论工商行政管理职能的转变，本文主要内容关键词为：工商行政论文,管理职能论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
（一）
党的十四届五中全会通过的《建议》和全国人大八届四次会议通过的《九五计划》、《远景纲要》，把实现两个根本转变作为我国今后改革和建设的根本方针、任务。两个根本转变对经济运行体制和经济社会发展提出了不同于以往的新质规定、要求，实际上是对同一问题的两极界定，一极关系经济体制改革和管理体制改革；另一极关系经济运行方式变革和经济管理方式变革。实现两个根本转变即是深化两极改革、变革，使之相互协调，同步发展，其中就包含转变政府职能，建构符合市场经济规律的政府宏观调控体系。
工商行政管理作为政府宏观调控体系必要的经济行政管理系统之一，在实现两个根本转变中面临管理主体系统和管理客体模式双重变革的重任。
就管理主体系统而言，依据两个根本转变需要和国务院有关规定，其职能转变及其最终目标，应实现由传统直接的微观管理体系向当代间接的宏观管理体系转变，变僵化的单式管理系统为开放的复式管理系统。即从以往的纯粹行政干预、指令的主体系统向综合手段监控引导的主体系统转变。这是经济体制从计划经济向市场经济转变对工商行政管理主体系统的基本规定。或者说是经济体制转变在工商行政管理主体系统转变中的具体表现形式。向市场经济转变在本质上要求工商行政管理主体及其运行体制，必须突破计划经济体制下管理主体直接的微观干预范式，建立管理主体间接的宏观指导范式，确立以市场经济规律为基础的工商行政管理主体宏观运行体系，以适应市场经济建立与完善的客观要求。
就管理客体模式而言，依据两个根本转变需求和国务院原则规定，其现实转变及其基本目标，应实现由单纯的管理小市场向系统的监管大市场转变，变片面的建设、服务、管理城乡集贸市场和个体私营经济模式为系统的培育、监督、管理市场体系和多层次市场主体模式。即从传统的单一管理客体模式向当代的综合管理客全模式转变。这是经济增长方式由粗放型向集约型转变对工商行政管理客体模式的基本要求，或者说是经济增长方式转变在工商行政管理客体模式转变的具体表现形式。向集约型转变在实践上要求工商行政管理客体及其运行方式，必须突破被动的跟踪式管理客体架构，建立主动的监控式管理客体模式，确立以多元市场主体为对象的工商行政管理综合规范体系，以配应并推动经济增长方式的变革与发展。
可见，工商行政管理职能的转变，无论对于管理主体系统，还是对于管理客体模式，均蕴含两个根本转变不同层面的规定、要求，以其管理主体和管理客体特定程式的转变及其统一，服务于和服从于两个根本转变，并以此为前提，作为管理职能转变的尺度、标准。
（二）
管理理论表明，实现工商行政管理主体系统由微观管理向宏观管理转变，并不是摈弃科学的微观管理，而是变革服从计划经济体制的微观管理体系，建立适应市场经济体制、规则的微观管理体系，推进工商行政管理主体职能的系统化、综合化，以体现宏观管理的战略、原则、方法，反映政府宏观调控的精神、准则、要义。
管理实践表明，直接的微观管理是计划经济体制下管理主体封闭、僵化、管理权利不清、管理职责不明、管理义务泛化的必然结果。由此造成应该管理的没有管理好，如建制度、立规章、定规则、保秩序等；本不属于其职权范围的却硬去管理，如筹资金、建市场、助销售、搞服务等。从而使管理主体的政府行为和市场行为不分，管办合一，处于接收式的被动管理层面上。此种直接的微观管理可使管理主体运行无序化，应有的功能丧失，即使在今日，还具有一定影响力、作用力。例如把工商行政管理职能与单纯的登记注册、建市服务、日常收费、进驻办案、突击检查、行政处罚等等同起来，从而把微观管理单一化、凝固化，与宏观管理相割裂、相对立，违背了宏观管理的基本原则、精神。
因此，实现管理主体系统职能的转变，就是突破直接的微观干预体系，建构宏观管理原则指导下的微观管理体系，实现宏观管理与微观管理的有机统一。工商行政管理职能应是宏观管理与微观管理的内在结合，转变职能即是从宏观管理的大视角考虑、安排微观管理，决策、实施有关市场综合监管和执法问题。依据两个根本转变，明确具体管理的权利、责任，把单方面的具体管理作为职能整体的有机部分，纳入宏观管理统一规范、制约之中。概括起来，应包括四个层面：（1）贯彻执行国家宏观调控的战略任务、目标，使工商行政管理主体系统运作服从于、服务于宏观调控的意图、要求。（2）在国家宏观调控原则、方针的指导下，确立工商行政管理系统总域的宏观管理任务、目标，探索适合市场体系发展状况的地方或区域宏观管理体系，形成工商行政管理系统自上而下的宏观运行网络及其调控机制。（3）工商行政管理各专业管理之间相互联结、协调一致，组成体现宏观管理任务、目标的微观运行结构，实现整体上的微观管理与宏观管理的结合、统一。（4）基于国家宏观调控总体战略、原则和工商行政管理任务、目标的要求，各级工商行政管理主体积极参与有关行政管理部门对市场活动的联合监管和执法，规范不同层次市场主体的市场活动关系、行为、秩序，促进经济稳定、持续发展。
显然，宏观管理是无形的间接调节系统，并不排斥作为宏观管理基础的微观管理。那么，工商行政管理主体职能如何向以微观管理为基础的宏观管理转变？怎样具体实施以微观管理为基础的宏观管理战略、原则？这对于工商行政管理主体系统来说，都是陌生的。尽管目前已经积累了许多成功经验，但是在整体上还是零散的，具有临时性特点，亟待继续广泛探索，予以不断总结、提高、创新。笔者认为，首先应从三个基本方面入手：（1）完善工商行政管理法规体系和执法体系，使工商立法与行政执法尽可能的统一、同步，使行政执法与执法监督尽可能的规范、一致，把宏观管理建立在法律制约基础之上。（2）完善工商行政管理系统统一制导、协调、监督机制，使自上而下的行政领导、指导与行政管理体制、机制尽可能的同一、一致，使行政管理的权威性与行政管理的有序性尽可能的结合、统一，把宏观管理建立在机制规范基础之上。（3）完善工商行政管理各专业管理纵横联系、配应、统一的运行结构，使总域行政组织、控制、监督与个域专业管理操作、控制、监督尽可能的和谐、统一，使各专业管理的横向联结程式、规模、水平与每一专业管理的纵向层级结构、方式、水平尽可能的衔接、一致，把宏观管理建立在结构有序基础之上。
如此转变，不是管理主体职能一二个方面、环节的部分转变，而是全方位的整体转变。至少应包括三个主要方面：（1）工商行政管理观念的转变。主要是管理主体系统观念的转变。其中具有决定性意义的是管理主体系统决策层或领导层观念的转变，由此才能在思想观念上统一到两个根本转变上来，构成管理职能整体转变的思想基础。（2）工商行政管理领导体制的转变。转变管理职能，领导体制的转变居于首位，目前正在稳定实施由条块式领导体制向垂直式领导体制转变便是明证。在转变期间，应实行国家和各省、直辖市、自治区工商行政管理局以宏观管理为主，兼顾符合宏观管理要求的必要的微观管理，各基层工商行政管理局或派出分局以微观管理为主，兼顾上级宏观管理战略意图的具体实施、转化，构成管理职能整体转变的基本前提。（3）工商行政管理运行结构的转变。管理职能的转变，最终要体现在合理的运行结构上来。我国目前工商行政管理的运行结构，是以几大专业管理职能为主导的板块结构，由于各专业管理对象不同，便由此形成各专业管理职能间固有的分离性。运行结构的转变，即是打破板块结构的固有分离性，向交叉结构及其系统联系、协调、配应方面转变。或者说从几大专业管理的依法运营中，探索相互间职能调整、融合、统一，并表征宏观管理方针、原则的系统运行结构，使之在具体操作中兼顾一般，在局部监管中兼顾全局，在部分协调中兼顾整体，构成管理职能整体转变的关键环节。
（三）
同样，实现由管理小市场向监管大市场转变，也不是完全抛弃对小市场的管理，而是突破只管理小市场的传统管理客体模式，按照社会主义大市场的框架及其要求，依法监管包括城乡集贸市场在内的各类市场体系，依法规范包括个体私营经济在内的诸层次市场主体。如此转变的工商行政管理职能，既要提高认识，依法管理市场经济条件下的小市场，又要不断探索依法监管包括“双生”市场、文化市场在内的大市场；既要认真总结对有形市场依法监管的经验，又要努力探寻对无形市场依法监管的方式。
向监管大市场转变，是两个根本转变的要求，是政府宏观调控的需要，它把工商行政管理横向职能拓宽了，纵向职能加深了，囊括了各类市场体系及其市场主体活动关系、行为、秩序监管和执法的所有领域、方面。至少涵盖以下三个基本方面：（1）变革传统的管理客体框架。十一届三中全会以前，基于计划经济体制的要求，我国工商行政管理把管理客体始终定位在城乡集贸市场上，即定位在其他有关行政管理部门管理剩余方面或零散方面。此种框架似乎成为一种永恒的定势，严重束缚、阻碍管理客体模式的变革。伴随改革开放的深入和社会主义市场经济目标模式的正确选择及其不断确立，传统的管理客体框架被逐步打破，管理客体领域日益扩大，层面不断增新。依据国务院授权，包融了参与市场活动的诸层次市场主体和各类市场体系，从而为当代管理的客体模式的建构奠定了体制基础。（2）变革传统的管理市场方式。传统的管理市场方式，即是执行计划经济体制的指令，以直接的行政命令、干预为特征的抑制型管理方式，表现为管理方式的粗放性、滞后性。变革传统的管理市场方式，即是执行符合市场经济规律的政策宏观调控的指示、指令，变抑制型管理方式为开放型管理方式，表现为管理方式的集约性、科学性，从而为向监管大市场的转变提供了手段基础。（3）变革传统的管理市场体系。传统的管理市场体系与传统的工商行政管理体制相联系，是以排斥市场调节为特色的僵化管理体系。即把功能十分微弱、有限的市场看住、守住、管住，实施严格性限制，甚至随意性取缔，严重制约了市场活动范围及其发展。变革传统的管理市场体系与转变工商行政管理职能相联系，是以遵循市场调节为特色的法制管理体系。即把市场视为统一、开放的系统，发挥行政执法和监管对于市场配置资源的保障、规范作用，实现依法监督、管理与市场有序、高效运营的相互结合、统一，从而为全国统一市场体系的形成确立了制度基础。
由此可见，工商行政管理职能的转变，直接关系对市场体系及其市场主体监管和执法的程度、质量、水平，具有根本性意义。但是，在管理职能转变过程中，理论预期与现实实践并不一一对应，往往由于管理职能转变的迟延或不到位，会造成监管和执法的某些空缺或缺环，管理目标及其实施的水平、效益上不去，管理主体与管理客体的结合停留于中间某个层面上，出现不少断层带，难于实现管理信息选择与反馈的通畅、快捷、高效。因而必然产生修补断层带的重复性、低效性运作方式，具体表现为：会议号召多、文件决议多、上级指示多、领导批示多，深入实际少、大胆创新少、有效措施少、纵横协调少。从而形成管理职能转变中部与管理效益递减、部分管理方式滞后，以及难于有效排除的四多四少综合症。改革实践表明，运用某些行政手段解决行政管理难题可以暂时缓解此种综合症，但却无法彻底克服、根除，长此循环，反而会不断加剧综合症的阵痛，严重制约管理职能的转变和管理效益的提高。所以，彻底克服、根除的唯一选择，在于必须走管理职能转变之路，改革现行的低效行政指令、指示运行方式，用体现两个根本转变的思路、方法及其措施予以疏导、引导、规范，才能得到根本解决。
与此同时，也决定了转变中的工商行政管理职能将始终含有新旧因素交织、对峙的特征。一方面必然通过改革不断确立适应两个根本转变需要的管理体系、机制，依法授权的范围和依法行政的职责将会日益加大；另一方面又必然带有计划经济体制惯性力特有的管理形式、方法，纯粹行政指令、干预的现象不会溘然消失。这是由改革程度所制约的特有征象，如果改革力度加大，特有征象就会在一定维度上减少或悄逝。反之，如果改革迟缓、停滞，特有征象就会在一定层面上增大，并反过来制约改革的深化。所以，不能苛求转变中的工商行政管理职能完全符合市场规律、规则的要求，达于系统化、规范化，做到尽善尽美，必然存在新旧体制、方式、方法相互交替，不时碰撞，彼此消长的相对运行周期。为了实现管理职能的根本转变，在未成功地探索、创造出新式方式、方法之前，运用某些旧式方式、方法仍然是可行的，必要的。根据马克思主义观点，为了实现职能转变而暂时缓冲、调整，为了有力前进而暂时停步甚至后退，这是转变过程中经常发生的现象，否则，管理职能转变就会失去根基，导致转瞬即逝的灾变。
概而言之，处于实现两个根本转变中的工商行政管理职能，可原则上与为两个基本层面：一是适应两个根本转变需要的工商行政管理总域职能的转变，二是适应总域职能转变需要的工商行政管理个域职能的转变。无论是总域职能的转变，还是个域职能的转变，均以管理主体与管理客体的双重变革及其新式结合、统一为轴心而展开。它表示，工商行政管理职能的转变，本质上是管理主体与管理客体在市场经济体制基础上的相互界定、制约、结合、统一，具有相适的内在层级性、整合性。其转变程式不是单纯的新质要素静态的萌发、生成、发展，而是复杂的新旧要素动态的对立、转换、创新。其转变态势不是非此即彼的绝对排斥、分离，而是亦此亦彼的相对联结、融合。必然在两个根本转变的强力推动下，在自身的辩证否定中，实现我国当代工商行政管理职能转变的历史性飞跃。