东欧转轨国家可以借鉴东亚模式的“强政府”吗?，本文主要内容关键词为：东欧论文,东亚论文,模式论文,政府论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题的提出
关于20世纪50—60年代东亚国家和地区工业化进程中政府和市场的作用，已成为近年 来国际上关于东亚工业化理论探讨中最富有争议的一个论题。在争论中占据主流地位的 是这样一些经济学家：他们认为，在东亚，“权威主义同资本主义的结合”是经济取得 优异成就的核心①(注：[日]大野健一：《通向市场经济的路径选择和政府的作用——9 0年代日本的主流发展观》，转引自《经济社会体制比较》1999年第4期，第51页。)。2 0世纪末期，处于经济转轨过程中的波兰、匈牙利和捷克等东欧国家，由于转轨时期的 特殊要求同样需要一个强有力的政府。东欧国家在经济转轨过程中是否可以借鉴东亚模 式的“强政府”呢?东亚模式的“强政府”在东欧国家的经济转轨中能够再现它的优势 并重新创造出新的奇迹吗?
1978年至1990年期间曾经担任亚洲发展银行副行长、1991年时任欧洲复兴开发银行顾 问的斯坦利·卡茨，曾经对东欧转轨国家有一个极好的忠告。他说，“处在从计划经济 向市场经济史诗般转变过程中的东欧国家大多是采纳了西方的建议。然而，它们也应该 好好研究一下亚洲是怎样做的，这样，会把事情办得更好。”②(注：见英国《金融时 报》1991年5月12日刊登德斯坦利·卡茨的一篇文章，正题为“东欧应向亚洲学习”， 副题为“从中央计划经济转向市场经济”。)
确实，在最近一百年左右原东欧国家现代化的进程中，这些国家领袖人物的目光始终 朝向西方。正如匈牙利著名的经济历史学家拜伦德所描述的那样，“中—东欧历史的中 心问题是现代化，或者说是加入欧洲集团，赶上欧洲。在该地区的历史中不断出现追赶 西方的现代主义者。从中世纪至今他们始终希望通过借鉴西方的机制和价值观找到解决 办法。起初，他们采纳了西方的国家组织形式、宗教、耕种方法、封建土地所有制，现 在则移植多党议会制度、市场经济和摒弃国家对经济进行干涉的思想。但现代化的道路 也是不断尝试和不断失败的道路，反西方运动和民族自身的内倾思潮经常使狂热追赶西 方的战略犹豫不决。”③(注：[匈]拜伦德·特·伊万：《转轨与现代化》，刊匈牙利 经济周报《观察报》1993年10月28日。)
20世纪90年代东欧国家经济转轨的实践过程又一次证明，这些国家过于强烈的欧洲情 结并没有给他们带来现代化进程中的飞跃式发展。于是，东欧国家的一些贤明人士越来 越多地将目光转向东方——亚洲国家实现经济起飞的成功案例。他们已经清楚地认识到 ，“要效法亚洲一些国家在第二次世界大战后的现代化模式，即国家对市场进行有力的 干预，在灵活的市场保护条件下大力促进出口的增长。用受约束的市场经济来代替自我 约束的市场。这种模式可以百分之百地把国家经济转轨为有组织的经济，它能使转轨与 赶超西方衔接起来。”④(注：转引自新华社记者邹国昌1994年1月2日从匈牙利发回的 一篇综述，题目是：“东欧一些国家的政党和学者主张建立‘社会市场经济’”。)
事实上，东亚一些国家和地区在经济起飞阶段的政府干预模式已经不知不觉地在波兰 、匈牙利等东欧转轨国家的经济转轨实践中起了一定的作用。一位俄罗斯学者在1996年 时曾如此评论波兰经济转轨过程中政府作用的变化，他说，“有必要强调一下波兰改革 的一个重要特点。改革伊始曾主张把国家逐出经济领域，希望市场自我调节。而实际却 与想象相背离，主要的经济杠杆始终留在国家手中：货币、贷款和利率等等。正是国家 在缺乏自我调节市场的情况下，挑起了拯救经济的担子，灵活地运用了手中的杠杆。这 个道理普遍存在于一切搞体制改革的国家。”⑤(注：转引自俄罗斯《社会科学和当代 》1996年第2期刊登的一篇评论：《波兰国家在反通货膨胀中的作用》。)1994年匈牙利 执政党之一的匈牙利基督教民主人民党主席曼多基·安托尔也就匈牙利经济转轨中的具 体情况发表看法说，“在当前情况下，国家不能放弃在‘自由市场’上和经济中的作用 。在社会和经济力量强大之前，在市场经济完全建立之前，国家的动员作用、规划作用 和监督作用必不可少。我国前一段时间出现问题的根源正是在工农业方面过早地放弃了 这种作用。”⑥(注：转引自新华社记者邹国昌1994年1月2日从匈牙利发回的一篇综述 ，题目是：“东欧一些国家的政党和学者主张建立‘社会市场经济’”。)
然而，东亚经济起飞时期采用的政府干预模式，是否对东欧国家经济转轨也同样适用 呢?学术界对这个问题的答案并不是一致的。一位日本学者对这个问题的评价是颇具代 表性的。他说，“集权发展主义在东亚是一个短暂的政治框架，却非常有效地发展了市 场经济和实现了快速工业化。这种在世界其他地区不常见的特别独裁形式，通过强有力 的领导，把经济发展上升为最高国家目标，并通过实际的实现目标使其领导合法化。… …东亚的集权发展模式是否可以完全或部分地成为世界其他地方的榜样，是未来研究的 一个重要课题。”⑦(注：Johson,Chalmers:Political Institutions and Economic P erformance:The Government Business Relationship in Japan,South Korea and Tai wan Scalapino,Robert A.,S Sato,& J Wanandi eds.Asian Economic.Development Pr esent and Future.Institute of East Asian Studies,University of california/Be rkeley.1985.)
二、东亚模式：后发国家“政府替代”的典型案例
在新古典派经济学家看来，第二次世界大战以后日本、“四小龙”等东亚国家和地区 在经济发展过程中所取得的成功，正是在于它们有效地发挥了市场机制的作用，即按比 较优势的原则大力发展具有国际竞争力的产业的结果，政府的作用主要限于对“市场失 效”的弥补和通过政策造就自由贸易的环境。因此，政府的不干预才是这些国家和地区 实现工业化和经济高速增长的核心原因。新古典经济学派的这种观点曾经得到世界银行 的支持。世界银行在其1991年的发展报告中指出，东亚的经济发展主要受益于宏观经济 稳定。而政府对特定产业的干预(指产业政策)或者不起任何作用，或者更糟糕，对资源 配置造成有害的或扭曲的影响。⑧(注：世界银行：《1991年世界发展报告》，中国财 政经济出版社，1991年，第158页。)
与新古典派的观点相反，另一些经济学家在解释东亚工业化的成功和经济高速增长 现象时强调政府的作用才是更为本质的原因。他们认为，为了弥补经济发展初期大量存 在的与协调资源动员、投资分配和促进技术追赶相关的市场失效和缺陷，政府的干预是 十分必要的。这些经济学家甚至认为，在东亚，“权威主义同资本主义的结合”是经济 取得优异成就的核心。⑨(注：[日]大野健一：《通向市场经济的路径选择和政府的作 用——90年代日本的主流发展观》，转引自《经济社会体制比较》1999年第4期，第51 页。)还有人将东亚模式的内涵概括为，“在共同或相近的历史传统和文化背景下，形 成了致力于经济发展的‘强政府’。这种‘强政府’不仅以较高乃至极高的‘政府强度 ’(Government strength)实现了有利于发动经济增长和缓解随之产生的各种社会、政 治、经济压力的制度创新和制度供给，而且以较高的‘政府质量’(Government qualit y)，有效地确保了各种制度安排的顺利实施，从而有力地推动了经济增长和工业化进程 。”⑩(注：李晓：《东亚奇迹与‘强政府’：东亚模式的制度分析》，经济科学出版 社，1996年，第14、70、90—92页。)
实际上，东亚国家和地区的这种“强政府”的真正实质在于，它是后发国家市场发育 过程中“政府替代”的一个典型案例。
对于后发国家特别是许多在第二次世界大战以后取得政治独立的发展中国家而言，它 们在选择经济发展模式时所面临的主要难题，并不是在“市场失效”和“政府失效”这 两者之间的两难抉择，而是如何摆脱不发达市场的自发渐进过程的羁绊，采取政府对经 济的积极干预，以便更为迅速地推动民族经济的增长和实现本国的工业化。正因为此， 在战后许多发展中国家的经济发展和工业化进程中，“政府替代”已成为一个不可缺少 的重要过程。
战后初期，东亚国家和地区，尤其是新兴工业化国家普遍存在着严重的市场发育不足 和市场残缺，市场规模的扩大受到各种因素的抑制，市场远远没有达到可以正常运作的 程度。在这种情况下，这些国家和地区不可能采取顺应市场的模式，即谋求政府顺应发 育不足或残缺的市场进行种种调节，而只能切合实际地采取扩张市场(Market Expansio n)的模式，努力发育和扩大市场。也就是说，在此过程中政府不是一般地纠正“市场失 效”，而是必须直接地参与市场的形成和运作，实现对市场发育不足或对残缺的市场的 部分替代。(11)(注：李晓：《东亚奇迹与‘强政府’：东亚模式的制度分析》，经济 科学出版社，1996年，第14、70、90—92页。)
从东亚一些国家和地区的实践来看，市场发育过程中的这种“政府替代”有许多明显 的特征，主要表现在以下四个方面：
第一，“政府替代”是对一部分尚未形成的或残缺的市场机制的替代，因而这是一种 部分的或局部的替代。或许，以往许多社会主义国家所采取的中央集权式的计划经济体 制，在某种意义上也可以说是一种后发国家政府行为对市场机制的替代。但是，有所不 同的是，社会主义计划经济条件下的这种“政府替代”倾向于一种完全、彻底的替代， 而其他后发国家经济起飞阶段的“政府替代”则是在市场体制存在但还不够成熟和完善 的前提下进一步发育和扩张市场的一种部分或局部的替代。
第二，“政府替代”的主要手段是动用政府的行政力量，采取扭曲相对价格和市场信 息的方式来扩张垄断竞争市场，具体表现为政府直接规制、财政金融控制、行政指导和 计划指导，等等。这种形式的“政府替代”与西方发达国家那种基于正常的市场运作的 政府调节相比，在注重宏观经济调节的同时更偏重于对以企业为主体的微观经济活动进 行直接或间接的干预、控制和指导。
第三，“政府替代”作为一种制度安排，同西方发达国家市场运行中一般性的制度安 排不同，它是一种典型的“部分公共产品”，即是一种不完全的公共产品，是直接有利 于那些能够承担并完成政府规划的经济增长目标的一部分人、企业或组织的制度安排。
第四，“政府替代”的实施要求政府同时辅之以相应的经济发展战略，即及时地从进 口替代转为出口导向，以便使政府扶植起来的主导产业及其主要企业组织能够迅速地直 接面向国际市场，从而减缓或消除因受到政府高度保护而有可能导致的效率低下竞争力 弱化等消极后果。(12)(注：李晓：《东亚奇迹与‘强政府’：东亚模式的制度分析》 ，经济科学出版社，1996年，第14、70、90—92页。)
以东亚“四小龙”为代表的一些东亚新兴工业化国家和地区的实践证明，特定条件下 后发国家市场发育过程中的这种“政府替代”在很大程度上取得了成功。世界银行首席 经济学家斯蒂格利茨在评论东亚奇迹的原因时，高度肯定了东亚模式的“强政府”。他 说，“东亚奇迹以及该地区过去10—20年时间里惊人的发展速度，令世人对其原因感到 迷惑不解。……由于市场在此发挥了重要作用，因此一些观察家得出了只有市场才是它 们成功秘诀的结论。但是，政府在经济中几乎处处都在发挥着举足轻重的作用。当韦德 将他研究台湾经济成功的著作命名为《支配市场》时，这无疑是在强调政府通过市场干 预经济的作用。”(13)(注：[美]约瑟夫·E·斯蒂格利茨著，周立群等译：《社会主义 向何处去——经济体制转型的理论与证据》，吉林人民出版社，1992年，第15页。)
三、东欧国家不能简单地借鉴东亚模式的“强政府”
那么，东欧转轨国家可以借鉴东亚模式的“强政府”吗?也就是说，是否可以把90年代 东欧国家转轨经济中的政府干预现象和战后初期后发国家市场发育过程中的“政府替代 ”以及东亚模式的“强政府”相提并论呢?这就需要将东欧国家的转轨经济与战后一些 后发国家和地区的市场发育过程作一番比较。
上述两类国家(地区)的一个最基本的共同之处在于，它们发展市场经济的起点是相距 不远的。市场发育程度的相近，决定了政府在发展市场经济过程中的地位和作用有一定 的相似之处，即政府在其中都扮演了比较重要和十分活跃的角色。尤其是与战后从统制 经济向市场经济转型的一些东亚国家如日本、韩国和台湾地区等相比，相似之处就更多 了。
战后初期，日本、韩国等国家和台湾地区都经历了从战时和战后初期的统制经济转向 市场经济的过程。在向市场经济过渡的进程中，东欧国家的转轨经济在很多方面与统制 经济具有共同之处。其一，从转轨前的经济体制来看，在计划经济与统制经济中都存在 着较强的计划性，并且在较多领域都存在着政府对经济的行政干预因素。对前者而言， 这是计划经济体制的必然要求，对后者来说，却是战争时期和战后初期经济恢复与发展 的一种特殊要求；其二，从经济转型与政局变动的关系来看，这两类国家(地区)的经济 转型都与其政权变动相互交织在一起，给转型时期的经济运行带来极大的不稳定因素。 其中略有不同的是，原东欧计划经济国家的转轨是在制度性的政权更迭中实现，而统制 经济国家(地区)在经济转型时遇到的政权变动是非制度性的。相比之下，前者受到的冲 击和影响更大；其三，这两类国家(地区)在向市场经济转轨时，它们的起点是相距不远 的。亦即，它们在开始转轨或转型时，其经济发展的现代化水平之间的差距并不是很大 。市场发育程度的相近，决定了这两类国家(地区)对经济转轨中政府作用之模式的选择 会有一些相同的考虑。
然而，在东欧国家的经济转轨进程中，有越来越多的实际例证表明，它们与战后初期 东亚一些后发国家(地区)由统制经济向市场经济的转型相比存在着一些明显的区别。
其一，波、匈、捷等东欧国家在经济转轨时期所面临的是社会政治制度变更后的政权 更迭，经济转轨的这一政治前提使得这些国家的政府在较长一段时间里几乎陷于瘫痪， 并且在经济转轨初期存在着明显否定政府作用的倾向。而战后东亚的统制经济国家(地 区)则不同，其根本政治制度并未改变，政府的运转基本正常，只是上台执政的新政府 的政策有所变化，政府的经济政策在变化中仍然可以在一定程度上保持连续性。
其二，这两类国家(地区)在转轨或转型时，其市场经济体系的成熟程度也存在着一定 的差距。在战后初期实现经济转型的日本、韩国和台湾，其市场经济体系已经逐步建立 起来，并且有了一定程度的发展。而东欧计划经济国家向市场经济体制转轨的基础，却 是计划经济体制的一片废墟。对政治剧变后的东欧国家来说，虽然向市场经济过渡已成 为一股不可逆转的潮流，然而，大多数东欧人在当时对市场经济是何物却知之寥寥。
其三，这两类国家(地区)在经济转轨或转型过程中都实行了私有化政策，但是，在私 有化的规模、程度和领域等方面却有着较大的差别。东欧国家实行的大规模的全面私有 化政策，给转轨中的宏观经济稳定造成极大的冲击，并且带来大量的社会问题。但是， 战后东亚统制经济国家(地区)私有化的规模是有限的，所以，因私有化所受到的冲击相 对来说要小得多。
第四，东欧国家的政府在转轨时期要付出很大的努力去建立保障市场经济竞争与秩序 的一系列法律规章制度，这对它们来说，几乎是一片空白，政府的任务十分艰巨。然而 ，统制经济国家(地区)所面临的任务仅仅是修订和补充一些法律和规章，政府的负担相 对也就轻一些。
第五，经济转轨往往伴随着大规模的失业和贫富差距的拉大，对东欧国家来说，必须 打破计划经济时期政府无所不包的社会保障体系，重新建立起一整套与市场经济体制相 适应的社会保障制度。而对日本、韩国和台湾地区来说，它们只需加强和完善原有的社 会保障体系，这其中的难度和所需的时间就存在着较大的差别。
依据上述这两类国家(地区)向市场经济过渡中存在的种种差异，可以得出这样的结论 ：原东欧国家转轨经济中的“政府替代”之范围和程度与当时东亚一些国家(地区)从统 制经济向市场经济转型相比，是有过之而无不及，而且，在20世纪60、70年代形成的东 亚模式的“强政府”的社会历史条件与东欧转轨国家在20世纪90年代初开始经济转轨的 具体社会政治环境并不完全相同。正因为存在上述明显的差别，原东欧转轨国家不能简 单地借鉴东亚的“强政府”。正如一位美国学者在《东亚之锋》一书中所说，“不加批 评地学习东亚是有害的，甚至是相当危险的，因为东亚经济上成功的最基本的条件是无 法转移的。”(14)(注：[美]小R·霍夫亨兹、K·E·柯德尔著，黎鸣译：《东亚之锋》 ，江苏人民出版社，1995年，第289页。)欧洲复兴与开发银行顾问斯坦利·卡茨也指出 ，“东欧和东亚的文化、政治和社会背景有许多差异，因此不应过分将两者硬行比较。 但是在如何实现从经济落后的国家转变为一个效率高、有竞争力的国家方面大有相同之 处，有许多可以共同借鉴的经验教训。”(15)(注：见英国《金融时报》1991年5月 12日刊登德斯坦利·卡茨的一篇文章，正题为“东欧应向亚洲学习”，副题为“从中央 计划经济转向市场经济”。)
同时，值得注意的是，在经历了一定时期的经济转轨实践以后，东欧国家的新一代领 导人对这个问题也开始具有更加明确的认识。捷克总理克劳斯在1995年捷经济转轨进入 中期时深有感慨地说，“在东亚，国家比自由经济政策的思想要发挥更大的作用。但是 我认为，一切都有不同的条件和背景。”(16)(注：转引自捷克《经济报》1995年10月1 7日刊登的一篇报道，题为“捷克共和国经济快速增长的条件”。)