基层央行维护金融稳定若干法律问题的思考，本文主要内容关键词为：央行论文,法律问题论文,基层论文,稳定论文,金融论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、金融稳定释义
中国人民银行认为，金融稳定是指金融体系能够有效发挥其关键功能的状态。在这种状态下，宏观经济健康运行，货币和财政政策稳健有效，金融生态环境不断改善，金融机构、金融市场和金融基础设施能够发挥资源配置、风险管理、支付结算等关键功能，而且在受到内外部因素冲击时，金融体系整体上仍然能够平稳运行。
详言之，金融稳定是一个系统的全面的金融体系稳定，而不是个别金融机构的稳定，也不是金融业某些部门的稳定。系统性金融风险一旦爆发则可能危及经济、社会甚至政治稳定。美国次贷危机引发的全球经济金融危机就是一个很好的例证，这场由美国次级抵押贷款违约剧增、信用紧缩引发的危机，短短一年多时间就扩展到欧洲主要国际和新兴市场经济体，最终形成全球性金融危机。
由此可见，中央银行金融稳定工作具有较强的系统性、前瞻性、复杂性和综合性，不仅涉及银行、证券、保险、信托等各类金融机构，而且覆盖整个金融市场；不仅要处置金融风险，更要建立预警机制和修正机制；不仅是单纯的技术工作，还具有相当的社会和政治敏锐性，是理论与实践、经济与社会、法律相结合的综合性工作。
二、人民银行维护金融稳定的现有法律框架和法律缺陷
（一）现有法律框架体系
金融稳定工作是一项新生事物，工作复杂，涉及面广，“横不到边，纵不到底”，且往往没有现成的经验可供参考和借鉴。金融稳定工作的复杂性对基层中央银行依法履行金融稳定职责提出了更高的要求和更新的挑战，但人民银行维护金融稳定的现有法律规定仅散见于《中国人民银行法》、《银行业监督管理法》、《商业银行法》等相关法律条文中，且多为宏观和原则性的粗线条规定，而较为细致的微观履职依据大都是规范性文件，效力层次不高。基层央行金融稳定工作由于缺少专门的、高效力层次的、具有可操作性的微观履职规范，在具体履职实践中，常常由于法律规定缺失或不健全影响及时、有力地维护辖区金融稳定。
（二）法律缺陷
1.金融稳定概念掌握和理解困难
金融稳定内涵丰富，至今缺乏统一定义。欧洲中央银行认为：金融稳定是指金融机构、金融市场和金融基础设施运行良好，在遭到各种冲击时仍能维持储蓄向投资的有效转化状态。中国人民银行认为：金融稳定是指金融体系处于能够有效发挥其关键功能的状态。随着我国法制建设的不断完善，法制观念不断加强，金融稳定工作同其他工作一样，只有在健全的法律法规框架内才能更好地开展，《中国人民银行法》从法律上明确了央行维护金融稳定的职能，中国人民银行新“三定”方案，明确了总行金融稳定局的职责，总行金融稳定局对分行及省会城市中心支行的金融稳定职责作出了指导性规定，但具体到基层县支行并没有明确的工作目标，致使基层人民银行开展金融稳定工作也没有严格的制度规范为依据。
2.现行立法不健全，细节不够完善
一是“主体法”比较系统、操作细节不完善。如《中国人民银行法》赋予了中国人民银行维护金融稳定的职能，但其规定过于原则、抽象、至今缺乏配套法规的支撑，缺乏可操作性。加之，日常的具体监管职能从央行分离出去后，央行维护金融稳定的职能上升到宏观的防范、控制系统性金融风险层面上来，而基层央行如何操作，如何监管，还没有相应的法律条文规定，这就加大了基层央行依法维稳的难度。目前，基层央行可供操作的货币政策工具主要包括再贴现、再贷款、窗口指导等，但从实际情况看，因贴现、再贷款业务手续烦琐，审批环节多，企业对此缺乏“信心”，金融机构也更加倾向于通过同业拆借、转贴现等方式来融入资金，造成再贴现、再贷款业务极度萎缩，甚至多年未发生。而“窗口指导”是基层央行近年来使用最多的货币政策工具，但由于它是一种道义劝告，任何“指导意见”不是“指令”，对商业银行约束和激励作用较弱，传导逐级弱化，贷与不贷，贷多贷少的决定权在商业银行手中。由于基层央行真正可操作的业务不断萎缩，基层央行难以准确把握稳定工作的切入点和突破口，主要风险考核指标界定不清，外部监测信息采集困难，造成基层支行对金融稳定具体业务操作性较差。
二是从金融监管上看，某些方面还存在着法律真空。如金融机构风险监测工作，目前，只是依托总行开发的金融风险监测系统，评估与预警工作在县（市）支行还是空白，有待加强，存款保险制度尚未建立，市场化的风险补偿机制有待完善。更重要的是金融风险处置协调机制有待完善，虽然市县两级都建立了金融风险协调机制，但是这种机制只是形式，没有发挥它的真正作用，应该把这种机制写入法律法规框架之内。监控体系不健全，基层央行处于防范和化解金融风险的最前沿，是辖区金融风险的直接监测者，但目前央行自上而下没有形成一套完整的风险监测、预警机制，基层央行只能凭借以往的监管经验对风险状况、程度进行粗略的判断、识别。这种落后的工作方式削弱了其风险防范力度，不能及时有效、科学准确的反馈风险信息，难以适应日益发展的金融形势要求。
3.央行行政执法弱化导致金融监督不力
一是监管职能从央行分离出去以后，人民银行的监管职能弱化，执法不严和执法机制的低效率助长了金融机构的违法经营行为。从近几年金融机构发生的案件分析，重大案件移交司法机关处理，一般案件，比如：某信用社违规吸收存款，高息揽储，违规放贷等行为，金融监管部门查处违法违规行为无非是罚款。这样的机构不在少数，违规受罚，罚了再犯，屡教不改，金融监管行政执法存在被动、消极和事后监管的倾向。
二是市场经济是法制经济，金融监管的方式应该主要依靠法律手段。法律体系是金融机构监管制度的主要保障和归结点，把监管工作建立在严密、系统的法律法规之上，使监管工作依法进行，并以此保障监管的行为的权威性、严肃性、强制性和统一性，这既是有权监管金融机构维护金融稳定的要求，也是中央银行维护金融稳定的最大目标之一。而我国目前并没有形成一套严谨、有效、灵活的金融机构市场准入、退出的法律机制，例如：典当行挂靠、退出和小额贷款公司的准入，都烙上了行政印记。任何金融机构的市场准入、退出都要以法律的形式明确其原因，金融机构合并、分立、破产清算的形式、条件、程序及法律后果等也要明确规定，以最大限度地保障债权人合法权益，维护金融稳定。
三是监管的错位也是央行不能更好维护金融稳定的一大阻力。错位之一：两大基本职能失衡。银监会成立后，金融监管职能从人民银行分离，执行货币政策和维护金融稳定成为其两大基本职能，货币政策的目标是保持币值稳定，并以此促进经济增长，实现这一目标的主要手段是对基础货币进行调节，通过控制货币供应量，对经济活动实施间接干预，维护金融稳定职能是对金融机构实施国家所赋予的必要监管职责，达到保护存款人的利益，维护公众对金融体制的信心，防范金融风险，其手段主要是通过风险监测，必要的监管检查等对金融机构进行约束，两项职能本应是相辅相成、相互促进的，但在当前外部经济环境并不宽松、法制环境并不完善的今天，尽管两项职能集中于人民银行一身，但实际上都使人民银行不得已而充当了金融机构的“保姆”的角色，一旦金融机构出现风险，人民银行不得不以最后贷款人的身份提供资金救助，实际上是被迫增加货币供应量，进而对货币政策产生影响，使两大职能出现相左，作为货币政策的执行者，同时又是最后贷款人的中央人民银行，在处置金融风险上，不仅要帮助其解决头寸不足、救助，甚至在关闭清盘的债务清偿中提供资金需求。近几年我国处理金融机构风险的案例，无论是托管、接管、行政关闭还是破产，其风险损失的最后承担者要么是国家，要么是地方政府，要么是中央银行，实际结果往往是人民银行承担最后贷款人和救助者的责任，而这笔求助资金只能来源于人民银行增发的货币，从而打乱了货币政策的正常决策和实施。错位之二：央行被迫倒逼。现阶段作为中央银行的人民银行在担当最后贷款人的职能行使的方式通常有：一是人民银行直接贷款援助；二是由人民银行授意，组织大银行发挥最后融资者的职能；三是人民银行担保，帮助有问题银行渡过难关。目前无论采取何种方式，在对极少数风险金融机构实施拯救主要还是体现在最后的贷款人手中，采取的方式也主要是直接贷款求助，这样，在处置危困金融机构负债风险过程中极易出现“倒逼机制”，迫使中央银行为解决金融机构的风险问题，即使在货币投放量过大经济环境处于通货膨胀压力的情况下，也不得不增加货币供应量，从而导致金融新的不稳定，进而加剧经济的动荡。从中国的国情看，央行在行使最后贷款人的职能时，其决策依据往往还不是有问题机构是否会引发系统金融风险，而是该机构倒闭是否会导致社会不稳定，也就是说，当央行向资不抵债的机构提供再贷款用于兑付自然人存款以保证社会稳定时，央行在一定程度上代替财政履行了维护社会稳定的公共职能，这种最后贷款人职能“错位”带来的与稳定价格的潜在冲突是不容忽视的问题。
因此，国家应尽快适应金融深化和金融创新的需要，修改或出台相关法律法规，使这些法律法规既能涵盖所有的金融业务，又具有严密性、配套性和协调性，使金融体系在法律框架下，逐步走上良性循环经营体制。
4.建立市场机制的具体法律不完善
金融法律的不完善无法跟上金融市场化的发展趋势。按照现行法律规定，“银行业金融机构不得违反规定提高或者降低利率以及采用其他不正当手段，吸收存款，发放贷款”。在金融开放和利率市场化的前提下，利率管制趋于放松，最终实现利率市场化，按照贷款定价机制金融机构不仅可以按不同的贷款对象自主决定贷款利率，而且可以在一定程度上通过协商制定贷款利率。这就可能出现竞争的无序性，进一步加大了引发金融风险的程度。如何将金融机构的这一市场行为纳入法律范围，使之法律化、规范化，也是亟待解决的问题之一。其次，信息共享难建立。新的《中国人民银行法》出台后，基层央行的工作重心已由具体实务向宏观调控转变，需要加强与地方政府有关部门如财政局、国资委、税务局、工商局、统计局、建设局等经济主管部门沟通联系，及时了解不同行业的相关信息，以便于辖区金融稳定工作的监测。然而中央银行的业务特点决定其与地方有关单位及企业部门联系少，相关的信息共享机制建立难，各部门对于央行部署的工作不是敷衍了事就是不予理睬，加大了基层央行履行金融稳定职能的难度。另外，金融稳定涉及到金融机构、金融市场、监管当局以及地方政府有关部门等多个方面，而目前基层央行的协调机制极易导致各方在维护金融稳定中的职责不清、履职缺位。再则，数据资料难采集。风险监测是金融稳定工作的一项重要的基础性工作，也是人民银行县支行在金融稳定工作方面的重点具体工作。监管职能分离后，各金融机构除必要的统计数据资料外，很少向人行报送报表和资料，导致基层人民银行采集的金融机构经营状况、资产质量等数据不完整，不及时，难以判断区域金融稳定的准确性，更无法有效发现风险和防范风险。
5.相关的法律规定不细致
随着金融业务经营自出化、市场化的发展，潜在的金融风险需加以防范。我国现行银行业信息披露还很不充分，这不利于银行业的外部监管。在加强对银行业金融机构经营活动进行监督的同时，以法律的形式确定银行业金融机构经营的透明度，确保金融平衡运行。
6.缺乏前瞻性法律规定
随着高新技术的迅速发展，规范管制的金融创新也在迅猛发展，如网上银行成为网络经济发展的重要支持。然而，现存的金融法规中缺乏对网上银行业务管理的相关法规，对网络金融的监管尚未确定基本的原则和架构，使网络金融成为监管的“真空”。如：目前新成立的小额贷款公司是一种新兴金融产业，现在就处于监管的“真空”。央行适度宽松货币政策，对于小额贷款公司而言，由于没有监管部门监管，难以有效引导贷款投向。小额贷款公司是由自然人出资设立的公司制企业，其公司性质决定其经营的趋利性，致使他们重自身利益而轻全局利益，贷款发放完全根据客户需求情况自行决定，导致其业务开展容易脱离宏观调控政策约束，有可能向一些不符合国家产业政策和国家限制的行业、企业发放贷款，一定程度上弱化了国家宏观调控政策效果。
三、建议
（一）完善金融监管法律法规体系
系统清理现行的金融监管法规，完善金融监管法律结构；补充制定新的金融监管法律法规，如存款保险制度立法和金融机构市场退出立法，金融机构信息披露以及风险监管过程中对金融机构采取早期纠正措施的法律规定等。由于金融稳定涉及经济的各个层面，人民银行作为国务院的组成部门负责金融稳定的协调工作，必须站在整个社会经济全局开展工作，这项工作涉及整个社会的各个方面，建议制订《金融稳定法》，把维护金融稳定上升为国家意志和全体公民意志，同时国务院及其人民银行也应跟进法规规章制度以及操作规程的建立，保证基层人民银行在宽松的法制环境下开展金融稳定工作。具体到人民银行县支行，应当在上级央行的指导下建立详细的金融稳定操作规程，形成较为规范化的工作程式。
（二）金融监管方式要向侧重于法律依据转变
由于受传统思维的影响，我国金融监管长期带有较强的主观色彩，轻视法律约束。因此，实行金融监管，所有的经济手段和行政手段的运用都必须依法进行。首先，法律是以国家强制力作为后盾的，它可以使金融监管措施落到实处，做到令行禁止。其次，依法监管具有规范性。依法监管的规范性不仅表现在它严格、具体、明确地规定了市场参与各方可以做什么、应当做什么、禁止做什么，而且明确规定了金融活动参与各方行为规则的效力范围和违反法律的法律后果。因此，国家应尽快适应金融深化和金融创新的需要，修改或出台相关法律法规，使这些法律法规既能涵盖所有的金融业务，又具有严密性、配套性和协调性，使金融体系在法律框架下逐步走上良性循环经营体制。
（三）维护金融稳定监管机制
依据国内金融业发展的现状国际金融的新趋势，及时做好金融法规的废、改、立工作，完善其他相关法律法规，赋予人民银行更广泛的监管权。
（四）建立健全金融稳定组织的协调机制
金融稳定是一项复杂的系统工程，单靠中央银行和有关金融部门的力量是很难达到预期的效果，它需要全社会的共同参与和支持。因此，有必要以法律的形式界定社会各方面的责任和义务，构筑法律形式组织协调机制。