电子政府信息资源集成管理研究，本文主要内容关键词为：信息资源论文,政府论文,电子论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政府信息资源管理历来就是信息资源管理的重要内容。早在20世纪80年代初期，欧美国家就提出了加强政府信息资源管理的思想，但其管理重点是集中在信息内容而不是信息载体和信息技术上。随着信息资源管理理论的逐步成熟，在这一领域也先后形成了技术集成学派、信息集成学派和集成运动学派三个主要学术派别。在上述学术派别的演化发展中，“集成”这一信息资源管理的基本特点逐步显现出来。事实上，这一思想在诸多学者的著作中都有明确论述。列维坦认为，信息资源的本质就是需要协调和集成[1]。M.库珀则认为，信息资源管理意味着集成（Integration）或协调（Coordination），它是一种出现在学术、方法、职能和技术层次上的，以用户为基础的综合结构[1]。对电子政府而言，在其建设与管理中，它所涉及到的信息资源要素更加复杂，信息投资规模和信息风险也日益扩大，这就要求理论界对电子政府的信息资源集成管理问题给予密切关注。
1 电子政府信息资源集成管理的内涵
集成管理是高科技时代的一种管理创新。集成的本质是一种竞争性互补关系，即各种要素通过竞争冲突，不断寻找、选择自身的最优功能特点，在此基础上进行要素的整合和优势互补[2]。
一般而言，电子政府信息资源集成管理就是将集成思想创造性地应用于信息资源管理实践的过程，即在管理思想上以集成理论为指导，在管理行为上以集成机制为核心，在管理视野上突破政府机关的部门与行业限制，从新的角度和层面来对待各种信息资源要素，提高各种管理要素的交融度，以利于优化和增强管理对象的有序性，最终推动一个“高技术与高效率”电子政府的建立。
具体而言，电子政府信息资源集成管理的内涵主要包括以下几个方面。
1.1 管理目标呈现多元化特征
为了发挥政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能，在电子政府信息资源集成管理中，其管理目标不能针对现有管理问题来制定，其设定的管理行为也不能仅仅着眼于最终问题的解决这个单一目标。信息资源集成管理的目标不仅要着眼于上述职能的实现，而且还要关注实现职能的方法，要求以最快的速度、最优的方法和最佳的途径完成政府职能。这就使得电子政府在其信息资源集成管理中，既有时间上的要求，也有成本上的要求，还有效果上的要求。集成管理目标是一种多元化的目标组合。从具体目标上看，它包括以下内容：电子政府信息基础设施建设的科学规划；政务信息流的重组与科学管理；政府组织结构的创新；信息人员的培养与管理；有序信息资源共享空间的营造；有关信息政策与法规（如政务信息公开政策等）的完善；人性化信息服务模式的建立；政府信息安全与信息风险的有效控制等。
1.2 管理视域极大拓宽
管理视域代表着管理主体行为的活动范围。管理视域越窄，管理行为就越受限制，管理的影响力度也就必然越小。从目前看，我国电子政府建设正逐步从建立政府网站过渡到利用政府网站进行有关事务的网上审批，但其局限性仍是显而易见的。政府机关彼此独立，缺少统一的信息化平台，政府机关也没有进行信息化建设中的跨部门协作。从一定意义上看，这与政府信息资源管理主体——信息化办公室的行为活动范围过窄和管理力度有限存在一定关系。电子政府的信息资源集成管理应着眼于进一步拓宽信息化办公室的管理视域，强化其管理力度，以打破目前政府机关所存在的各类“信息孤岛”现象，这不仅要求打破政府机关内的部门壁垒，而且也要求打破政府机关之间的障碍。由此可见，政府信息资源管理的视角将得到极大拓宽，过去那种围绕某个机关或某个行业的点或线的信息资源管理视域将被一种更加开放的全方位、立体式的管理空间所取代。
1.3 管理要素更加广泛多样
电子政府信息资源管理就是对电子政府建设中所涉及到的一切与信息交流、信息处理和信息服务有关的信息资源要素进行有效控制与组织的活动，它涉及到信息设备、信息网络、信息人才、信息政策、政务信息等各类信息资源要素的管理。其中有序的信息与知识集合是电子政府的核心信息资源，而信息工具、信息设备、信息政策和信息系统等则为电子政府的支持性信息资源。即电子政府的信息资源管理不仅涉及到政务信息这一核心管理要素，而且也要求将信息设备、政府网站、信息投资、信息人员等支持要素纳入到信息资源管理的范畴，实行集成化管理。从本质上看，电子政府的信息资源集成管理强调通过上述各类信息资源要素的竞争冲突，不断寻找、选择自身的最优功能特点，以实现各类信息资源要素的功能匹配，最终形成要素的整合和优势互补。
1.4 管理方法强调兼容与适应
电子政府的信息资源管理虽然以现代信息技术作为基本保障，以统一的政府信息网站作为支撑平台，但事实上，政府信息网络本身并不会自动演化为一个真正高效有序的信息空间。无论是从电子政府信息基础设施的架构、电子政府的信息安全，还是电子政府信息设备的统一采购、政务信息资源的共建共享，都要求我们采取多种有效手段解决电子政府信息资源管理中有可能出现的安全瓶颈问题、体制瓶颈问题、法律与法规及其规范化建设与发展观念问题等。这就意味着对电子政府信息资源的管理将综合运用技术的、经济的和人文的等多种管理方法。
2 电子政府信息资源集成管理的内容
电子政府的信息资源集成管理是一个复杂概念。从广义的信息资源理解出发，集成管理包括多维结构。在这个多维结构中主要包括3个方面的内容，即电子政府的信息资源管理主体、管理对象和管理理论与方法。而且，这个多维结构是以管理主体为中心，以管理对象、管理理论与方法为维线，形成为一个相互关联、相互作用的复合结构[3]。
在这一复合结构中，管理主体是电子政府建设的实际推动者、组织者或实施者，它既可以是政府部门设立的专门信息机构（如信息化办公室或信息化领导小组），也可以是其他社会组织（如各类电子政务方案的供应商和外包商），或是个体的信息人员，他们是组织或具体实施电子政务建设的主体，也是开展电子政府信息资源管理的实际推动力量；电子政府信息资源集成管理的对象是信息资源，即电子政府建设中所涉及到的各种信息资源要素，对其可以进行多角度划分；对信息资源的集成管理可以在多种管理理论的指导下，采用人文的、经济的或技术的管理方法进行管理。
在上述电子政府的信息资源集成管理的复合结构中，又包括两个层次的结构关系。第一个层次是指管理主体、管理对象和管理方法各自体系内部的要素关系，主要反映层次内各要素的相互关联作用；第二个层次是指管理主体、管理对象和管理方法之间的关系，主要反映这3个方面内容的相互协调以及对整个电子政府信息资源管理状态构成的影响。在上述两类层次的复合结构中，电子政府信息资源集成管理的核心内容如下所述。
2.1 各类管理主体的集成
对各类管理主体的集成，其基本目标是为破除电子政府建设中已经和有可能出现的各类“信息孤岛”现象提供组织保障。电子政府建设中存在的“信息孤岛”现象主要表现在：政府各部门之间在信息化建设中彼此独立，无法实现信息资源的共建与共享，即使是在某一政府机关内部也可能同时并存着图书馆（室）、档案室、办公室、数据中心等几个彼此独立的“信息孤岛”，政府信息资源远没有实现有效整合；政府部门在信息化中与有关企业、社会其他部门没有实现互联互通，即没有很好实现政府信息资源与企业信息资源和其他社会信息资源的有效整合，这其中比较突出的就是G to B电子政务模式的推进还存在较大困难；政府部门（含信息化办公室）与有关信息技术外包商之间缺少高效紧密合作，较常见的情况是，政府部门缺少科学的信息化外包策略，更谈不上在与外包商竞争过程中使各自的优势得到最佳发挥。针对上述现象，只有采取有效措施实现有关管理主体的集成，才能使集成所带来的整体优势极大地超过若干管理主体简单的优势组合，最终保证政府信息化目标的实现。
2.2 各类信息资源要素的集成
各类信息资源要素的集成，其基本目标是实现信息、信息技术、信息设备和信息人员等众多信息资源要素的匹配与耦合，以获得最佳耦合效应[4]。
如果用系统论的观点考察信息资源要素的组合，则可将信息资源看作是一个资源系统，此系统是一个由多种信息资源要素相互交织组成的复合体系。要使信息资源系统发挥最佳功能，有两个必不可少的条件：一是各种信息资源要素的质量要优良，由劣质信息资源要素组成的资源系统在功能上自然较差；二是优质信息资源要素的组合要优化。优质资源要素的组合优化是保证信息资源系统功能最佳的基础。从这一点上看，所有信息资源要素相互之间存在一种耦合效应。这种耦合效应主要体现在：
1）信息资源的开发利用效率是可以分层的，不同信息人员运用不同的信息技术设备对不同质量的信息要素投入进行组织加工，将会生产出不同质量的信息产品，创造出不同的IRM与开发利用效率。因此，低层次的信息资源要素耦合，只能形成低水平的IRM与开发利用效率，而优质的信息资源要素耦合，可以形成高水平的IRM与开发利用效率。前者是浅层耦合，后者则是深层耦合。
2）最佳的信息资源要素耦合应是同步的，如果只是某一信息资源要素有所改进，这虽然可以在一定程度上提高信息资源开发利用的效率，但因某些资源要素的不匹配与不协调，则会使信息资源系统内部产生较大的元素性内耗，最终将以牺牲信息资源系统的某些功能作为代价。
因此，在电子政府信息资源管理中，只有着眼于集成思想，才能扩大信息资源系统的整体功能。
2.3 多种管理理论与方法的集成运用
电子政府信息资源的管理理论与方法是根据管理对象分别进行选择的，对其也可从多角度进行划分。对信息技术、信息设备、信息系统等的管理多在行为学派、管理科学学派、系统管理学派等理论指导下[1]，注重上述信息资源要素的用户友好性、关联协调性等，加强风险管理、外包管理、协同管理等管理方法的集成运用；对信息人员的管理一般在人际学派等基本理论指导下，注重绩效评估、人力配置和激励方法等的集成运用；对有序的信息集合这一核心信息资源要素的管理则在决策学派、经验学派和管理角色学派等理论指导下，注重决策中信息的基础作用、基于信息的组织结构设计和管理者的信息角色定位。由此可见，管理理论与方法的集成在电子政府信息资源管理中将得到不同程度的体现。
2.4 信息技术、信息流程、业务流程和政府组织机构的集成
在我国电子政府建设中，目前普遍存在用信息技术“模拟”和“再现”传统信息流程与政务业务流程的倾向，这是一种典型的政务工作的“自动化”而非“信息化”。信息技术的运用可以使信息流在流速、流向等方面得到更有效的控制，而信息流程又是政务流程的真实反映，利用信息流程则可以发现政务管理中存在的问题。进行信息技术、信息流程、政务流程与政府组织机构的集成研究，其基本目标是以信息技术的运用作为支撑条件，提出以信息流程的诊断和再设计为核心与切入点来牵动整个政务流程和政府组织机构再设计的方法，也有利于实现政务过程和跨功能的横向集成。对电子政府信息资源的集成管理设想可用图1表示。
图1 基于信息的政务流程重新设计框架
2.5 管理主体、管理对象与管理方法之间的集成
管理主体、管理对象与管理方法之间的集成强调上述三者之间关系的协调，而其中管理主体又在关系协调中起主导作用。这也正是近几年来学术界加强对信息组织机构、CIO或CKO、信息管理教育等问题研究的意义。
3 电子政府信息资源集成管理的实现
3.1 明确集成管理实施的主体
对应于不同管理层次，实施集成管理的主体也稍有不同[5]。在宏观的地区层次上（如国家、省、市或县等），政府信息化办公室或信息化领导小组应是实施信息资源集成管理的具体主体，但目前我国政府信息化办公室或信息化领导小组实际上并没有很好地起到这种集成管理的组织作用。在微观的政府机关层次上，适应其内部图书馆、档案室、数据中心或信息中心、办公室等集成管理需要专门设置CIO或CKO这一职位，他们则可成为集成管理实施的主体。
3.2 形成当前集成管理的具体工作思路
针对我国电子政府建设的现状，信息资源集成管理主要侧重于以下工作内容。
1）制定电子政府的统一信息标准。它是指在识别电子政府所有信息功能单元的基础上，由有关集成管理主体协调制定建设电子政府的信息技术标准、信息发布与服务标准、文档管理标准、信息安全标准等。
2）梳理和重新设计电子政府的信息流程、政务流程和政府组织结构。政府的信息流程是以政府有关部门输入各种信息和公民需求为起点，到政府有关部门最终处理有关信息并创造出让公民满意的服务为终点的一系列活动。电子政府信息流程的重新设计不仅涉及到信息技术运用，而且涉及到其他众多管理要素。从理论上看，信息流程能否协调涉及到参与者之间及其各自组织的和谐，技术和精神的和谐，内部治理与外部环境的和谐等多个方面。在电子政府信息流程的构建中，不能只从“电子”出发，重视信息流程中技术的运用与变革，而忽视信息流程内部人与技术的统一。从这一意义上看，信息流程的优化实质上就是对参与方职能、角色及其关系和具体组织行为的分析和调整。在这个阶段是以信息技术的使用为突破口，并以政府改革与管理创新等作为支撑。因此，电子政府信息流程的优化必须建立在相关管理要素的集成与协调基础上。
3）统一组织政府的有关信息技术外包和信息资源采购。在电子政府建设中，为了避免出现政府机关各自为政，围绕着信息项目的外包或信息设备的采购等，强调集中采购不仅可以降低采购成本，提高采购效率，而且也可以保证采购质量，降低信息风险。信息资源集成管理主体应在信息资源集中采购的操作方法和管理规范等方面进行有效探索。
4）指导政府网站建设和政务信息开放。当前我国政府网站建设无论是在功能、内容或管理上还有不少地方需要进一步加以改进。这主要表现在：政府各职能部门的网站相互隔断；政府网站提供的服务内容还不够丰富，服务水平不高；政府网站的应用水平目前仍然比较低，多数政府网站不能开展在线办公服务；政府网站的交互式服务功能有待开发；政府网站还不能提供“一站式”服务；政府网站的保密性和安全问题需要进一步加强；全国性的政府门户网站建设相对较慢等。针对这些不足，有关管理主体就有必要具体设计出一个供各级政府部门对其政府网站建设质量进行评估的指标体系，从网站功能服务指标和网站建设质量指标等方面，为各级政府网站的建设提供一个基本导向。同时，以政府网站为重要依托，形成一个比较完整的规范的政务信息开放体系。
5）协调政府各部门与其他社会部门在信息资源管理上的关系。在电子政府信息资源管理中，政府部门会与社会上其他一些ISP（含IAP与ICP）、图书馆、情报机构、信息中心、数据开发商与服务商等发生必要的联系。电子政府信息资源管理主体必须处理好与这些部门的公共关系，或通过形成共建与共享协议，实现与这些部门的协调合作。
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