南开大学 杨敏 300071
摘要：本文分析了在服务型政府建设中非政府组织作用的价值，包括非政府组织是公众利益的代言人，非政府组织是政府公共服务的补充者等。我们提出了要积极创新政府与非政府组织合作模式，政府主动搭建良性互动的平台，政府要完善对NGO的监管机制等服务型政府建设下的政府与非政府组织互动模式。
关键词：服务型政府建设；非政府组织作用
一、前言
当前，建设服务型政府已成为政界和学术界的共识，服务型政府是我国进一步深化行政改革的基本价值取向。那么，如何建设服务型政府呢？政府职能转变是行政改革的核心，要加快政企分开、政资分开、政府与行政、政府与市场中介组织的分离，转移不应由政府管理的事务。把改由政府管理的事项切实管好，从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用，更好的发挥公民和社会中介组织在社会公共事务管理中的作用。由此可见，建设服务型政府，不单止是政府的“独白”，更需要政府、市场和非政府机构的共同努力。因此，在构建服务型政府的过程中，必须充分发挥非政府组织的作用，实现政府与非政府组织的良性互动。
二、在服务型政府建设中非政府组织作用的价值
1.非政府组织是公众利益的代言人
随着现代社会的发展，公民意识得到了前所未有的觉醒，公民的平等意识、权力意识、责任意识都得到了提升，在这种自由、平等、责任公民意识的基础上，市民社会的开始，市民社会是指国家和家庭之间的一个中介社区领域，这一领域由同国家相分离的组织所占据，这些组织在同国家的关系上享有自主权并由社会成员自愿结合而形成。以保护或增进他们的利益或价值。这种新的社会形势给政府提出这样的一个问题：怎样来引导公民意识，表达个人和群体的利益诉求，建构公民社会，使其与政府行政体制改革相结合，转化为服务型政府建设的合作力量?其答案就是让非政府组织参与服务型政府建设。从公民社会的定义可以看出，各种非政府非营利的非政府组织是公民社会的主体。政府处理与公民社会的关系，实质上就是在处理与非政府组织的关系。非政府组织反映公民的各种需求和利益，它可以是维权组织、社区组织、各种协会，也可以是公益组织、兴趣组织或者其他任何形式的公民自发组合。非政府组织与公民意识和公民利益有着天然的密不可分的联系。这种联系就决定了非政府组织能够代表公众，与政府一起寻求服务型政府建设的正确道路。同时，相对于公民个人庞大的基数和零散的意见，非政府组织是实实在在的组织，政府与其合作，更具有可行性。非政府组织能够凝结公众的意见，以更统一更强有力的方式表达出来，成为政府不可忽视的力量。
2.非政府组织是政府公共服务的补充者
政府、企业和非政府组织共同构成非政府组织关系的基石，肩负着社会发展、社会建设和社会管理的三大使命。实际上，面对人民群众日益增长的公共需求，政府根本无法做到对社会公共服务和社会事务的全方位管理。非政府组织作为不同于政府和企业的一种特殊形态的组织，其非营利性、公益性、志愿性等组织特性使其能够在公共服务的某些领域为政府提供更好的服务。同时又通过与政府的有效合作，既考虑了服务成本与质量，又可以避免政府失灵造成的不良后果。非政府组织的介入，不但促进了公共服务领域内竞争机制的形成，而且有效降低了公共服务的成本，提高了公共物品的供给效率。
三、服务型政府建设下的政府与非政府组织互动模式
在我国，对服务型政府建设的研究仍然集中在政府的行为上，但实际上，服务型政府建设的首要问题是谁参与建设，即谁是主体。面对人民群众口益增长的需求和社会问题的复杂化，解决要靠政府一方来作为，已然无法应对服务型政府建设过程中各种问题，这种全新的社会管理模式。需要公民个人、非政府组织、企业以及政府的共同作用。尤其是在其“服务性”的特质上，政府必须建立与非政府组织的良好互动关系，依托非政府组织这一强大助力来推进公共服务的发展。
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1.积极创新政府与非政府组织合作模式
在政府与非政府组织合作的过程中，政府可以通过三种模式向非政府组织转移一些微观的社会管理和服务职能。在这一过程中，政府改革的目标是转变政府职能，精简政府机构，减轻政府的财政负担，以及使非政府组织能够“有事可干”。拓展非政府组织生存与发展的空间，从而实现政府与非政府组织的良性互动。比如授权模式：授权模式是指政府以授权的形式将部分微观的具体性的社会管理职能转交给非政府组织履行。具授权模式运用了新公共管理运动倡导的理念。新公共管理运动倡导政府管理职能委托给社会，借媚社会多元化的团体组织(包括慧利组织和非政府组织)来行使原本由政府承担的责任。这种职能任务的委托既可以借用社会强大的力量来改变政府面对公众不断增加的需要目渐力不从心的窘迫之境，又能通过减少政府职麓面缩小政府规模，降低政府成本，从丽使政府专心致力予最关键的工作领域，提高管理服务质量。所以，通过政府主动开发利用非政府组织的价值，政府经内法定程序在某一领域或行业内的授权，委托非政府组织行使某些公共管理服务职能是当前实现政府与非政府组织良性互动的有效途径之一。
2.政府主动搭建良性互动的平台
现阶段制约我国非政府组织发展的制度环境主要表现在政府对非政府组织的监督“越位”和“缺位”。政府要纠正这些错位，促进非政府组织的健康发展，就必须有效地转变政府职能。完善对非政府组织的监管，完善相关NGO法规，为非政府组织的发展创造良好的制度条件。政府要让渡部分服务职能，明晰各自的服务领域第一，政府要切实转变职能，实现公共服务提供主体的多元化。传统观点认为，政府作为一个公共利益机构，掌握着国家的绝大多数公共资源，它有义务有能力为社会提供公共服务。政府提供公共服务不仅能有效解决公共服务“搭便车”的问题，而且有利于实现公共服务提供的规模效应。但是，政府提供公共服务也存在一些弊端：(2)公共服务领域内缺乏应有的竞争，投资全部由政府负责，亏损由政府负担，缺乏应有的成本意识，造成不应有的浪费，增加了政府公共服务的成本。(3)由于政府的能力有限，政府公共服务往往供不成求，公众的服务需求不熊够得到很好的满足。
3.政府要完善对NGO的监管机制
要完善对NGO的监管机制可以从以下几方面入手：第一，改革双重审批制度，建立统一、协调的登记管理制度。政府应逐步实行三级招生分级监督制度，包括备案、登记和确认。对于组织化程度低、规模小、人员少的社区基层组织，应实行备案制度；对于规模大、人员多、活动广、组织化程度高的组织，应实行法入登记制度。对于影响大、公益性强的组织，则实行公益认定制度。在我国，同时在所有领域的NGO都放松规制有一定难度，因此可以采用循序渐进的方式。清华大学NGO研究中心认为，可以先在符合以下标准的领域放松规制：一是公益性；二是社会需要标准；三是非政治性和非宗教性标准。综合以上三个要素，结合当前中国的国情，应当优先发展扶贫开发、环境保护、法律援助、社会福利、社区建设和行业互助六个领域。在这六个领域，政府可放松登记注册的要求，减少对它们的限制，促进它们的发展。固有学者提出，学校医院等公共服务和福利机构，可指定教育部、卫生部等相关机关管理，取消民政部门作为“登记管理机关"的程序。对于一般性的社团，则将民间组织管理局从民政部独立出来，专门负责这些组织的登记管理，取消“业务主管单位"的程序。当然，非政府组织的发展除了政府部门提供的良好制度环境，还需要其自身作出努力。第二，建立对菲政府组织统一、协调、全面的行政监管体系。建议在现行的民政部门菲政府组织管理系统基础上，尝试筹建一个独立于民政部门以外的、直接隶属于国务院的民间组织监管委员会(简称“民监会")，将业务主管单位以及其他各相关部门行使的对于各类民间组织的监管职能，逐步统-N民监会的体制下，逐步建立起一个统一、权威的民间组织监管体，国这样，一方面有利于协调各个政府部门之闽围绕琵闻组织监管闻题的关系、权责和利益；另一方面有利于统一信息、统一政令，将中国境内的所有民间组织罱于国家统一的行政监管体制和相关政策的框架内，实现对非政府组织的全面监督。
四、结论
非政府组织的发展不仅为政府职能从直接微观管理向间接宏观调控的转变提供了有效的载体，减少了政府机构的冗余，而且能够反映不同群体的利益和需求，为了丰富公共服务的多样性，有效地弥补了政府社会公共服务的不足。非政府组织代表公民的社会利益，因此，在建设服务型政府的过程中充分发挥非政府组织的作用，实际已也是公民参与，还权于民的具体表现，在减轻政府负担的同时，通过政府与社会的互动，实现政府与公民的共赢。非政府组织参与服务型政府建设，与政府合作互动，提高公共服务水平，扩大公共服务范围，是推动服务型政府整体建设进程的积极因素。
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论文作者:杨敏
论文发表刊物:《创新人才教育》2018年第8期
论文发表时间:2018/10/10
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