我国公共部门与公共人力资源管理制度，本文主要内容关键词为：人力资源管理论文,部门论文,制度论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D63 文献标识码：A文章编号：1001—5973（2005）06—0 150—05
在公共管理过程中，公共部门是重要主体之一，它利用公共权力和公共资源对社会公共事务进行管理，因此，正确认识公共部门的内涵对于提高公共部门管理水平具有重要意义。同时，国内外历史经验表明，公共人力资源是一种可持续性资源，是最宝贵的资源，特别是作为科学技术和知识文化载体的公共人力资源，在知识经济时代的今天其重要性日益凸显，它不仅关系到公共部门的合法性，更关系到公共部门效能的提高。因此，探究我国公共部门的内涵及其人力资源管理制度，具有重要意义。
一
根据我国国情，公共部门应包括纯粹公共部门和第三部门。所谓纯粹公共部门即政府，就是指国家为了实现对国家和社会公共事务的管理，依照宪法和法律所建立的组织实体，具有以下基本特点：
——政府主体是指各级政府工作人员。它既包括行政机关体系中的国家公务员，也包括权力机关和司法机关的工作人员。这里的政府是广义上的政府，所有在国家政府机关工作的人员，我们都可以把他们看作是政府的主体。在我们国家，政府主体不仅包括国务院和地方各级政府的工作人员，也包括全国各级人民代表大会和全国各级人民法院、人民检察院以及各党派群众组织中的部分工作人员。
——政府组织的基本职能是对国家和社会公共事务的管理。这里所说的公共事务是与私人事务相对的概念。在西方国家，早在18世纪就产生了市民社会思潮，亚当·福格森在《市民社会史论》、托马斯·潘恩在《人权》、托克维尔在《论美国的民主》、哈贝马斯在《公共领域的结构转型》等著作中都对市民社会进行了论述。他们认为，全部社会生活按照公和私分为两部分：公共部分是指国家或政治社会，政府的活动范围可限制在这个领域内；私人部分则被称为市民社会，市民社会内部的活动和管理具有高度但相对自治性质。这种高度性表明市民社会的成熟程度，其表现形式就是各行各业都有自律强、功能较齐全的中介组织。因此，政府的基本职能就是对国家和社会中的公共事务进行管理。
——政府组织从事公共管理的手段是公共权力。对于公共权力而言，国家的产生也就意味着公共权力的诞生。马克思主义认为，国家是社会在一定发展阶段的产物，国家的产生表示：这个社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面而又无力摆脱这些对立面、而为了使这些对立面，这些经济利益互相冲突的阶级，不至于在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要一种表面上凌驾于社会之上的力量，这种力量应缓和冲突，把冲突保持在“程序”的范围以内，这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会脱离的力量，就是国家，即公共权力。西方思想家对于国家即公共权力的产生问题有诸多理论学说，但主流学说是社会契约论。从16—18世纪，许多著名的资产阶级哲学家、法学家和政治学家，如荷兰的格老斯，英国的霍布斯、洛克，法国的卢梭等，在国家起源上都主张契约说。他们认为，在国家产生以前，人们处于一种原始的自然状态。在自然状态中，人人都是平等的，每个人对同一事物都具有同等的权利，同时，人人又都是自由的，每个人都有运用自己的权力以求保全自己的本性，即保全生命的自由，这种自由就是人的自然权利。人们在自然法即理性的指导下生活，由于人们受非理性的影响，致使自然状态虽然较完备，但也有许多缺欠。于是，人们为了克服自然状态的缺欠，更好地保护他们的人身和财产安全，便相互订立契约，自愿放弃自己惩罚他人的权利，把它们交给他们中间指定的人或集团，这些人或集团按照社会全体成员或他们授权的代表所一致同意的规定来行使权力。一旦人们这样做了以后，国家就产生了，公共权力也就随之产生。由此可见，作为国家代名词的政府所具有的权力在性质上都是公共的，我国宪法规定，国家的一切权力属于人民。当然这种公共性，由于社会性质的不同，所隐含在这个概念下的意义也有所区别。
——政府组织有权支配和运用公共资源。政府实现其职能的前提是政府必须拥有一定的公共资源，否则只能是纸上谈兵。没有充足的公共资源做保证，政府履行其对国家和社会公共事务管理的职能则是一句空话。没有一定的人、财、物做基础，整个政府组织无法正常运行。而在人、财、物等资源中，政府对财源的控制和拥有最重要，政府组织的财政来源于全体公民的税收，因而其财政实质上是一种公共财政。有了这种公共财政的支持，政府就可以加强国防、军队、公安等事务的建设，充分保证国家主权的独立和领土完整，确保目前我们国家的政治和社会秩序稳定，履行好政治管理职能；有了这种公共财政的支持，政府就可以运用财政税收手段加强对国民经济的宏观调控和微观适度管理，加快国有企业的现代企业制度改革的进程，确保我国经济快速、健康的发展，履行好经济管理职能；有了这种公共财政的支持，政府就可以加大对教育、科学、文化、卫生、体育、民政和社会保障以及环境保护方面的投入，提高全民族的受教育程度和科学文化水平，为维护政治稳定奠定扎实的物质基础，为我国经济和社会的可持续性发展提供条件。
——政府组织提供的产品是公共物品。在生产方面，人类消费的产品分为两类：私人产品和公共产品。一般来说，前者由工商企业提供，后者由政府提供。公共物品的基本特征是非排他性，即一个人享用公共物品不以排斥他人享用为前提。也就是说，公共物品作为一个整体是不可分的，它不能单独提供给某个人，必须提供给社会中所有的人，如政府提供的邮政、国防、公路、教育、科研及社会公益服务，面向社会所有的人，而不是社会中的某些人或某个人。因此，个人不花钱也可能享受公共物品，即所谓的“搭便车”现象。单个个人不会花钱来购买公共物品，这种物品只能由政府来购买或提供。政府提供公共物品的方式大致有两种：一种是直接承担责任进行生产，如政府对那些投资大、风险高、回报少的基础设施、港口、机场等项目直接投资生产；一种是政府以“政府采购”的方式从私人部门购买。
——政府组织行为的价值取向是公共利益。所谓公共利益就是指全体公民的共同利益。政府存在的合法性在于它是由人民授权而建立的组织。这种公共服务组织，在理念上，不应该有自己特殊的利益，而应该把全体人民当成自己的服务对象，任何追求本单位，本部门利益的行为都是错误的，是人民所不允许的。因此，政府应该是“公益人”而不应该是“自利人”。追求公共利益是政府一切行为的价值取向。虽然，在存在不同阶级、不同阶层和不同团体的社会里，由于不同阶级、阶层、团体的利益是互相冲突的，并且，这些不同阶级、阶层、团体的利益与公共利益也可能发生冲突，政府如何对待社会公共利益问题上也存在着哪个阶级、阶层、团体的利益优先代表的问题，但这并不能因此否定政府部门行为以公共利益作为基本价值取向的这一事实。
所谓第三部门，就是指介于纯粹的公共部门与非公共部门之间的部门，即介于政府组织与竞争性工商企业之间的一些部门。它包括以下三类组织：一是公益性组织，如城市自来水公司、城市公共交通公司、城市公共工程公司等，其性质属于企业化倾向比较明显的准公共部门，它们服务于某些公共目的[1](33)；二是公共事业组织，如公立幼儿园、小学、中学、公立高等院校、政府投资兴办的科研机构、社会性福利机构等，其性质属于企业化倾向较弱、政府管理较明显的准公共部门；三是非政府公共组织，如中国妇女联合会、青年联合会、学生联合会和中国青少年基金会等，其性质属于政府管理倾向明显的准公共部门。第三部门具有以下特点：
——准公共性。从私人物品到公共物品之间存在一个过渡带，在过渡带里，变化是渐进式的，在逐渐变化中公共物品的性质越来越明显，也就是说，公共物品的公共性逐级加强。正如保罗·A萨缪尔森、威廉·D·诺德豪斯在《经济学》一书所言：“思考一下一种从纯粹公共物品到纯粹私人物品序列是有用的。在一张纸上画出这种序列并用下面这些例子填上：纯粹私人、大部分私人、一半私人一半公共、大部分公共、纯粹公共。”而在第三部门中，组织类型不同所提供的物品的公共属性的程度也就不同。对于公益性组织，它们由政府投资或政府投资为主体，为社会提供准公共服务或准公共物品，按照保罗·A萨缪尔森等的说法， 它们所提供的服务或生产的产品是大部分私人或一半私人一半公共的物品。对于公共事业组织，它们也是主要由政府投资，所需资金主要由财政提供，其基本功能是为社会提供准公共服务和准公共物品。按照保罗·A萨缪尔森等的说法， 这类组织所提供的服务或生产的产品是部分公共的。对于非政府组织，它们所需经费有的来源于政府，有的来源于非政府，但无论如何，它们的基本职能在某种程度上与政府组织相一致，承担着很多社会公共事务的管理工作或服务工作，它们为社会提供公共服务或公共物品。按照保罗·A萨缪尔森等的说法， 这类组织所提供社会服务或生产的产品是纯粹公共的，或至少绝大部分是公共的。由此可见，第三部门提供的社会服务或公共物品具有准公共性的特点。
——非营利性程度不同。在我们国家，由于第三部门基本上是由政府投资建立的各种组织，它们的基本职能就是为社会提供准公共服务或准公共物品。因此，从本质上讲，第三部门是一种非营利性组织。但是，在现实中，第三部门的这种非营利性程度是不同的。公益性组织，如前文提到的城市自来水公司、城市公共交通公司、城市公共工程公司等，这些组织虽然政府投资建立、生产由政府垄断、其服务或产品价格也由政府来掌握，但这些组织的性质属于企业化倾向比较明显的准公共部门，它们一般都实行企业化管理，自负盈亏。因此，这些组织在一定程度、一定范围内还要追求利润，这就是说，公益性组织的非营利性程度较低。公共事业组织，如前文提到的公立幼儿园、小学、中学、公立高等院校、政府投资兴办的科研机构、社会福利机构等，这些组织的资金大部分来源于财政，小部分来源于为社会提供服务所得收入，但因为组织在其性质上属于企业化倾向较弱、政府管理较明显的准公共部门，一般来说，这类组织不实行企业化管理，而是实行政府管理，因此，它们基本上无赢利或只有微利，也就是说，公共事业组织的非营利性程度较高。政府公共组织，如前文所提到的中国妇女联合会、青年联合会、学生联合会和中国青少年基金会等，无论它们的经费来源于政府财政还是其他渠道，其性质属于政府管理倾向明显的准公共部门。因此，这类组织不允许有任何赢利行为的发生，它们是真正非营利性的。总之，从非营利性程度来看，第三部门是一个由非营利性较低到非营利性较高再到纯粹非营利性所构成的有机整体。
——半民间性。在我们国家，民间性表明第三部门独立于政府，它既不是政府的一个部门，也不是政府下属的一个组织，它在机构设置、管理体制等方面有别于政府；而半民间性则表明，虽然它与政府有重大区别，但某些方面又离不开政府，如第三部门的重要领导人、经营目的和经营方式等都在不同程度上由政府来管理、控制。对于公益性企业，政府不但任命企业领导，而且对其产品及价格进行控制，同时，政府对这些企业又给予必需的财政补贴。对于公共事业组织，政府要求它们的行为必须优先体现政府职能的实施，甚至直接用来为实现其职能服务。对于非政府组织，政府要求它们直接承担一部分公共事务管理职能。总之，我国的第三部门是准公共部门，它们不会像西方国家的第三部门那样具有纯粹的民间性，而必须是半民间性。
——组织性。首先，第三部门必须经过正式注册而获得合法身份，具有法人资格，这是第三部门合法性的基础，任何没有经过一定法律程序成立的任何组织都是非法组织。其次，第三部门必须组织机构设置合理、功能完备。这是第三部门提供社会服务和准公共物品的载体，没有这个载体，第三部门的职能就无法实现。同时，第三部门的人员配备要与机构设置相一致，避免人浮于事，要注重其工作人员素质的提高，以便更好地履行其职能。第三，第三部门内部要有比较完善的规章制度，使其任何行为都做到有章可循。
二
公共人力资源就是公共部门所有工作人员的总和，包括纯粹公共部门（政府组织）工作人员和准公共部门（第三部门）工作人员的总和。公共人力资源具有以下含义：一是公共人力资源是公共部门实现其职能的首要前提。没有一定公共人力资源做支持，政府组织就不能实现其政治、经济和社会管理职能；没有一定公共人力资源的大力支持，第三部门也不会实现为社会提供准公共服务和准公共物品的供给。二是公共人力资源主要包括纯粹公共部门即政府组织的人力资源和准公共部门即第三部门的人力资源。政府组织的人力资源与第三部门的人力资源二者之间既有相同点，又有一定程度差异，因此导致对二者管理既相同也不同，呈现出多元性。三是公共人力资源既有量的要求也有质的要求，是量与质的有机结合。对于政府组织而言，必须首先在量上保证有充足的公务员队伍，才能够满足日益增长的管理公共事务的需求，其次在质上保证有高素质的公务员队伍，才能更好地履行好管理公共事务的职能。拥有一支高素质、数量充足的工作人员队伍，对于第三部门同样重要，是其完成职责的必备条件。四是公共人力资源有现实的公共人力资源和潜在的公共人力资源之分。前者是指正在公共部门任职的工作人员的总和；后者指处于储备状态，正在培养成长，将来可能进入公共部门工作的所有人员的总和。目前，对于后者的统计、管理工作逐渐受到广大学者和政府官员的重视。
如果说人力资源是一种特殊的经济资源，与物质资源相比，呈现出自有特点的话，那么公共人力资源与人力资源相比，既有共性又有自己的特点。
——公共人力资源的有限性。作为一种公共人力资源，它的数量要受到公共部门职责性的限制，不是越多越好。主要表现在两个方面：一是公共部门职位的稀缺性。公共部门职位作为一种稀缺性资源，它是有限的，它的增加或减少是以公共部门职能为依据。过去，由于我们没有“以事为中心”而是“以人为中心”设置职位，导致了政府组织人多为患、人浮于事，浪费了大量的公共人力资源。二是在整个社会中公共人力资源的稀缺性。并不是所有的人力资源都可以转化为公共人力资源，因为，在知识社会里，国家和社会公共事务的多样性、复杂性的态势越来越明显，这就要求对国家和社会公共事务进行管理的政府组织，在管理水平上要达到一定水平才能适应这种需要。政府管理水平的提高来源于其工作人员素质的提高，也就是说，只有那些掌握一定知识、拥有一定技能的人才能胜任这种管理工作。而在社会各种人力资源中，能够达到这种要求的人力资源并不多，因此公共人力资源是稀缺的。
——公共人力资源的责任性。公共部门不同于其他社会组织，它掌握着一定程度的国家权力和社会公共资源，它服务的对象是全体人民。为此，公共部门责任之重大是任何其他社会组织所无法比拟的。也就是说，作为公共部门的人力资源，他们掌握着人民和国家赋予公共权力，执行国家制定的法律和大政方针，在社会价值的权威性分配中起重要作用，其行为的过程和结果，直接关系到政府的公共形象和合法性。为此，公共人力资源必须树立责任理念，主要包括两个层面的含义：一是对公共权力负责，即保护国家政权的稳定。这是每一个公共部门工作人员必须树立的责任意识，在我们国家则具体表现为确保国家主权独立和领土完整、政治稳定，确保党的执政地位。二是对人民负责，即为了人民而行使公共权力。
——公共人力资源的高资本性。公共人力资源也是一种经济性资源，具有资本的属性，并且是高资本的属性。其原因一是公共部门工作人员管理公共事务的能力是后天通过学习、培训而获得的，公共人力资源质量的高低取决于个体和公共部门的投资程度。在进入公共部门以前，作为潜在的公共人力资源的个体首先要接受高等教育，而良好的高等教育是高投资的结果。另外，作为现实的公共人力资源的个体也要经常性地由公共部门进行职前训练和职后训练，而这种训练也是高投资的产物。因此，公共人力资源是投资的结果和产物。二是公共人力资源能够持续地给投资者带来收益，这种收益在第三部门有时表现为货币形态，在纯粹公共部门即政府组织表现为非货币形态。对于潜在的公共人力资源的投资，回报投资者是为其进入公共部门进行了知识、学历的准备，即发展机会的回报。对于现实的公共人力资源的投资，回报公共部门的是工作人员管理公共事务水平的提高。三是与其他实物资本不同的是，公共人力资本不存在收益递减现象，而是收益递增。其收益额大大超过自然资源和资本资源，显示了高增值特征。
——公共人力资源的持续性。与物质资源的一次性开发不同，公共人力资源具有多种潜在的素质，可以在成长和使用过程中不断地进行开发。潜在的公共人力资源在其成长过程中，只有根据公共部门的要求进行不断的开发，才能为他们将来进入公共部门奠定基础，才能满足公共部门的需要；现实的公共人力资源在其使用过程，只有根据公共部门职能的变化和社会发展要求，持续不断地对公共部门工作人员进行开发，拓展其知识、提高其技能、优化其心理素质，才会使公共人力资源的价值不断得到提升。总之，公共人力资源只要经过持续不断的开发，它的素质和价值就会在开发中持续不断地得到提高。也就是说，公共人力资源的持续性意味着公共人力资源的保值、增值性。
在公共部门实际动作过程中，如何发挥公共人力资源的作用、使其功能最大化，一直是人们关注的热点问题。实践证明，在管理层面使公共人力资源制度化，是提升公共人力资源功能的有效途径。所谓公共人力资源管理制度就是指公共部门依法运用公共权力对公共人力资源进行管理的制度化模式。主要包括政治任命制度、公务员制度、弱势群体保护制度和非常任（弹性）用人制度。
政治任命制度是由中国共产党的各级党委和国家权力机关对公共部门的重要领导职位直接行使人事管理权的制度。政治任命制度的实质是国家重要公职人员对国家政权负责，他们的使命不仅仅是履行公共事务管理职能，更重要的是对国家政权是否存在负责，即对政治目标负责。关于这一点，无论是在我们国家还是在西方发达国家都没有什么本质区别，如在美国，“在联邦和州政府中，内阁成员、州长顾问和行政部门的长官都是被政治任命的成员。他们无条件地服务于任命他们的人，在任何时候，他们都可能被解雇，特别是当优异的工作业绩必须依赖于能否表现政治忠诚的时候。在政治任命制度中，那些最有资格担任职务的候选人，往往是那些在政治忠诚上不存在任何疑问的人”[2](P11)。在我国，政治任命制度主要表现在以下两个层面：一是各级党委和国家权力机关联合行使人事管理权。如中央行政机关的组成人员，首先由党中央向国家元首推荐国务院总理候选人，然后，再由国家元首根据党中央推荐的候选人向全国人民代表大会提名，最后由全国人民代表大会选举产生；对于其他行政机关组成人员的候选人，首先由党中央向国务院总理推荐，然后国务院总理根据党中央推荐的候选人向全国人民代表大会提名，最后由全国人民代表大会选举产生。二是各级党委和国家权力机关单独行使人事管理权。由中共中央组织部制订和颁发的《党政领导干部选拔任用工作条例》第32规定：“选拔任用党政领导干部，应当按照干部管理权限由党委（党组）集体讨论作出任免决定，或者决定提出推荐、提名的意见。”第33条规定：“市（地）、县（市）党委、政府领导班子正职的拟任人选和推荐人选，由上级党委会提名，党的委员会全体会议审议，进行无记名投票表决；党的委员会全体会议闭会期间，由党委常委会作出决定，决定前应当征求全委会成员的意见。”可见，《条例》第32、33条的规定，表明了党中央单独行使人事管理权。另外，国家权力机关也可以单独行使人事管理权。政治任命制度对于完善公共人力资源管理制度，提高公职人员的政治、业务水平具有重要的意义。
公务员制度是指国家对各级政府中除工勤人员以外的工作人员所进行管理的制度。十一届三中全会以后，在邓小平同志关于干部人事制度改革思想的指导下，我国开始对国家工作人员管理制度的改革进行了探索。1984年党中央提出要制定《国家工作人员法》，并指出由中央组织部和原劳动人事部有关人员起草《国家工作人员法》，1985年中央书记处在讨论《国家工作人员法》草案时，认为国家机关工作人员这个概念范围太广，决定改名为《国家行政机关工作人员条例》。《国家行政机关工作人员条例》在广泛征求意见的基础上，反复修改，1986年下半年经过中央政治体制改革研讨小组讨论，决定把《国家行政机关工作人员条例》改名为《国家公务员暂行条例》，第一次明确提出在我国建立国家公务员制度。随后国家在六部即审计署、海关总署、国家统计局、国家税务局、国家环保局、国家建材局和哈尔滨、深圳两市作为推行公务员制度的试点。经过多年的试点和对《国家公务员暂行条例》多次修改，1993年8 月由国务院总理正式颁布了《国家公务员暂行条例》并在全国范围内实施。其后，国家人事部又陆续制定并出台了多项公务员管理规章，如《国家公务员制度实施方案》、《国家公务员考核暂行规定》、《国家公务员录用暂行规定》、《国家公务员奖励暂行规定》、《国家公务员辞职暂行规定》、《国家公务员培训暂行规定》、《国家公务员申诉控告暂行规定》等40多个配套法规与细则。特别是《国家公务员法》于2006年1月1日起施行，标志着我国公务员制度的建立和完善。
弱势群体保护制度是指国家通过实施一系列的制度化措施来确保社会上的弱势群体在公共部门考试录用、培训和晋升等方面免受歧视或享有一定的优先权，以促进社会公正价值的实现。弱势群体保护制度在西方发达国家受到极大重视。在我们社会主义国家，国家在本质上保证人民当家作主，所有的人都可以平等地通过合法方式管理国家和社会事务这些基本权利的实施。但是，由于我们国家目前还处在社会主义初级阶段，生产力还不发达，社会财富还不够丰富。因此，在我们国家仍然存在着事实上的不等现象，如少数民族地区的经济和社会发展状况远不如东部沿海地区，由于经济和社会发展状况的差异，导致少数民族地区潜在的公共人力资源在受教育程度等方面明显弱势于东部沿海地区。也就是说，在我们国家也存在弱势群体，他们在公共部门考试录用、培训和晋升等方面存在着明显的弱势，因此，在公共人事管理过程中应当对这些弱势群体进行适当的保护，以实现社会公平价值。
非常任（弹性）管理制度是指公共部门在管理公职人员的选拔、考核、晋升、退休等方面所采取的一种灵活管理制度。它既不同于政治任命管理制度，也不同于公务员管理制度，而是适应时代发展变化需要的一种弹性管理制度。它具有如下两方面特点：一是公职人员管理的灵活性。由于公共部门的职能主要是对公共事务进行管理，它们提供的社会服务和公共物品具有公共性或准公共性，为此，要求其工作人员的资格、能力也就不同，公共部门对于那些提供纯粹公共物品和社会服务的公职人员与提供准公共物品和社会服务的公职人员管理的方法和途径也就不同。也就是说，社会服务和公共物品的公共性程度不同，所需公职人员的能力、素质就不同。这样，公共部门就可以根据所提供社会服务和公共物品的公共性程度不同，因地制宜地选择不同性质的公职人员来完成。如对于国防、外交、政府管理等方面的事务，由于公共性程度较高，属于纯粹公共物品和社会服务之列，公共部门则选择国家公务员或参照国家公务员管理的国家干部来承担；而对于城市交通、城市基础设施、公共教育等方面的事务，由于公共性程度略低，属于准公共物品和社会服务之列，公共部门则选择参照国家公务员管理的国家干部和参照企事业管理的员工来承担。另外，在工资、考核标准、晋升条件、福利、退休等方面，对于纯粹公共部门和第三部门的公职人员也采取灵活的管理方式，以便更好地为全社会提供纯粹或准公共物品和服务。二是非常任（弹性）管理制度的实效性。在我国由计划经济体制向市场经济体制转变过程中，公共部门职能、特别是政府组织职能发生了深刻变化。在职能重心方面，由政治职能向经济职能和社会事务管理职能转变；在职能方式方面，由行政手段向经济手段、法律手段和思想教育手段转变。公共部门职能的变化，对公共人力资源管理制度产生了重大影响，这种变化要求公共人力资源管理制度必须有所回应。非常任（弹性）管理制度恰恰反映了这种职能变化。它通过在工资、考核标准、晋升条件、福利、退休等方面运用经济手段、法律手段对公职人员采取灵活的管理，注重各种身份、资格、能力公职人员的合理搭配，注重实效性，更好地促进公共部门适应职能转变的需要，履行其职能。
收稿日期：2006—07—20
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