美国政府责任总署的战略计划管理研究，本文主要内容关键词为：美国政府论文,总署论文,战略论文,计划论文,责任论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、美国政府责任总署的职责
为了制衡行政部门使用财政资金的权力，1921年美国出台《预算和会计法案》，新成立一个高度独立的审计监督机构——会计总署（General Accounting Office），由国会直接领导且单独拨付预算。该机构的成立标志着美国现代财政资金审计监督体制的建立。
随着民主法治的进步，会计总署的责任不断增加。根据1921年颁布的《预算和会计法案》，会计总署的责任是调查收入、支出以及公共财政资金使用的合法性，并提出旨在提高资金使用经济性、效率性的意见。1945年颁布的《联邦政府公司法案》赋予了会计总署审计国有企业财务报表的权利。1950年颁布的《预算和会计程序法案》要求会计总署参与制定联邦政府会计准则并且执行内部控制审计。1970年颁布的《立法改组法》明确授予了会计总署实施项目评估和分析联邦政府活动的权利。1990年颁布的《美国首席财务官法案》和1994年颁布的《政府管理改革法案》则要求会计总署审计联邦政府每年的合并财务报表等。会计总署于2004年7月正式更名为政府责任总署（Government Accountability Office），名称的变化代表着该机构将对美国国会和人民承担更大的责任。
面对日益提升的公众期望，以及愈发繁重的工作任务，政府责任总署率先采用绩效导向的战略计划管理模式，从初始环节入手，创新工作安排、优化审计流程，更加经济、高效地完成任务，为联邦政府和世界其他国家审计机关树立了典范。
二、美国政府责任总署的战略计划管理
战略计划，是指一定期间内指导、组织和实施全部审计活动的纲领性文件，是制定年度立项计划的重要依据。编制中长期战略计划有助于克服年度审计立项的盲目性、随意性，还有助于确保各审计项目之间的协调配合，避免资源重复与浪费。美国政府责任总署从2000年起开始编制五年期的战略计划，每两年更新一次，2004年以后改为每三年发布一次。截至2012年底，政府责任总署发布了六份战略计划，包括2000～2005年战略计划、2002～2007年战略计划、2004～2009年战略计划、2007～2012年战略计划、2010～2015年战略计划。
根据中长期战略计划的方向性指导以及各年度的具体情况，政府责任总署制定出年度工作计划。在各年度结束后，政府责任总署发布绩效与受托责任报告（Performance &Accountability Report），对当年的工作进行总结，并且评价本年度的绩效实现情况。本文将以最新发布的2010～2015年战略计划为例，介绍和分析美国政府责任总署绩效导向的战略计划模式。
（一）战略计划的内容框架
中长期的战略计划由五个部分构成。第一部分是总审计长的致辞，第二部分提出政府责任总署未来五年的主要职责、使命和保障措施，第三部分介绍战略计划的编制背景，第四部分详细阐述未来五年的战略目标及其具体目的，第五部分则是相关附录。
为了确保第四部分中总体战略目标的实现，政府责任总署运用计划管理框架，将总体战略目标层层分解，逐步具体细化，整个过程如图1所示。
在第一层次中，政府责任总署希望实现的总体战略目标（strategic goals）有四个。第一个战略目标是为国会和联邦政府提供及时、高质量的服务，以应对目前以及未来可能威胁美国人民幸福和财产安全的事项。第二个战略目标是为国会和联邦政府提供及时、高质量的服务，以应对不断变化的安全威胁和全球相互依存所引起的挑战。第三个战略目标是帮助联邦政府进行改革以应对国家挑战。第四个战略目标是通过提供及时、高质量的服务并且为联邦机构树立典范，以实现政府责任总署的价值最大化。这四个战略目标分别从人民利益、国家安全、政府良治、自我管理四个不同的角度进行设定，其范围涉及国内、国际事务的方方面面，影响着全体美国人民的生活。其中第四个战略目标是唯一有关政府责任总署内部管理的目标。
在第二层次中，政府责任总署将总体战略目标逐一展开，总共分解为20个具体的战略目的（strategic objectives）。例如，针对第三个战略目标，政府责任总署提出的具体目的包括：提供有关信贷限额和预算控制的最新信息以应对长期财政危机；发布修订的政府审计准则以反映鉴证职业的最新发展；设法降低不同类型政府采购活动的风险并减少成本；针对24个政府部门的联邦数据中心的整合工作提出计划和实施建议等。为了便于中长期战略计划的实施操作，政府责任总署又将第二层次的战略目的细化为定量的绩效目标（performance goals）以及主要工作领域（key efforts）。出于信息安全的考虑，有关第三层次和第四层次的具体内容，未在政府责任总署的公开文件中予以披露。
（二）战略计划的实施路径
1.实现外部战略目标的方法
为了实现前述第一至第三个外部战略目标及其具体战略目的，政府责任总署致力于提供专业、客观、以事实为基础的、无党派、无意识形态的公正信息，以此帮助国会履行职责。具体方法有很多，包括：评价联邦政府的计划、政策、运作和绩效；通过财务审计或者绩效审计监督政府的运作，判断政府的公共开支是否合法、经济高效；调查是否存在浪费、滥用职权的政府不当行为；分析政府活动的财务管理情况；积极主动地与有关机构合作，帮助有关机构实现目标；监督立法的颁布和实施情况；分析政府决策所产生的影响等。
判断外部战略目标是否实现的标准，是考察政府责任总署的工作对被审计单位行为的影响。因此，政府责任总署定期评价其工作对国会和联邦政府所产生的影响，并将这种影响用财务收益和非财务收益的形式表示，以反映政府责任总署工作结果的价值。例如仅2003年，政府责任总署就创造354亿美元可计量财务收益，即纳税人每投入一美元就能产生78美元的收益，无形的社会效益更是难以计量。
2.实现内部战略目标的方法
只有优化内部管理、实现良性运行，才能确保外部战略目标的实现。因此，政府责任总署一直高度重视组织的自我管理问题，将其提升为中长期战略计划的第一层次目标，与其他三个战略目标并列。具体来说，政府责任总署采用以下几种方法来实现内部战略目标。
（1）内部调查和评估
注重倾听内部的声音，通过内外部意见的反馈来改进工作是政府责任总署自我管理的一个重要特点。政府责任总署经常对国会各委员会及其成员、内部员工进行调查和访谈，以识别自身工作存在的问题与不足。例如，调查国会委员对政府责任总署工作的满意度，调查员工对工作环境的满意度，评价核心服务的开发流程以及这些流程是否符合政府责任总署有关服务质量的政策。政府责任总署还全面考察办公大楼的警卫和安保情况，以评估其大楼能否在各种突发事件下保障员工的人身安全。
（2）改善组织管理
在文化氛围的培养方面，政府责任总署坚持树立三个核心价值观，包括受托责任（accountability）、公正（integrity）、可信（reliability），并将其贯穿于整个战略计划管理体系。受托责任的精神是指，政府责任总署的基本任务应当是帮助国会监督联邦政府的项目与执行，履行对美国人民的责任。公正的标准是指，政府责任总署的服务应当是高标准的，建立在专业、客观、无党派、不偏不倚的基础之上。只有提供高标准的服务，政府责任总署才能树立信誉。可信的基础是指，要想赢得国会和人民的长期支持，政府责任总署必须力求良好的工作表现，各种报告和意见必须及时、准确、有用、明晰且深入浅出。
在组织结构的管理方面，政府责任总署持续性地进行变革，以满足不同时期的工作需求，优化业务流程。在总体战略目标的指导下，政府责任总署组织结构的最新情况如图2所示。
由图2可知，政府责任总署的部门机构都是围绕中长期战略计划中的总体战略目标而设置，且采用扁平式的管理结构，以减少金字塔形组织架构中可能存在的信息延迟和报告成本。总顾问为政府责任总署的各个部门和人员提供审计、法律咨询等后台支持，与所有的部门和人员相关但又不直接参与业务执行和组织管理，因此是间接服务于四个总体战略目标，图中用虚线表示。首席运营官负责组织监督全部对外业务的执行，因此与第一至第三个外部战略目标相关。首席行政官/首席财务官负责内部事务和管理，因此与第四个战略目标相关。
在人力资源的管理方面，政府责任总署从2004年起开始制定专门的人力资本战略计划（Human Capital Strategic Plan），通过执行该计划以确保拥有未来发展所需要的人才。最新颁布的2010～2012年人力资本战略计划，介绍了目前的员工状况，包括员工的学科构成比例、性别构成比例、学历构成比例等。此外，人力资本战略计划还分析了政府责任总署面临的人力资本挑战（包括内部的和外部的）、应当如何迎接这些挑战，以及人力资本管理的战略目标和绩效目标。最新的计划报告显示，目前政府责任总署62%的员工拥有硕士及以上学历，这些员工在国家安全、社会保障、信息技术、会计审计等领域拥有丰富的经验，有助于中长期战略计划的实施和总体战略目标的实现。
（3）同业复核与交流
政府责任总署非常重视与国内外同行间的交流和沟通，协调审计工作，学习先进经验。在国内，政府责任总署积极参与各级审计机关间的论坛，包括总审计长主持的全国政府审计论坛和10个地方性政府审计论坛，以获取政府审计发展的最前沿信息。此外，政府责任总署定期咨询首席联邦检查员和地方的审计工作者，听取他们在实际工作中发现的问题和有关建议。政府责任总署还与美国注册会计师协会、COSO委员会等机构合作，检查由注册会计师执行的政府审计的质量，参与内部控制标准的建设，并且将有关内容吸收进政府部门的内部控制审计之中。
美国政府责任总署是最高审计机关国际组织（184个国家的审计机关组成的专业组织）的成员之一，积极推动其他国家政府审计的发展，同时也接受同行们的检查评估。由加拿大审计长公署牵头，澳大利亚、墨西哥、荷兰、挪威、南非和瑞典等国家最高审计机关组成的国际同业互查组，自2004年开始对美国政府责任总署的工作进行了为期一年的国际同业互查。2005年，这个由七国最高审计机关组成的国际同业互查组提交了他们的报告，认为政府责任总署包括战略计划管理在内的六项审计实务是值得世界同行借鉴的“良好实务”。
（三）战略计划执行情况的绩效评估
为了实现中长期战略计划以及总体战略目标，每年年末政府责任总署都要发布绩效与受托责任报告，运用定量指标评价年度工作的绩效。
政府责任总署从四个方面评价工作绩效，分别是结果、客户、员工和内部运作，总共十五个定量指标。结果方面的指标包括财务收益、非财务收益、以往建议的实施比率、新增附带建议的报告比率四个指标。客户方面的指标包括国会作证的次数以及报告和文件的及时性两个指标。员工方面的指标则包含新聘员工计划完成率、员工保留率（考虑和不考虑退休人员时）、员工发展满意度、知识和技能运用满意度、领导能力满意度、组织氛围满意度等七个指标。机构的内部运作方面包括有助于完成工作和工作环境的质量两个指标。
根据最新的绩效和受托责任报告，政府责任总署2011年的战略计划执行情况如表1所示。
在结果方面，四个指标都显示实际工作绩效超出预期。财务收益是以定量的方式衡量政府责任总署的工作绩效，用预计财务收益的现值减去执行成本的现值。非财务收益是以定性的方式衡量政府责任总署的工作绩效，涉及的范围很广，包括国家安全、国防采购、国际事务等诸多方面，计量单位是项。以往提出的审计建议的采纳情况，以及新增附带建议的报告的情况均达到或超出预期。
从客户方面，2011年政府责任总署出席国会听证的次数没有达到绩效目标，因此2012年的年度计划有所下调。及时性是指政府责任总署是否在规定的时间内向国会提供有价值的报告。2011年的及时性比率达到95%，完成了预期目标。出于节省成本的考虑，在不影响服务质量的情况下，2012年的目标比率下调为90%。
在员工方面，报告显示，除新聘员工计划未全部实现以外，其他各项指标均好于预期。2012年的员工招募仍是政府责任总署的工作重点，绩效目标继续设定为95%。
在内部运作方面，政府责任总署采用两个指标来进行衡量。一个是组织内部提供的各项管理服务，包括信息管理、设施管理、人力资本、财务管理等，是否能够帮助员工完成其工作；另一个是员工对其所处工作环境的总体评价。这两个指标的结果是通过问卷调查得出，由员工进行打分，分值为1至5分，最满意是5分。N/A表示在绩效与责任报告发布时，统计结果尚未得出。2012年的绩效目标与2011年基本一致。
三、经验和启示
（一）强调审计机关的自我绩效监督
作为国家政治制度不可或缺的重要组成部分和推进民主法治的重要工具，审计监督制度无疑具有重大的政治和经济意义。在高度肯定其重要地位和作用的同时，审计机关也需要不断完善、提升自身的工作绩效。因为政府审计同样面临资源有限而需求无穷的问题，先行一步，认真审视自身工作绩效并为被审计单位树立典范，既是政府审计自身发展的必需要求，也是民主法治社会进步的必然结果。
（二）开展绩效导向的战略计划管理
开展绩效导向的战略计划管理是审计机关提升工作绩效的首要环节。首先，制定中长期战略计划，运用战略计划框架，将总体战略目标层层分解，得出具体可执行的绩效目标和重点工作领域。其次，结合每年的具体情况，编制包含绩效目标的年度审计计划。最后，在年末评价并总结该年度的实际工作时，可以从结果、客户、员工、内部运作四个维度评价工作绩效，并与年初的绩效目标进行比较，及时发现问题，调整未来工作计划。
（三）优化审计机关的内部组织管理
要想实现外部战略目标，首先必须优化内部管理。现代化的组织管理需要关注文化氛围、机构设置、人力资源等问题。审计机关需要明确核心价值观，培养客观独立、为公众服务的责任精神和态度，并使之体现于审计人员的职业判断和具体行为。组织结构的管理应该更加灵活，能够根据具体情况和业务需求进行弹性调整和变革。无论采用何种组织结构，宗旨都是为了实现总体战略目标，尽量降低机构的运行成本，提高工作效率。人力资源是当今社会组织机构的核心战略资源，随着审计业务日益复杂，对审计人员的素质要求也越来越高。单一财务专业出身的人员可能难以胜任政策评估、环境绩效评价等复杂工作，因此需要吸收法律、信息技术、公共关系、自然科学等其他专业的人员，并且注重持续后续教育，以确保审计人员整体拥有足以实现中长期战略计划以及总体战略目标的专业胜任能力。
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