市、县、乡三级地方政权的机构改革和制度创新研究——4.我国乡镇政权存在的问题及其对策研究，本文主要内容关键词为：政权论文,乡镇论文,机构改革论文,制度创新论文,对策研究论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D631.12 文献标识码：A 文章编号：1371-1351(2006)06-0028-04
一、我国乡镇政权存在的问题
近年来，我国乡镇政权建设取得了较大成绩，但同时也存在着不少问题，这些问题主要表现在以下一些方面。
1.乡镇工作的重心和职责不明确，权小责大的矛盾难以解决
根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定，乡镇政府具有下列具体职能：一是执行权，二是管理权，三是制令权，四是保护权。但是，在现实中，乡镇政府主要做的工作却大部分是“办理上级人民政府交办的其他事项”，代表税务机关收税、代表交通部门修路、代表教育部门办教育等等，而另一方面，诸如工商、税务、公安、邮电、交通、林业、粮食等都已经被上级政府部门直接管理或设置为派出机构，这些机构工作地点在乡镇，而人财物和业务管理权都分属上级政府部门。同时，乡镇政府承担的责任却没有减小，反而更大了，需要花钱的包袱如教育、卫生、公共设施等让乡镇政府越背越重，不堪承受；而有利的事和权，却被条条越抓越紧。由于乡镇对这些部门缺乏控制能力，这些部门有什么问题，乡镇政府拿他们基本没有办法，如供销社卖假化肥，交通运输管理部门、工商部门乱收费，派出所、交警队、林业检查部门乱罚款，农民群众找政府，乡镇政府除了做点解释工作外根本无能为力。
2.乡镇债务负担沉重
上世纪90年代中期以来，按照“一级政府、一级财政”的原则，各个乡镇都直接承担着自身运转的所有经费，有的乡镇每年还要上缴部分财税供上级政府使用。在这期间，我国一般乡镇需供养500名左右财政供养人员，有的较大乡镇财政供养人员千人以上，按人均年工资1万元计，那么一年下来这些乡镇用于工资发放的财务支出不少于500万，再加上乡镇机关政务接待、公车使用等运转经费，一年支出至少需要700万。而目前我国大部分乡镇年财税收入不足700万，可用财力不足500万（如果去除农业税，有的乡镇一年税收不到100万）。[1]财政没有钱，有的就只好变换花样向农民收，或者搞干部集资，导致部分乡镇财政黑洞越来越大，一些乡镇政府已经到了无法运转的地步。税费改革后，乡镇财政陷入更大的困境。
3.对上负责与对下负责的矛盾难以解决
由于乡镇财政十分困难，乡镇政府对该为农民办的事却无能为力，直接影响了群众对乡镇政府的信任，在他们眼里乡镇政府只知道“要粮、要钱、要命（计划生育）”，不能为农民群众办实事、办好事，因而逐步产生了对乡镇政府的怨恨情绪。农民有意见，乡镇、村组干部就想方设法哄骗或强迫农民完成上级下达的任务。农民不配合，就出现了牵猪、拉粮、强行扣除农民的农副产品销售款等问题，引发了不少恶性事件。群众因此把矛头对准乡镇政府和乡镇干部，直接造成了群众与政府的对立，加上部分乡镇政府本身存在的问题，群众为了表达自己的怨气甚至愤怒，他们就通过各种合法甚至非法的形式向政府发难。如群众集体越级上访；大面积抗粮、抗税、不履行计划生育等正当义务；农村宗族势力甚至黑、恶势力干扰乡镇政府和村级组织；践踏村镇建设规划等各级政府在农村基层实行的法律法规；甚至发生部分群众打砸政府机关或执法部门，殴打政府工作人员，故意堵塞交通，扩大事态影响等事件。乡镇政权在完成上级下达任务和满足群众要求之间很难兼顾。
4.领导干部互相掣肘，内耗严重、效率低下
在现行乡镇政权体制中，党委、政府、人大并列设置，分头负责，工作重复，职责难清。本来一位负责人就能处理的工作，现在要几个领导共同负责处理，经常出现主管、协管、监管；有好处大家争着管，是难题大家都不管，矛盾也就逐步产生了。书记、乡镇长同处在一个工作条件上，日常接触最多，交往频率最高，由于性格、脾气、处事方式、职责权限及外人拨弄是非等因素，相互之间产生一些磨擦或矛盾也就在所难免。但这种磨擦和矛盾往往不能及时调适，从而酿成情感上的裂痕，进而造成工作上的相互对立，甚至会发展到水火不相容的地步，既影响班子团结，也降低了工作效率。至于乡镇人大主席团则几乎处于无作为的状态，既无立法的功能，实际也起不到监督作用。
5.行政命令式的政权运作方式与经济主体自主权的矛盾难以解决
一些乡镇政府不按市场经济规律办事，而沿用过去惯用的那套行政命令式的工作方法，直接插手企业和农民的生产经营具体事务，干涉企业和农民的生产经营自主权。有的领导热衷于搞形式主义、形象工程。如有的地方左一个万亩工程，右一个万人工程，劳民伤财，加重了乡镇、村的财政和农民的负担，搞得干部群众怨声载道。一些应当由专门执法部门担当的工作，如在财税工作上不是主要发挥财税部门专门人员的作用，而把乡镇干部当成了财税征收的骨干力量。因而出现了无执法权的非财税乡镇干部收税的违法问题。
6.条块关系混乱，机构设置臃肿
当前在乡镇政府行政机构设置上普遍存在“条块分割”和职能不清问题。所谓“条块分割”问题，是指设在乡镇的部门行政机构，有些理应下放给乡镇政府直接管理的，却归属于上级职能部门；有些需要由上级职能部门业务指导和行政管理的乡镇事业单位，却被上级职能部门当作“包袱”甩给乡镇政府管理。尤其是前者，这些由上级职能部门实际管理的乡镇部门机构，往往不愿服从乡镇政府的管理或领导，更为严重的是，它们在一定范围内行使着本来属于乡镇政府的职权，从而削弱了乡镇政府的管理职能和权威，将乡镇政府架空、肢解为一级不完全的政府。这些部门机构就像各国派驻在联合国的代表机构，它们占住乡镇政府的房子，享受乡镇政府的福利待遇，却可以不听乡镇政府的“调遣”；它们各自掌管着一个方面的权力，各自为政，乡镇政府“叫不应”也“管不着”。这种局面既不能对乡镇社区实施有效的管理和控制，也不能给农民提供完善服务。
所谓职能不清，是指乡镇政府及其下属行政机构“该管的没管或者没有管好”，或者“管了不该管的事”。这主要是由于“政、企”、“政、事”和“政、经”不分所致。乡镇政府插手企事业和经济组织内部事务，而一些企事业单位和经济组织担当了本属于乡镇政府的行政管理职能。
目前乡镇事业单位的隶属关系可分为三类：第一类以乡镇管理为主的单位，有文化站、计生站等；第二类是条块共管、以条为主的单位，有学校、卫生院等；第三类是以上级业务部门管理为主的单位，有农机站、土管所等。在乡镇事业单位的管理上，普遍存在条块分割、管用脱节、机构重叠、政事不分、布局和结构不合理、社会化程度低等问题。在条块分割的旧体制下，一些条条管理的事业单位一切听命于上级业务主管部门，乡镇政府对这些单位指导不灵，致使乡镇政权自身的服务效能得不到发挥。同时，计划经济条件下形成的由国家大包大揽办事业的体制，造成了乡镇站所严重的依赖性，在工作职责上重视行政监督与管理，忽视业务技术的指导服务。一个中等乡镇的机构超过了新中国成立初期一个县政府的机构。
7.人员超编现象严重
从报表上看，乡镇机构行政编制突破的不多，但实际用人数量大都超过了编制数，编外用人较为普遍，事业单位膨胀最快。目前，乡镇政府“麻雀虽小，五脏俱全”，乡镇为了争取上级部门的支持，只好违心地过多地配备专职人员，加上本身用人不够规范，只得因人设岗；另外，乡镇每年都要考虑一定数量的大中专毕业生、军转干部、复员军人的安置，离退休老干部子女的照顾，个别下岗特困人员的生活出路等，致使冗员充斥。乡镇人员的进出政策也是“政出多门”，党政干部属县委组织部管理，事业单位包括县市下派事业单位的人员属县市人事劳动局管理，条条设立的单位其人员属条条的上一级部门管理，自设机构的人员由乡镇管理。这些单位进人，有的是乡镇一把手一支笔，有的是本单位职工子女找工作由上级部门批准在本单位就业的，有的是计委有计划、人事劳动部门开介绍信、事业单位无条件接收的等等。
二、解决乡镇政权存在问题的基本对策
1.明确乡镇政权机构改革的基本方向
在现实的我国农村政治中，乡镇政权机构是一种行政支配主导型的乡镇组织，且已成为相对独立的利益主体，也形成了乡镇一级的“干部利益群体”，由于缺少约束制衡因素，乡镇组织表现出了很强的自我扩张惯性。农民面对这一强势主体处于无力的弱势地位，自上而下的几次改革也屡次陷入“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的怪圈。因此，解决“三农”问题的关键有赖于自下而上的社会力量的推动，确认和发挥社会主体参与国家政治的机制，明确把农民的社会政治地位由“臣民、子民”提升到国家公民的层次，使农村由无权的“臣民社会”转变为民主的公民社会，这是解决“三农”问题的治本之策，是建立社会主义新农村和建立和谐社会的宪政基础和基本动力源泉。[2]村民自治的成功实践已经证明，只要有适合国情而明确的规则体系，乡村社会是可以通过民主选举的方式形成有利于社区发展的“公共意志”并处理好“地方公共事务”的。从目前的情况来看，对于诸如各种税收、计划生育和国土管理等国家目标，则依靠法律手段，进行职能部门的法制管制。对于农村经济的管理，根据市场化的进程，应该从直接管理过渡到利用非行政手段的宏观调节。对于农村社区性事务，则在国家的法律权威下，实现以农村居民广泛参与的地方自治。具体来说，就是建立社区自治组织；健全和强化县级政府职能部门如公安、工商、税收、计生、教育的派出机构；充实和加强村级自治组织；大力发展农村经济中介组织；开放农会等农民利益代表组织。农村社会自治组织一旦成熟，乡镇政权就可退出农村。[3]
因此，乡镇政权机构改革的基本方向应为：发展农村社会自治组织机构，培育公民社会，弱化乡镇政权全能性功能，逐步取消乡级政权。
2.改革乡镇政权结构：撤消乡镇人大，实施党政合一
在现存的政权架构下，乡镇人大是很难对同级政府做出有效监督的，乡镇人大的无作为地位客观上只加大了政权运行的成本而极少执政效益。因此，撤消乡镇人大，将其主要行使的监督职能交由上一级人大行使，不失为一种明智的选择办法。而将乡镇党政机构实现合一，可以从根本上解决政权内部的内耗，大大减少执政成本，提高执政效率。
3.转变政府职能，实行政企分开
转变政府职能，实行政企分开，这是市场经济发展提出的必然要求。要真正实现政企分开，就必须界定企业产权关系并使产权明晰化和人格化，乡镇政府要依法监督企业经营者的经营活动；要为乡镇企业的发展创造出一个良好的经济、社会、文化环境；要积极培育与引导各类行业协会的发展，从而最终将一些专业经济管理的职能从政府中剥离出去，实现行业的自律发展。实践证明，乡镇政府只有转变职能，并自觉扮演公共管理和服务的角色，企业才能有必要的发展空间，政府也才能从日益增长的社会资源中提取财政收入，增强自己的协调和服务能力，为机构改革储备了大量的物质资源，从而减少机构改革所带来的阵痛。
4.划清职能界限，理顺条块关系
市县一级政府对设在乡镇的各种站所，特别是一些垂直管理、双重领导的站所，要分清类别，区别对待，理清它们与乡镇一级的相互关系。对于税收、计划生育和国土管理等职能部门，要依靠法律手段，进行法制管制，依法行政；对于不必要的或业务相近的机构和部门予以坚决地撤并；要打破行政区划的界限，按需要设立相应的专业性管理机构和部门，如邮电、金融部门可以根据其业务量，公安派出机构可以根据社区社会治安状况及调控能力，税务部门可以根据税源状况和征收成本等等决定是否需要以及设立什么样的专门机构。对于人口少、范围小、业务量少的乡镇可以实行跨区域共同设立邮政、税务和公安管理机构，以减少机构和人员，降低管理成本。反之，对于业务量大的乡镇则可增加机构和人员。不搞上下对口，也不搞一刀切，应根据不同机构的特点及其需要设立机构，在对不必要的机构精简的同时，对于需要加强的机构应当充实和加强。如当前农村一些地方社会治安秩序混乱，税务部门征税能力不足，应适时加强公安部门和税收部门，以强化社会秩序和税收征管能力。[4]
5.依法定编，控制机构和人员膨胀
依法定编，就是要根据乡镇政府今后应承担的职能进行科学论证，对乡镇政府职能机构、人员编制做出明确规定，重点是对机构的规格、数量、人员实行定编定员。在此基础上，县级人大机构要依法监督乡镇机构的设置、人员的安排及其变动情况，对违反法定编制而任意增设机构、人员的行为一律依法做出无效决定和其他处理。同时，在保持机构、人员总体相对稳定的前提下，根据农村发展和社会需求的变化，乡镇政府机构、人员的编制凡是确实要扩充、增减的则均应纳入法定程序，由县级人大依据有关法规、政策进行表决，而不能由有关人员凭借行政权力做出决定；另一方面，实行乡镇财政包干制，即上级财政按法定编制数拨付给乡镇工资总额，乡镇增人不增资，减人也不减工资总额，从而以利益约束的方法强化财政对乡镇编制的硬约束。[5]
6.建立财权与事权相统一的财税体制，加大上级政府对乡镇的转移支付力度
应当研究中央和地方财税收入和事权体制的改革安排，设计一种既能保证中央政府政治集中的需要，又能满足地方各级政权和公共财政运行需要的财税体制，并科学和合理划分中央和地方各级政府的事权范围，各尽其责。例如，义务教育支出占县乡财政支出的很大部分，如果将这部分支出划归中央，同时省级政府也承担相应支出，基层财政负担将大为减轻，也有利于社会公平。财政转移支付的意义就在于要使中央和省一级也承担起基层社会公共服务的责任。要进一步加大对县乡的转移支付力度，既要保证“吃饭钱”，同时又要考虑必要的“办事钱”。要制定科学、公开、透明的转移支付办法，直接计算，分配到县乡，不留机动。要着力调整支出结构，加大监管力度，防止截留和挪用转移支付资金。[6]