民国时期社会保险初探，本文主要内容关键词为：社会保险论文,民国时期论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：K258；F841.9
文献标识码：A
文章编号：1671—7023（2006）01—0082—05
现代意义上的社会保险，是指以劳动者为保险对象，以劳动者的年老、疾病、伤残、失业、死亡等特殊事件为保障内容的生活保障制度，它强调受保障者权利与义务相结合，采取的是受益者与雇用单位等共同供款和强制实施的方式，目的是解除劳动者的后顾之忧，维护社会的安定[1]18。民国时期中国虽未建立起较为完善的社会保障制度，但社会保险实践已开始出现，并在一定程度上反映出“中国的社会保障制度开始由传统的社会救助型向现代的社会保险、社会福利混合型过渡。”[2]535
一、民国时期社会保险的出现
社会保险被誉为社会安全的“减压阀”，是社会保障的重要内容之一。社会保险最早产生于19世纪80年代德国强制实施的疾病保险、工伤保险及老年与残疾保险，20世纪20年代已有包括日本、印度在内的20多个国家实施强制保险。二战前后，美国的《社会保障法》和英国的《贝弗里奇计划》通过实施，社会保险进入迅速发展时期。这一期间，中国也出现了社会保险实践，最具代表性的便是30年代上海租界人力车夫互助保险、简易人寿保险和40年代川北盐工保险。
上海人力车夫互助保险 民国时期，人力车是大城市的主要交通工具，上海是中国最繁华的城市，公共租界区内人力车最高时达7万余辆，其照会捐为租界财政的大宗收入。[3]360 人力车夫主要是由农村失业和无职业技能的农民组成，靠每日拉车收入维持生存。他们一旦遭遇疾病、死亡，家庭会失去生活来源而陷入困顿。穷困的生活和高额的车租使车夫和车行老板的矛盾尖锐，车夫常常罢工抗议。公共租界工部局为了防范社会动荡，力求财政稳定，专门设立人力车管理委员会来专门管理一切事项。1935年2月6日，宣告成立人力车夫互助会总会，凡公共租界领有执照的公用人力车夫均为会员，以提倡福利为号召，通过举办死亡与残废保险，来缓和人力车夫对资方的不满情绪。后因商业保险公司索价过高，该会决定成立保险委员会，自办保险，并于1936年5月1日开始实行。全体会员为被保险人，每人每月交保费1元5角，该会保管委员会划拨3万元保险给付准备金。保险给付金额为死亡或全部残废者最高40元，局部残废者20元。办理11个月后保险给付支出仅1万9千余元，远低于商业保险费的支付。因为其保险自理的形式，被视为“实开我国劳动保险之先声”[4]3。上海沦陷后，伪政权社会局接办车夫保险。抗战胜利后，由国民政府社会部派人接收、清理。
简易人寿保险 早在1916年，日本即开始办理简易人寿保险。到1935年，日本已有35％以上人口参加该项保险。1934年10月，邮政储金汇业总局派保险处股长张明昕赴日考察简易人寿保险制度。1935年10月，国民政府公布《简易人寿保险法》、《简易人寿保险章程》，邮政储金汇业局于12月1日起开始办理该项业务。简易人寿保险不检查身体，保险金额自法币50至500元不等，发展较为迅速，到1937年底，投保人数5万余人，承保金额545.1万余元[5]346。但当时国内普遍从国营事业角度来认识简易寿险，对社会保险由国家强制实行的特点认识还不清楚。张明昕就认为简易寿险可“补偿人民因意外，疾病，残废等所受薪资之损失”，可“保障死者家庭之经济”，“为社会保险之一种。”[6]24—25 实际上，社会保险应由国家强制实行，雇员、雇主和政府各负担一部分保费。当时工厂工人每月最高收入不过30元，还得养活5口之家。手工工厂工人和苦力收入更低。若无雇主和国家的支持，很难加入简易寿险。据1945年统计数据，简易寿险投保人中公务员占46.11％，商业职业者占22.65％，最需要保险的工业职业者和自由职业者仅分别占8.99％和不到1％[5]424。由此可见，简易寿险还是与社会保险有相当区别，“系普通之储蓄性质，不得视之为纯粹之社会保险。”[7]20
川北盐工保险 抗战爆发后，四川成为大后方，涌入人口数百万。此时沿海产盐区尽为日军占领，川北盐业对保障后方军需民用有着重要的意义。然而在物价上涨、生产紧张的情况下，川北盐工的生活十分困苦。为保障盐工生活、稳定生产，1943年，国民政府社会部制定并颁布了《川北区各盐场盐工保险暂行办法》，以三台盐场为试点，成立盐工保险社，保险种类为疾病、负伤、婚娶、养老、死亡及家属丧6种，保险基金由盐务管理局拨发，被保险盐工每人每月交纳保费16元。三台开办后有5171人参加，射洪、绵阳、西充、河边、盐亭、蓬溪、简阳、乐至、南阆等盐场相继办理，到1944年底，参保人数多达40 718人[8]338—341。1945年，又公布《修正川北区各盐场盐工保险办法》，规定实行强制保险，“凡在盐场工作之直接盐工，年龄在16岁以上，经场署登记者，均应一律加入保险。”保险种类为“负伤、疾病、婚娶、养老、死亡及家属丧六种”。保险费用为盐工标准工资日额平均数乘以2％的保险费率，由盐工和灶户“以适当比例分担”。保险给付以现金为主，负伤津贴“每日金额为其标准报酬日额平均数”，不得超过90日，疾病津贴相同；婚娶津贴为“其一年标准报酬平均数十分之二”；养老津贴满5年者为“其一年标准报酬平均数十分之十二”，“满七年者十分之十六，满十年者十分之二十”；死亡津贴包括丧葬和遗族津贴，丧葬为“其一年标准报酬平均数十分之二”，遗族津贴未满1年者发给“其一年标准报酬平均数十分之四”，“已满一年者十分之八，满两年者十分之十二，满三年者十分之十六，满五年以上者十分之二十”；家属丧葬津贴为“其一年标准报酬平均数十分之二”[9]579—581。
川北盐工保险由国民政府社会部直接管辖，盐工皆为强制保险，保险费用为盐工和灶户分担，因此被视为民国时期南京国民政府举办“劳工保险的嚆矢”[10]581。
此外，中国共产党在不同革命时期都实行过劳动保险政策；日伪政权也实施过社会保险政策，限于篇幅已另行文，在此不作论及。
二、民国时期社会保险出现的原因
民国时期的中国是一个半殖民地半封建的社会，现代化的大工业并没有在中国普遍出现，而是局限于东部沿海大中城市。以现代大工业的发展为基础而出现的社会保险，能够在中国这样的历史背景下出现，主要有以下几方面的原因：
第一，是中国社会经济发展的需要。“在任何情况下，社会保障的第一批措施都反映了城市工业社会的需要。”[11]19 社会保险在中国的出现也是如此，它最早是作为劳工保险出现在国人的认识之中，反映了日益发展起来的工人阶级的强烈要求。中国的工人阶级在五四运动中展现了强大的力量，在北伐战争中对革命军有力的支持更引起社会各界的关注，工人阶级在国家政治、经济生活的重要性不可忽视，1927年前后，近代产业工人和手工业工人加起来，已达1500万左右[12]202。他们在恶劣的环境中、以长时间的劳作、微薄的工资维持着一家人的生活，一旦因失业、疾病、伤残、衰老而失去工资便无法生存，贫穷、失业、娼妓等各种社会问题油然而生，社会的稳定和经济发展受到影响。旧有的家族、会馆之扶助、政府的救济、商人的慈善事业对此只能是感到捉襟见肘、无可奈何。工人的数量与素质表明一个国家生产力的先进程度，只有通过法律强制力量实行社会保险，保障工人的生产和生活，才是解决这类问题的首选。社会各界对保障劳工利益不断呼吁，1930年，张渊若介绍了英国劳工立法的历史和现状，呼吁国民政府以积极的保护为立法原则，“一是工人智识能力的提高，一是工人社会地位之增进”[13]36。
对此，南京国民政府是有一定认识的，“它主张工人运动，不能妨碍工业的发展；工业的发展，不能损害劳工的利益的原则”[14]113，从行政和立法的角度表现出对社会保险的重视。1928年颁发的《工人运动纲领》有“制定劳工保险法、疾病保险法、灾荒保险法、伤害赔偿法、死亡抚恤法、年老恤金法”的内容。1929年广东建设厅劳动法起草委员会还编撰了《劳动保险法草案》，对伤害保险和疾病保险的保险人与被保险人、保险给付、处罚等都做了详细规定。该年颁布的《工厂法》也提及“应制定劳动保险法”。实业部在1931年拟定《强制劳工保险法草案》，并于次年报内政、交通、铁道、军政四部代表会议审查，未果。1935年重拟《强制劳工保险法草案》报中政会核议，仍未果。20世纪40年代，南京国民政府加强了对社会福利事业的投入，积极从行政、立法进行社会保险的筹备与实践。1940年，国民政府于行政院下设社会部，社会部下设社会福利司专管社会福利事项，其职责之一便是指导实施社会保险，由第1科主管社会保险业务。到1941年，该科已翻译了18种国外社会保险资料，整理了前实业部起草的《强制劳工保险法草案》和前广东建设厅起草的《劳动保险草案》等，拟定了《社会保险法原则草案》、《健康保险法草案》、《陪都公务员役团体寿险计划纲要草案》等等。1945年国民党六大通过了《战后安全初步设施纲要》，提出政府应举办社会保险，暂分伤害、老废死亡、疾病生育、失业4种；除伤害保险由雇主负担保险费外，其他3种保险均由被保险人与雇主均摊，政府酌量津贴；保险给付，按被保险人纳费之梯级标准计算报酬[15]421。为推行社会保险，国民政府于1947年成立了隶属于行政院的中央社会保险局筹备处，负责拟定社会保险的一切业务方案及有关制度。
第二，受到国际劳工组织的推动和国外社会保险实践的影响。国际劳工组织（International Labour Oragnization）是第一次世界大战后经巴黎和会成立的，它以维护世界和平、促进社会正义为宗旨，积极推行国际劳工立法，谋求劳工生活的改善。中国是其会员国。1923年，北京政府颁布《暂行工厂条例》，就是在国内二七大罢工和国际劳工组织的压力下进行的。南京民国政府成立后，加强了与该组织的联系，1928年邀请国际劳工局局长多玛氏（Thomas）访问中国。多玛氏考察了北平、汉口、南京、上海、广州等地劳动状况，建议国民政府实施工厂检查制度。1930年，国际劳工局中国分局在南京成立，以调查、收集中国劳工情况，介绍国际劳工讯息为主要工作内容。该局出版《国际劳工消息》（后改为《国际劳工通讯》），成为国内了解国外社会保险发展的一个重要信息来源。南京国民政府还多次派遣由政府、雇主、劳工代表组成的完全代表团参加国际劳工大会，加强交流和宣传。
同时，民国时期（1912—1949）正是各国社会保险发展的一个重要时期，美国于1935年通过了《社会保障法》、英国在二战后实施《贝弗里奇计划》，向福利国家迈进、日本在20世纪初期就实行了《健康保险法》、苏联的国家保险制度也取得巨大影响……这些国家社会保险的实施和作用无疑会给中国以影响和借鉴。南京国民政府行政院社会保险局筹备处进行社会保险立法准备，对日本的国民健康保险法、苏联的社会保险法、美国的团体寿险实施要则等都曾进行研究。中国共产党的社会保险，从法规到实践，贯穿着一个主题，即被保险人不负担费用。这和当时苏联实行的国家保险是相同的。苏联认为劳动者的实际工资不仅指现金工资，还包括社会工资，“是指免费的义务教育、免费诊治、社会保险、危险及疾病的预防、住宅之供给、业余娱乐的享受及其他物质保障的设施而言，其中社会保险最为重要”[16]5。
第三，民族商业保险业对社会保险的催生作用。20世纪30年代，中国民族保险业受到政府的支持，取得了一定发展。例如人寿保险，因其具有储蓄性质，为避免受洋商操纵，按《保险法》规定，只能由华商办理。到1935年，民族保险公司已有30余家。虽然商业保险以盈利为目的，与社会保险有着根本区别，但是商业保险的发展可为零散的社会保险实践提供服务，从而加深了人们对社会保险的认识；商业保险联谊团体也可宣传，促进社会保险人才的培养。保险界有志之士面对经济不景气的情况，大力呼吁政府以社会保险事前保障劳工以促经济发展。1936年，中国保险学会第一届年会即有敦促国民政府立法院编订社会保险法案、要求教育部将保险教材列入教科书。该学会还注意到与外商竞争的关键在于人才竞争，多次致函教育部、中英庚款会和清华大学，要求派遣留学生时分配保险学名额。1944年8月，国立清华大学经济系毕业的李志伟通过清华第6届公费留学，赴美专门研习社会保险[17]251。抗战时期，保险业进入大后方发展。中央信托局保险部在重庆开展团体寿险业务，得到行政机关支持，重庆社会局规定凡公务人员、企业职工人数在30人以上者，必须参加保险，保费由单位和职工各负担半数，参保单位一度占到重庆厂矿企业总数的93％[18](135)。早在民国初期，即有诸如商务印书馆等企业为职工办理团体寿险，团体寿险与简易寿险一样，也在一定程度上被视为社会保险的实践。
三、民国时期社会保险的评价
社会保险是经济社会发展的必然产物，是现代社会安全的基本要求，这已经成为人们的共识。民国时期社会保险虽“尚在萌芽时期”[19]23，社会保险的法律制度和具体实践还处在幼年时期，但从近现代中国社会转型和社会保险发展的历史阶段来看，这一时期的社会保险却又具有深刻历史意义和重大的现实意义。
其一，民国时期社会保险的有关实践，是对现代社会保障事业的有益探索，是中国社会保障制度现代化的可贵经验。
从民间的互助保险到由政府推行的川北盐工保险，民国时期不仅有着社会保险的具体实践，而且出现了有关社会保险的法规和草案。这些对社会保险进行制度规范的法规和社会保险草案，“后来分别被由国民党执政的台湾地区和共产党执政的中国内地在建立自己的社会保障制度时有所参照或继承。”[1]403 国民党在败退台湾后，于1950年颁布《劳工保险条例》，开始了台湾地区以社会保险为核心的现代社会保障制度建设。中国共产党的社会保险实践，则为新中国社会保障事业的建立吸取了宝贵的经验，奠定了基础。
其二，民国时期社会保险实践体现了中国社会保障由传统向现代转型的一般特点。
纵观整个民国时期，中国并没有建立起包括失业保险、伤残保险、生育保险、养老保险等在内的、比较完善的社会保险制度；社会保险实践的范围也十分狭小，仅限于部分厂矿企业，更何谈农村社会保险。但是，“当一个国家正处在建立自己的社会保障规划时，保险范围常常会是部分的或不平衡的。在一段时期内，可能是由各种规定拼凑起来的”[11]14，民国时期就是这样的一段时期。正如研究者指出，劳动保险的许多内容还是在许多公司、厂矿实现[20]61—69。相对于中国传统以来以家庭、宗族为保障依托，以社会救济、社会抚恤为主要内容的社会保障制度来说，这是转变中产生的新生的事物。
其三，民国时期社会保险的实际效果难如人意，不可苛求。
社会保险制度的建设是一项多方面的工程，社会经济的发展为其不可或缺的基础。民国不长的38年时间中，除了1927—1937年间有一个较为稳定的经济建设时期，其余时间则陷入内乱外患之中，经济的建设、社会的发展缺乏一定的有利条件。在这样的环境中，社会保险制度建设虽受重视，却缺乏实施条件，终究不免流于纸面文章，其实际效果就更难如人意。就像民国时期诸多新生事物一样，其出现的历史意义往往胜于其实际效果。
我国自古就有“使老有所终，壮有所用，幼有所长，矜寡孤独废疾者皆有所养”的大同社会理想，对这一理想社会的不断追求今天仍在继续。发挥着社会稳定器的社会保险事业，从小处来说，其发展有利于较好舒解社会民生的急时之困；从大处来说，社会保险与我们现今大力提倡的建设和谐社会的根本要求息息相关。毋庸置疑，认真分析研究民国时期的社会保险的产生和发展状况，对于我们认识和解决当前社会保险事业发展的重点和难点问题，当是大有裨益的。
收稿日期：2005—08—05