观上降低了银行的破产概率，偶尔的直接补贴以阻止问题银行破产，使银行在不需要改变成本函数的前提下，提高了资产配置的风险收益。
1.保险费率的确定问题 目前实施存款保险制度的国家基本上采用简便易行的存款保险固定费率制度。固定保险费是根据银行存款余额来确定的，与银行自身经营状况及风险等级无关，这不符合激励相容原则；在存款保险制度的风险分散机制正好给银行进行资产风险转嫁提供了可能的条件下，会激励银行保持更高的资产风险水平[5]。在美国，银行资产的高风险配置所引起的资产损失使联邦存款保险公司在20世纪80年代遇到了基金威胁，迫使联邦保险公司对存款保险费率进行了重大变革，即根据银行的风险等级来确定浮动保险费率，以此克服固定费率的缺陷。因为风险不同的银行机构，其失败的概率是不同的，所以浮动费率相对于固定费率来讲，让风险程度高的银行交纳更多的保费，不仅能够有效地抑制银行的冒险行为，而且能够体现公平原则。
尽管浮动保险费率具有各种优势，但由于其计算程序过于复杂，到目前为止，推行存款保险制度的国家，大多在等待着条件成熟。对于中国而言，如果要推行存款保险制度，在银行评级制度不完善时，一步到位根据银行风险等级采用浮动保险费率是不现实的。基于我国银行体系的寡头主导、大中小金融机构并存且极具行政垄断特征，目前可以在依据存款余额确定基本保险费率的基础上，根据不同类型银行的风险抵御能力，采取“机构类别差异费率[9]”，等条件成熟时，再转向按照银行风险等级确定保险费率的办法。在此，固定费率的低效率是我们必须容忍的，毕竟有瑕疵的存款保险制度仍然比隐性合约更加优越些。
2.从阻止破产到援助退出 如果存款保险制度安排能够避免让银行经营者从中获益的话，银行经营者就不会对存款保险制度形成过度依赖，该制度所导致的银行的道德风险问题就会大大减弱。这种假定，给我们设计存款保险制度并低成本运行提供了一个切入点。因此，现行存款保险制度应该改变其以往补贴问题银行的拯救措施，转向援助问题银行破产，并隔离危机传染源的目标上来。值得庆幸的是，通过直接补贴银行使其免于破产，本来就不是存款保险制度设计的初衷，那么我们所要做的，不过是帮助存款保险制度恢复其自身而已。
（三）存款保险制度的覆盖范围问题
我们建议分阶段完成对整个银行体系的覆盖，以在尽可能广的范围内保护储户利益。当然，对于那些已经陷入财务困境又难以挽救的问题银行，不能纳入存款保险的覆盖范围，理由是新生的存款保险基金是脆弱的，缺乏处理陷入严重财务危机的银行的能力。对待财务状况正常的银行则采用差别策略：强制性地要求合作性存贷机构和即将成立的民营银行参与存款保险体系，其他股份商业银行则按照自愿投保原则。
在中国寡头主导的金融体系中，把储蓄保障制度正式化，并覆盖国有商业银行具有较大难度，产权与契约问题构成了中国推出存款保险制度覆盖国有商业银行的障碍。毕竟：(1)政府对国有金融产权负有“最终”责任，当国有商业银行出现财务问题时，政府不会坐视不管。这时，存款保险制度对隐性合约的替代就失去了意义。(2)国有商业银行太大了不能破产。当存款保险制度把国有商业银行纳入保险范围之内，任何一家国有商业银行出现支付问题都会拖垮存款保险基金。基于此，在推动存款保险制度后，要解决国有商业银行的储蓄保障问题，有三条途径可供选择：一是政府与银行之间的隐性合约依然如故；二是拒国有商业银行于存款保险制度之外，另设正式制度专门对付国有商业银行；三是存款保险制度覆盖国有商业银行，但当国有商业银行出现财务问题时，国家必须根据具体情况为存款保险制度买单。
由于保险费构成银行经营成本，因此第一条途径对非国有商业银行具有客观上的不公平，并且由于国家对国有商业银行的无限担保契约不能消亡，国有商业银行的道德风险问题依然故我。尽管制度正式化可以节省个案处理中的摩擦成本，但第二条途径依然会增大预期成本，除道德风险问题外，又增加了制度建设费用和歧视性成本。相比较而言，第三条途径把存款保险制度推广到国有商业银行，替代隐性合约，尽管并不能消除国有商业银行的道德风险问题，但凭借规范的法律依据，用市场方式解决问题，可以发挥存款保险制度的效率优势和低成本优势，并做到对所有商业银行都一视同仁。因此我们主张，在条件成熟时，采取迂回策略，存款保险制度覆盖国有商业银行，但政府必须有条件地为存款保险制度买单。
（四）关注存款保险制度的宏观经济效应
存款保险制度具有顺经济周期效应，特别是按银行风险等级确定保险费率的制度更是放大了这种效应，这是在设置存款保险制度时必须关注的课题。存款保险费率应根据宏观经济态势进行调整，抵消其顺经济周期效应，并由此调整银行的货币创造能力，发挥宏观经济调控工具的作用。具体措施可以采取预收保险费的存款保险基金运行模式，在经济膨胀时期提高保险费率。多收取的保险费用于补偿银行在经济衰退时期因失败概率的提高带来的损失，提高银行在经济低迷时期的抵御风险能力。
六、结束语：善待存款保险制度
存款保险制度不是万能的，它既不能取代监管当局的审慎监管职能，也不能取代中央银行的最后贷款人职能和政府出资维护金融体系稳定的职能。作为清偿赔付的保证制度，储蓄存款保险制度的职能仅仅是保护储户利益在银行等储蓄机构出现财务危机时免遭过于严重的损失，并由此提高储户对金融体系的信心，最终避免整个金融体系因为个别金融机构出现支付危机造成储户的悲观预期从而引发银行挤兑传染而陷入危机，仅此而已。过高期望存款保险制度来维护金融体系的稳定运行是不现实的，在银行体系出现系统危机时，有限清偿赔付的存款保险制度是无效的，因此系统危机超出了存款保险制度安排的预算约束。因此，正确定位存款保险制度目标，合理赋予存款保险制度职能，把存款保险制度从防止个别银行的破产等力不能及的俗务中解救出来。这一方面可以削弱基于存款保险制度产生的道德风险，另一方面可以避免存款保险制度不堪负重，是有效发挥存款保险制度应有职能的必要条件。
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