香港放宽进入银行业市场准则的分析，本文主要内容关键词为：香港论文,银行业论文,准则论文,市场论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
经过行政长官会同行政会议批准后，特区政府于2002年5月10日在宪报刊登了《2002年银行业条例（修订附表7）公告》。这次修订是要放宽进入银行业市场的准则，使更多银行有资格进入香港银行业市场。
一、修改的内容及背景
香港是世界上银行业市场最开放的地区之一。但在市场准入方面仍订有带限制性质的准则，并载列于香港银行业修例附表7。该附表列明要申请成为香港的认可机构（即包括持牌银行、次一级的有限制牌照银行及再次一级的接受存款公司等三级银行业机构），必须符合五项标准。而这次的修订，涉及到其中的四项。主要内容是：(1)规模准则：原规定申请香港持牌银行牌照者，若是本地注册机构，总资产必须大于40亿元（除注明外，以下均为港元）、客户存款总额大于30亿元，若为境外银行申请开设分行，则其母银行的总资产额须大于160亿美元；经这次修订，已取消了对境外银行的资产规模要求，代之以适用于本地注册机构较低的资产负债表规模准则。(2)资本要求：原规定是本地注册持牌银行的资本最少为1.5亿元，海外银行分行没有资本要求，修订后的准则是最低资本要求提高到3亿元并同时适用于本地注册机构及海外银行分行。(3)与香港的关系：原规定在香港成立为法团的申请公司必须是“与香港有紧密联系并有密切关系”，本次修订则取消此规定。(4)“期限”限制：原规定申请成为本地注册银行的机构，必须是作为有限制牌照银行或接受存款公司并连续运作不少于10年，新准则把此期限缩短到3年。未作修订的是拥有权准则，即认可机构的控权人必须为金管局确信是合适的人。除了这些限制外，香港原来还规定1978年以后取得牌照的境外银行分行，只能有一家分行。
政府这次修订准入准则，其实是1998年开始的对银行业实施改革的一部份。1998年3月，金管局委托毕马威会计师事务所和Barents为顾问，就香港银行业的未来发展进行研究，于同年12月提出报告。在市场准入问题上，报告的建议是：(1)“应该继续维持对境外银行的资产规模准则”；(2)“应该重新考虑本地注册银行的最低资本要求的水平”，对境外分行不制定资本要求的现状没有需要改变；(3)有关期限及与香港的关系的准则既过于繁琐，也没有必要，因此建议予以放宽。金管局经过公开咨询意见后，作出响应是同意顾问公司的见解，建议把本地银行客户存款及总资产的准则分别调升到40亿元和50亿元，同时表示任何有关进入市场准则的修订都应该在改革计划最后阶段才推行，即在对撤销一间分行政策的影响作出评估后才决定如何放宽及何时实施。
以上情况显示，金管局这次推出放宽准入准则，在时间方面基本上是按照原订计划进行：1999年9月境外分行开设分行数由1间放宽到3间及从2001年12月1日起完全撤销限制后，未见引起任何影响；研究报告提出的改革已进入尾声。然而，这次提出的市场准入准则改革内容却只有“期限”及与香港的关系是根据原方案，其它则与原建议有较大不同。包括不是维持对境外银行的资产规模准则而是把资产规模降低了近97%而且对境外银行分行实行最低资本要求。
为什么出现这样的情况呢？看来，主要为了应对1998年以来市场情况出现的重大变化。
近几年来，香港银行业市场的最大变化是规模萎缩及地位下降：(1)银行机构大幅减少。认可机构数目从1998底（下同）的333家下降到2001年底的250家，其中持牌银行从172家减至147家，有限制牌照银行从60家减至49家，接受存款公司从101家降至54家。(2)银行体系规模及主要业务萎缩。所有认可机构的资产负债总额在同一期间从75540亿元下降到61540亿元，对客户贷款从33040亿元降至21850亿元，其中在香港以外使用贷款从11950亿元降至3060亿元，从境外同业借贷从28030亿元降至14590亿元。随着规模和业务萎缩，香港作为国际银行业中心的地位有所下降。例如，据国际结算银行的资料，香港的外汇交易量2001年4月平均每日为670亿美元，比1998年同月的790亿美元下降15.2%，在全球仍居第七，无法恢复1995年的第五位。以香港银行业的对外头寸计，2001年9月底为2867亿美元，占全球银行对外头寸的2.5%，而在1998年底，相应的数字则为5011亿美元和5.1%。银行机构数目减少及银行业务萎缩的关系，无疑前者是因，后者为果。事实上，香港银行业资产、对外贷款、海外同业拆借减少，根本原因也是日资银行因合并或撤出而急剧减少（2001年年底与1998年底比较，日资认可机构数目从65家减至32家，其中持牌银行从36家减为20家），导致其记账在香港的欧洲日元贷款及海外同业拆借减少。在此情况下，要推动银行业发展，重振香港的国际银行中心地位，当然首先要从吸引境外银行前来开业入手。可见，降低市场准入准则，为的是让更多银行有资格进入，藉此扭转几年来银行业下滑趋势。
近几年香港银行业的另一重大变化是绝大多数银行都在寻找内地商机。由于香港经济成熟而银行业日趋饱和，大幅度扩展的机会已相对较小，而内地仍处经济高增长期且银行业市场正随着加入WTO而将明显扩大开放程度，因此，香港银行机构都寄望进军内地，寻找扩展机会。然而，由于内地对外资银行开设分行订有最低资产额为200亿美元的资格要求，而多数香港本地注册银行的资产远远低于此数额而难以进入（已进入者可利用“祖父条款”保留分行，未进入者则面对困难），为此，香港金管局及有关银行多次要求内地降低门槛，由此可见，香港这次降低资产要求门槛，强调以银行质素为准则，乃希望内地对香港中小银行的进入网开一面。
政府这次放宽银行业市场进入准则，还有一个背景，这就是希望为简化银行业三级制提供条件及准备。对香港的银行业三级制，顾问研究报告认为过于复杂并建议改为二级制，即只有银行及有限制牌照银行，金管局表示支持，并表示不考虑对有限制牌照银行接受短期存款实施期限限制，及考虑放宽有限制牌照银行可接受的最低存款额降至10万元。金管局还认为简化三级制应同存款保险制度及检讨本地注册认可机构的最低缴足股本要求一同进行。这次放宽市场准入准则，显然包含把三级改二级推前一步的动机。因为从道理上说，随着降低资产限制，许多原来只能申请有限制牌照银行或接受存款公司的境外申请者已可以申请银行牌照；而随着“与香港的关系”的限制的取消和“运作期限”的放宽，一些有限制牌照银行升格为银行也更少障碍；而且倘若降低有限制牌照银行的可接受最低存款额，则其与接受存款公司的待遇已趋一致，两级合并将水到渠成。
二、放宽的效果及影响
那么，这次修订案例能否达到预期的效果呢？我作了如下分析。
就简化银行业三级制而言，修例无异是方便了有限制牌照银行升格为持牌银行；而升格也似有诱因，包括可明正言顺地打出银行招牌，可以提供储蓄及往来存款服务及不受最低存款额限制而吸纳更多顾客。但在现实中，升格却未必十分踊跃。一方面是因为，在香港现有的有限制牌照银行中，有13家是在香港的持牌银行的附属机构，他们之所以要再持有限制银行牌照，估计主要为方便开展投资银行业务，因此应不会升格为持牌银行。至于其它非持牌银行的附属机构是否升格，则视乎其能否达到持牌银行的最低资本要求以及其业务定位而定。可以估计，由于升格成本不低（本地注册机构资本须从1亿元增至3亿元，外地注册机构更须从没有资本要求变为最少3亿元资本），加上这些机构多以投资银行业务为主，因修例而升格的不会多。至于有限制牌照银行与接受存款公司合并的前景，关键在于接受存款的限制以及最低资本要求的限制是上靠还是下调。如果可接受的最低存款下调至10万元（在金管局的“响应”中是以此作为一个可行的方案，目的是方便接受存款公司升格为有限制牌照银行），则应该会被接受。在最低资本额方面，现时两类资格的差距颇大，如果合并后统一在有限制牌照银行的基础上（即1亿港元），则肯定会有不少接受存款公司取消注册，因为最低资本要求增加了3倍，对于11家没有银行背景的公司而言，增资的难度可能颇大；对于银行背景或关连公司而言，增资的困难或许较小，但在利率协议全面撤销导致银行附属接受存款公司功能丧失的情况下，估计这类公司大多会撤销注册而不会增资保留；若把最低资本额下调到2500万元，则接受存款公司因免增资或会乐意升格，但这等于有限制牌照银行的实际降格，原此级机构未必欢迎，而且此举也可能导致这一级机构整体质素下降。
香港放宽银行业市场准入规则，看来也难以影响内地的政策。的确，资产多寡并不一定是衡量银行素质的可靠指针，而且主要国际金融中心以银行的资产值作为一项发牌主要条件的也不常见，但内地起码在一段期间内仍会保留这一规模准则。原因是觊觎内地银行业市场的银行机构太多了，而中国内地银行业竞争力仍然较弱，如果取消或降低规模准则，势必引致外资银行蜂拥而至，进一步加剧竞争并增加监管的困难。此外，中国加入WTO后，必须遵守世贸原则，在不歧视或一视同仁原则下，不可能因为香港特区降低准则而只对香港提供相应的互惠。因此，解决香港银行机构进不了内地门槛的途径，或许是建立港内更紧密经贸关系安排。双方可以根据安排，相互提供比对第三方优惠的待遇，包括降低银行业市场准入的规模限制。
香港这次修例的更主要的目的，是旨在吸引更多银行业机构前来经营，以此扭转香港国际银行业中心地位的下降趋势。能不能取得预期的效果呢？根据修例内容可以认为，香港要吸引的主要是规模相对较小的银行。事实上，金管局主要官员也直言主要目标是内地及台湾的银行。这一市场定位可说是较为现实的。
目前香港的银行业机构来自33个国家和地区，涵盖了与香港有一定经贸关系的绝大部份范围，因此进一步扩展的余地不大。从与香港的经贸关系及银行业发展程度看，香港似乎可以继续吸引欧、美、日等发达国家以及东盟成员国的银行前来香港经营，但过去几年的情况却显示此路不通。过去几年这些国家的银行纷纷撤销香港的银行牌照。除了上文已提的日资银行大撤退外，在1998至2001年间，欧资持牌银行也从50家减为44家，北美则从20家减为15家。鉴于银行合并趋势继续以及来自欧盟的银行因区域一体化深入和货币统一而调整经营策略（集中力量重点发展欧盟业务），要吸引欧美银行难度很大。
内地及台湾则不同。首先是两岸三地的经济贸易关系最近几年仍在继续加强。在投资方面，内地已成为台商最重要的投资场所，投资急剧增加。按外经贸部统计，2001年内地批准台商投资项目4196家，协议投资额69亿美元，实际投资额31.4亿美元，同比增幅分别为36.2%、73.1%和32.8%。另据台湾地区资料显示，赴岛外投资的台商74.7%在内地有投资，而在过去10年台商在内地的投资额已逾600亿美元，在内地的台资企业已逾4万家。在贸易方面，据外经贸部统计，2001年两岸贸易额达323亿美元，同比增加6%，台湾已成为内地第五大贸易伙伴及第二大进口来源，而台湾对内地的贸易依存度已达10%。在两岸实现三通之前，香港是两岸交往的最重要中介地。包括近3500家台资公司在香港设据点以处理投资大陆有关事宜及两岸之间的资金及货物往来等。在此情况下，台湾的银行积极谋求进军香港。1998年至2001年，香港的台资持牌银行从4家增加到7家，今年又增加了3家。台湾已成为近几年在香港的银行机构增加最多的地区。还要指出的是，台资银行在港经营，确受制于香港银行业市场准入的规模准则。据统计，现时台湾当地注册的商业银行共53家，但规模均较小。据台湾地区有关部门的统计，资产总额不低于香港原来所要求的160亿美元的只有13家，其中有10家已在港经营。尽管资产额未达准则，但仍有银行在香港设立代表办事处以等待升格的机会（除最近升格为有限制牌照银行的玉山银行外，仍有10家设有代表办事处）。在香港降低规模准则后，合资格而在香港未有分行的台资银行还有40家，在两岸三地关系继续看好下，估计会有更多台资银行前来开设分行，其中已设有代表处的更有条件很快升格为分行。
吸引内地银行来港经营无疑也有潜力。按金管局统计，截至2001年年底香港共有19家持牌银行的实益拥有权属中国内地，除了中国银行拥有12家外，其他拥有香港持牌银行实益的内地银行还有中国工商银行、中国农业银行、中国建设银行、交通银行及中国国际信托投资公司。此外还有招商银行于今年开设分行。在香港降低规模准则后，达到新准则而仍未在香港营业的股份制商业银行还有中国光大银行、中信实业银行、广东发展银行、上海浦东发展银行、华夏银行、福建兴业银行以及民生银行，此外还有3家政策性银行及上海和北京2家城市商业银行也达到新的规模准则。在这些银行中，有的未必会申请在港设分行，例如中信实业，原因是其母公司已有香港持牌银行的实益，但对其他银行来说，却显然有诱因，这就是，在中国加入WTO开放银行业市场导致国内银行业务竞争加剧的背景下，通过在香港经营可以吸取经验及向外寻求发展。在同一背景及按照“走出去”的策略，内地金融监管机构也可能放行。从目前看，在不长时间内申请开设分行的可能是上海浦东发展、广东发展、深圳发展及光大银行，因为这些银行都在香港设有代表办事处，而且都曾公开表示过兴趣。
据以上分析可以估计，由于降低资产要求，在不长的时间内可能会有10多家台资银行和内地银行在香港开设分行。而这显然会对香港带来影响，但影响可能是既有正面的，也有负面的。
可能带来的正面影响是以数量指针的增加提高香港的国际银行业中心地位。一方面是可望扭转或缓和香港银行机构数量的减少趋势。由于银行合并及续有外资银行撤销牌照，香港的持牌银行数量今年以来继续急剧下降。截至7月初已比2001年年底减少12家。外资银行机构数量或密集度是衡量国际银行中心地位的指针之一，因此，有海峡两岸的银行升格或获授银行牌照，起码可以部份抵销撤销牌照的数量。另方面，随着新银行进入香港，肯定也会扩大香港银行业的规模，包括增加资产负债额、存贷款额以及与境外同业的资金调拨额。如果新进入的银行能够带来新客户，还会增加香港银行业的国际业务。
但是，从质量上看，对提高香港国际金融中心地位的帮助却不会很大。无可否认，资产规模并非衡量银行素质的最重要指针，有的银行虽然规模不大，但只要资本充足比率、资产质素、管理层成员以及大股东资格较好，进入香港市场也不会对香港银行业的稳定健全带来负面影响。但问题是，有兴趣在香港开业的台资银行，不仅是规模较小，而且其它指针也不算好。据台湾地区有关部门公布的资料，今年第一季台湾当局银行的逾期放款比率达8.04%，其中几家在港开设及有意开设分行的银行都高于此水平，另据台湾的信用评级机构中华信用评级等公司最近透露，在53家当地银行中，只有13家具有稳当的财务实力，其余40家的资产素质都令人担忧。这显示，香港金管局要么不发牌给属后者的申请者，导致来港设分行的数量比预期少，要么勉强发给牌照，但很可能出现“子受母累”的情况并影响香港银行体系的稳健性。退一步说，即使获准设分行的来自两岸的银行都稳健，但始终都是规模较小而且缺乏国际网络的银行。这类银行增加，使香港银行机构的规模结构中小银行所占比重上升，也较难为香港带来业务创新及向高增值转型。
还要指出的是，台资银行来港设分行的前景，其实还面对着两岸关系发展的变量。如上所述，台资银行热衷于来港经营，主要背景是两岸经贸关系势不可挡，但银行服务跟不上。一直以来，两岸的直接金融往来被禁止，既不能直接通汇，更不能互设机构，因而使得香港成为“第三地”首选。但自2001年以来，两岸的金融交往出现突破。在业界的强烈要求下，台湾当局于2001年9月批准银行“登陆”，从11月起又准许在台湾的银行利用国际金融业务单位(Offshore Banking Units,OBU)和外汇指定分行，直接与内地银行往来。而中国人民银行也采取相应政策，既批准台资银行设代表办事处，又定出可通汇的银行名单。如今已有8家台资银行获准在上海、北京、深圳、昆山及苏州开设办事处，有的已准备升格，此外第二批申请已在酝酿中，而直接通汇也蓄势待发。这一发展将令台资银行重新考虑香港的作用。在内地设立分行后，台资银行可就地为台商提供贴身的服务；两岸开展直接金融往来后，设在海峡两岸的银行可直接相互接受汇免、信用证、进出口押汇、代理收付款项以及相关同业往来，比经过第三地节省费用和时间。现时获内地获准设点的全部是在香港设有分行的银行。他们当中固然有银行认为香港经营环境理想（资产回报率高于台湾，自由度、透明度及办事效率高），表示不放弃甚至计划把香港分行升格为东南亚区域营运中心或替香港分行重新定位，但也有银行担忧香港分行的前景和命运。在两岸可互设营业性机构及可直接往来后，香港的中介地位将受挑战，有可能削弱增设分行的诱因。不过，随着两岸三地经贸关系进一步发展产生水涨船高效应，加上拥有的优势，香港经营相关银行业务，肯定仍有可为。
香港零售银行业务市场已经饱和，竞争剧烈，作为新加入者大多不会加入竞争。台资银行主要经营与两岸有关业务，中资银行则除了“练兵”作为进军国际市场的步骤外，主要是着眼于与港内投资、经贸有关的业务，例如招商银行5月份升格为分行时，就表示要做“楼上银行”，集中拓展港人在内地置业方便客户的跨境金融服务，上海浦东银行设立代表办事处后即表示有意升格为分行，要加强港内两地的沟通。这些情况显示，更多的两岸银行进入香港，对本地零售市场影响不会太大，但却会加剧两岸及港内跨境业务的竞争。