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一、南京临时参议院的成立及北迁
1911年10月10日武昌起义成功。1912年1月1日，孙中山在南京就职，宣告中华民国临时政府成立。临时政府成立后，立即电告各省选派参议员。1月28日， 陆续抵达南京的各省区参议员正式举行临时参议院成立大会，参加大会的议员共有43人，代表福建、四川、浙江、广东、湖北等17个省。选举林森、王正廷为正副议长。参议员中同盟会员甚多。据调查，43名参议员中，同盟会员33人，革命团体贵州自治学社1人， 与革命有密切关系的绅士1人，立宪派8人。这反映出革命派在参议院中掌握着实权，居于主导地位。
临时参议院是中华民国临时政府的立法机关。它成立之后，各省的都督府代表会即宣告结束。当时，摆在临时参议院面前刻不容缓的任务是尽快修改《临时政府组织大纲》，颁布“临时约法”，因为《临时政府组织大纲》规定限6个月内召集国会。但政府初立，百废待兴， 短期内召集国会恐不可能，有必要延缓期限。更为重要的是《大纲》只是临时政府的组织法，它对于人民应有的各种权利未作明文规定。另外，大纲在名称上也不能包括民权的各项内容。因此，许多人主张拟将其改为临时约法。
3月8日，参议院正式议决并通过了《中华民国临时约法》。11日，由临时大总统孙中山公布。《临时约法》包括总纲、人民、参议院、临时大总统、副总统、国务员、法院、附则共7章56条。 其中对参议院的职权作明确的规定。根据《临时约法》第3章第27条关于“参议院法， 由参议院自定之”的规定，临时参议员议决通过了《参议院法》18章共105条，由孙中山签署并由内务总长程德全副署于1912年3月2日公布。
《临时约法》改变了南京临时政府的政体形式，其用意主要在于对袁世凯加以约束。《南京临时政府组织大纲》中所规定的南京临时政府的政体，基本上采取总统制，它赋予临时大总统以相当大的实际权利，使之不仅成为国家元首，而且成为实际的政府首脑。而按《临时约法》的规定，中华民国要实行的则是责任内阁制。它相应缩小了大总统的权限，扩大了内阁的权力，用内阁的权力对大总统的权限进行一定的牵制。《参议院法》使新成立的参议院得到了进一步的完善。其对中国以后的政治变革所带来的影响也是不容忽视的。
1912年2月， 是民国初年政局急剧变化而又值得后人深思的一段时间。软弱的中国资产阶级在历史的转折点上作出了令人遗憾的选择，孙中山的主动“让贤”及袁世凯被推上中华民国临时大总统的高位，不仅使历史走入曲折，具有资产阶级性质的南京临时政府趋于瓦解分化；而且也使袁世凯为首的军阀集团得以在共和国的金字招牌下大行专制统治。
为了限制、约束袁世凯，孙中山在辞职咨文中提出了三项附加条件：一，临时政府地点设于南京，为省代表所议定，不能更改；二，俟参议院举定新总统亲到南京受任之时，临时大总统及国务委员乃行辞职；三，临时政府约法为参议院所制定，新总统必须遵守颁布之一切法制章程。临时参议院虽然议决通过了这三项条件，但遭到一部分立宪派分子和旧官僚的反对与抵制。他们主张把临时政府北迁北京。袁世凯也致电孙中山，以“北方军民，意见尚多分岐，隐患实繁；皇族受外人愚弄，根株潜长；北方外交团向以凯离此为虑；奉江两省，时有动摇；外蒙各盟，迭来警告。内讧外患，递引互牵，若因凯一走，一切变端立见，殊非爱国救世之素志”〔1〕为由，拒绝南下。
2月27日，南京临时政府派蔡元培、宋教仁、汪精卫等为专使， 赴北京欢迎袁世凯南下就职。袁为达到不离北京之意，竟令北洋兵于29日发动“兵变”，“哗变”士兵还闯入蔡元培等人住所，把行李文件等物掠夺一空。此后几天内，天津、保定的北洋驻军也相继“哗变”。各帝国主义列强也以保护侨民为借口纷纷调军队入京。这一招果然奏效， 3月6日，蔡元培等人致电临时参议院称，袁世凯此时确无法离京南下， 希望参议院从大局出发议决这一问题。参议院接到电文当天即开会商议，最后议决允许袁世凯在北京就职，并同时决定了6条具体办法。
3月10日，遵照临时参议院条件， 袁世凯在北京正式就任临时大总统。4月1日，孙中山至临时参议院行解职礼，发表演讲并将临时大总统印信交予参议院。5日，临时参议院宣布北迁北京。
1912年4月29日，北迁后的临时参议院在北京举行开院典礼， 开始了它不断抗争北洋军阀集团专制政治又不断被扭曲变形的历程。此时议员代表22个省和蒙古、青海两地共24个地区。参议员每省5人， 由各地选派，选派方法各地方自定。人数增至113人。内有连任，有更换， 有增加，立宪派势力有增长。5月1日改选议长，正议长是统一共和党的吴景濂，副议长是立宪派要人组织的共和建设讨论会的汤化龙；同盟会员被排斥。
二、中华民国正式代议机关——第一届国会
《临时约法》第53条规定，“本约法施行后，限10个月内，由临时大总统召集国会，其国会之组织及选举法，由参议院定之”。因此，参议院到北京后，一项重要任务是为召集国会做准备。
1912年5月7日，参议院议决国会采取两院制；还议决了《中华民国国会组织法》、《参议院议员选举法》、《众议院议员选举法》，均于8月10日公布〔2〕。《国会组织法》规定，国会采取两院制，由众议院和参议院两院组成。第一届国会两院议员名额分配是：参议院议员（以下简称参议员）274名；众议院议员（以下简称众议员）596名，两院议员（通称国会议员）共870名。参议员的选举大致仿效美国的形式， 即间接选举制。以地方议会为选举团体，由选举人进行投票选举。22个行省，每省10名，分别由省议会选出；蒙古选出27名，西藏选出10名，青海选出3名，中央学会8名，华侨选举会选出6名。 众议院人数则以各地区人口多寡而定，每80万人口选出1名众议员，仍按行省和地方选出， 不满800万人的行省也选出10名。众议院议员的选举实行复选制。 即初选由以县为单位的选举区选出“初选当选人”，然后，合若干初选区为一复选区，在“初选当选人”中选出议员。同时，选举法依限制选举制，规定选民有居住年限、性别、年龄、财产、文化程度、语言等限制。居住年限和性别：在选举区内居住满2年以上的男子。年龄：当选资格， 参议员年满30岁以上，众议员满25岁以上；选举资格，众议员年满21岁以上。财产：参议员当选资格、众议员选举和当选资格，必须纳直接税两年以上，或有价值500元以上的不动产（蒙、青、 藏得以动产计算）。文化程度：参议员当选资格，众议员选举和当选资格，必须小学以上毕业的相当资格者〔3〕。语言：华侨及蒙、藏、 青地区选出的国会议员须通晓汉语。
褫夺公权者、宣告破产者、精神病患者、吸食鸦片者及文盲，无选举权与被选举权。现役军人和征调期间的续备军人，现任行政、司法官吏和巡警（蒙、藏、青等地区除外）、僧道和其他宗教师（蒙、藏、青等地区除外），停止选举权与被选举权。小学教师、在校学生及办理选举人员在选举区内，停止被选举权（监察员和藏、蒙、青办理选举人员不在此限）。
在议员任期上，参、众两院年限不同。参议院议员任期6年， 每两年改选1/3。众议院议员任期3年，期满后重选。
1912年12月中旬，开始了中国有史以来的第一次国会选举。当时中国人口4亿多，根据选举法规定，调查登记的选民共有42,933,992人， 占人口总数的1/10左右。这样的比例和清末谘议局的选举相比扩大了10倍；就是和西方资本主义国家早期的议会选举相比也不算低。当然，除少数知识分子和热衷政治的人外，许多选民连自己如何运用选举权以及选举程序和选举规则等知识都一无所知，参加选举的政治意识也比较淡漠。因此，实际参选的人数并不很多。但是普通人参与国家政治生活，毕竟是中国历史上前所未有的新鲜事情，人们有权决定国家事务的观念由此得到广泛传播。
在第一届国会选举中，首次出现了政党竞选国会席位的现象。民国初年的政党林立，名目繁多。参加选举的各个政党都利用本党的势力把持各地的选举机构，力图控制和操纵选举。为了能使本党成员当选为国会议员，各政党或依靠于各地方的行政长官，或协调解决名额分配，致使一些无党派的资产阶级分子反而无法插足其中。
由于各政党都千方百计利用合法外衣来掩饰自己在选举中的营私舞弊行为，因而他们的对手便常常采用一些非法的手段从事反对活动。从1912年底至1913年初，各地在选举过程中都程度不一地发生了公开贿选事件，甚至发展为打斗抢票。政治、金钱、武力成为竞选国会议员的三件法宝。
第一届国会的选举结果如下：参议院议席274个， 其中国民党籍议员123名，共和党55名，统一党6名，民主党8名，无党派44名， 跨党者38名。众议院议席596个，其中国民党议员269名，共和党议员120名， 统一党18名，民主党16名，无党派26名，跨党者147名。〔4〕参众两院合计870个席位。当选议员主要是无固定职业的革命家、各政党领袖、 自由职业者、辛亥革命后建立的各级政府的官员、原清政府的各级官员、士绅和有资产者。当选议员中半数以上是生员，即俗称的秀才、新式学堂的毕业生和留洋学生。而其中新型知识分子的数量又大大超过了封建士大夫。从总的情况来看，国会中约有1/4的议员代表着资产阶级中下层的利益，反映着他们的愿望。但这部分人势单力孤，无力影响和左右国会。在国会中起主导作用的是原立宪党人、革命党人和一些从事自由职业的知识分子。
1913年1月，袁世凯发布正式国会召集令， 所有当选的参众两院议员，限3个月以内齐集北京。4月8日， 两院议员在众议院召开国会第一次开幕礼。国务总理及外交、陆军、海军、司法、农林、交通各总长均莅会。袁世凯派秘书梁士诒赴会致颂词。
依《临时约法》规定，国会成立，临时参议院的参议员同日行解散礼。5月1日，参、众两院进行议长选举。张继、王正廷分别当选为参议院正副议长。至此，第一届国会正式成立，但距1912年3 月公布《临时约法》已是1年有余了。
第一届国会在组织机构和议事程序上因袭了临时参议院的某些规定，但又增加了不少新的内容，与前者相比则更加完善。
与临时参议院不同，第一届国会由众议院和参议院两院组成。两院的正副议长的设置及职权范围基本与临时参议院相同。另有新规定，正副议长如有违法现象，经总议员1/3以上提议，交惩戒委员会审查后，付院议决。2/3议员认为其有违法行为时，即将其解职另选。
两院所设秘书厅与临时参议院的秘书厅相比，其设置、秘书的任命及职能基本相同。
同临时参议院一样，国会的众、参两院各设全院委员会、常任委员会及特别委员会三种，其职能与参议院基本相同，只是国会的规定更充实了。
众议院全院委员会由全院委员组成。如有议长或10名议员以上联名动议，不需讨论由院议决定召开。在每年会期之始，众议院选定下列各项常务委员组成常务委员会：法典委员、预算委员、决算委员、外交委员、内务委员、财政委员、军政委员、教育委员、实业委员、交通委员、请愿委员、惩戒委员、院内审计委员。审查议案时，议员可到会陈述意见，但不能参预该会表决。为了审查特别事件，众议院还专设特别委员会。
参议院全院委员会也由全院议员组成，遇有重大问题时，由议长或议员10人以上提议，经院议决，可召开全院委员会审议。为审查各项案件，参议院在每次会期之始选举下列各项常务委员：法制股审查委员、财政股审查委员、内务股审查委员、外交股审查委员、军事股审查委员、交通股审查委员、教育股审查委员、实业股审查委员、预算股审查委员、决算股审查委员、请愿股审查委员、惩戒股审查委员。为审查特别案件，参议院设特任委员会，委员数额由院议决定，其选举方法与常任委员相同。
关于国会会期，《国会组织法》等规定，每届法定开始日期，或临时开会前10日，参众两院议员各自在本院先行集会。开院之日，两院议员会合，举行开会式，会期结束，再举行闭会式，但其议事则分别进行。会期一般为4个月，其间休会不超过15天。
参众两院议事日程由各院议长规定，载明各种付议事件及顺序和开会时间，议事日程记载的程序以政府提出的议案列在前面。
同参议院一样，同会两院凡是涉及法律、财政及重大议案，必须经过三读会，否则不能议决。但国会的“三读”规定更具体了。因政府的要求，议长或议员10人以上动议，经院议可决的，也可省略三读会程序。
参、众两院虽然在职权上完全平等，无高低之分。但两院的议事并不是合二为一而是分别进行。因此，在议事上，对于两院之间的关系也有一定的规定。凡是由政府提出的议案，经甲院可决或修正议决时，甲院应将该案移付乙院。对于甲院移付或其提出的议案，乙院可决时，乙院应将该案咨达政府。甲院移付的议案，被乙院否决时，乙院也应将否决之意通知政府和甲院。如参、众两院就议案修正议决问题发生分歧，应成立协调委员会进行协调，两院均不得拒绝协调。协调后的议案交两院表决，两院不得再做更正。
1913年3月20日的暗杀宋教仁案及4月的非法善后大借款案，引起了国会议员和袁世凯之间矛盾的加剧。袁世凯则通过梁启超策动，于5 月将共和、统一、民主三党合并成进步党，使国会出现国民党和进步党两大党争雄的局面。
随后，在镇压国民党领导的“二次革命”中，一部分国民党议员被逮捕杀害，一部分被拉拢、分化和收买。使国会内部的国民党势力渐趋瓦解。1913年9月，由军阀、官僚和进步党人组成的内阁成立。 进步党人秉承袁世凯之意提出改变国会制宪与选举程序，要求先选举正式总统后制定宪法，国民党议员被迫违心同意。9月5日、8日， 众参两院先后通过选举总统案。宪法起草委员会仅用了5 天就完成《大总统选举法》，10月5日公布。6日，在军警荷枪实弹的恐怖气氛中，国会议员苦熬14个小时，终于选举袁世凯为正式大总统。
宪法起草委员会在《临时约法》、《国会组织法》和《大总统选举法》基础上起草的“宪法草案”规定，总统受国会和内阁制约， 任期5年，可连任1次，使袁世凯难以接受；国会、 国务院和总统分权原则使袁不能容忍。于是，袁世凯10月25日和11月4 日先后通电各省都督及民政长，指责宪草“以分权为原则”，“国会专制”，并攻击国民党“危害国家，颠覆政府”。〔5〕各省军阀官僚纷纷响应。11月4日，袁世凯下令解散国民党，撤销国民党议员，追缴其议员证书及徽章。〔6〕从当天下午4时起至次日早晨，被追缴者达438人，“湖口起事前已脱党者，亦无一幸免。”〔7〕致使众、参两院都因法定人数不足而无法开会。
国会既已选袁世凯为正式大总统，又不顺从地制定了一部限制总统擅权的宪法，袁世凯就不再将之视为民主招牌而是要摧毁它。11月26日，袁下令召集其御用工具政治会议。12月29日，政治会议决定停止国会两院议员职务。1914年1月10日，袁世凯正式下令停止两院议员职务， 第一届国会第一次常会被非法取消了。
袁世凯死后，黎元洪继任大总统。1916年6月29日， 他发布恢复约法及召集国会令。8月1日，国会复会。国会通过以段祺瑞为国务总理的新内阁，各省议会也于10月1日由各省行政长官依法召集。旧的法制、 机构撤销，依《临时约法》重选，似乎民主共和制又复活了。但正如孙中山所言：“袁世凯虽死，而袁世凯所遗留之制度，不随以俱死。”〔8〕对于掌握政权的北洋军阀来说，帝制固不可为， 但没有国会制约的专制制度与帝制有异曲同工之妙。“彼辈本反对共和之恶魔，专制主义下之饿鬼，其服从共和，特为大势所迫而然者。”〔9〕同样， 恢复国会及《临时约法》也确是迫不得已。
段祺瑞是北洋军阀中掌握实权的首脑人物，出任总理后，更是以军权为恃，挟制黎元洪，漠视国会，意在谋其个人专制。
据《临时约法》规定，国会有权制约内阁，内阁应对国会负责。国会复会后，段即派人干涉国会正常制宪活动，并暗中勾结张勋攻击国会。1916年8月1日，国会重新开幕。汤化龙（后吴景濂）、陈国祥为众议院正副议长，王家襄、王正廷为参议院正副议长。两院议员到会600 人。此次复会，称为国会第二期常会。
国会中占多数的国民党和进步党，在重开国会后都发生了新的变化。进步党以梁启超、汤化龙为首在国会内组成“宪法研究会”，被称作研究派。孙中山在二次革命后组建的中华革命党与旧日国民党人组织了“宪政商榷会”，后分为政学系、益友社、民友社、政余俱乐部。研究系倾向保段，商榷系倾向倒段。两者不同的政治态度使之发生了严重的分歧和斗争。
在制宪工作上，商榷会为了限制段一派专权，主张扩大国会权力以牵制内阁；研究系则从维护段内阁出发，极力限制国会权力。商榷会主张地方分权，民选省长，并把省制纳入宪法；研究系主张中央集权，反对把省制纳入宪法。研究系还把国会内部分歧引向会外，通电督军、省长，严重破坏了国会立法机关的独立性。
督军团借题发挥要求黎元洪解散国会。研究系议员与之呼应，纷纷辞职，致使1917年5月30日国会会议不足法定人数不得不延期， 议员相继离京。在各地督军纷纷要与中央断绝关系宣布独立时，黎元洪被迫于6月2日下令准许拒绝在解散国会令上副署的代理国务总理伍廷芳辞职，以江朝宗取代伍，并副署了解散国会令。6月12日解散国会。
1917年7月，张勋复辟引起全国上下一致的声讨。 段祺瑞见时机已到，遂起兵反张。12日击败张勋，14日入京。段祺瑞公开声称要“再造共和”，但又宣布：一不要约法；二不要国会；三不要旧总统。“再造共和”不能没有国会，段祺瑞采纳研究系的计策，以张勋复辟、中华民国灭亡为由，仿第一次革命先例，召集“新国会”。
1917年9月29日，依大总统令， 各省地方长官据《临时约法》选派参议员到京组织临时参议院。11月10日，临时参议院在北京正式举行典礼。14日，选皖系政客王揖唐、那彦图为正副议长。它的任务是修改国会组织法和参众两院议员选举法。1918年2月17日， 公布《修正中华民国国会组织法》、《修正参议院议员选举法》、《修正众议院议员选举法》等。依此诸“法”，8月12日“新国会”成立，临时参议院解散。
“新国会”又名第二届国会、“安福国会”，它与旧国会有许多不同之处。首先，“新国会”议员名额大为减少，选举权的资格也有提高。参议员选举条件中还增加了社会地位一项，为旧官僚进入国会大开方便之门。“新国会”进一步排斥中、下层国民，更适合显贵巨富当选。
“新国会”始终在由王揖唐、曾毓隽组织的依附于段祺瑞皖系军阀的政客集团“安福系”，在“新国会”议员选举中， 安福系在总共574个席位中占去380个席位。〔10〕王揖唐、刘恩格任众议院正副议长； 梁启超、朱启钤为参议院正付议长（后由李盛铎、田应璜接任）。
1918年9月4日，“新国会”改选大总统。照段祺瑞和督军团的意愿，“新国会”选举无权无势的徐世昌为大总统，将段祺瑞专权的障碍冯国璋轻易地赶下了台。段祺瑞既有军权优势，又有外省督军支持，更有安福国会这柄时麾的尚方宝剑，因而既可操纵军务，又可左右政局。其“再造”的“共和”实质上是段祺瑞本人的专权独裁而已。
由于段祺瑞抛弃《临时约法》，以“新国会”为借口公然背叛“共和”，又向各列强借款、缔约、出卖国家主权，因此导致了全国性的抗议活动。“五四”运动后，皖系军阀集团政治上极端被动，声名狼藉。1920年7月，直系军阀联合奉系军阀和西南军阀，打败了皖系。 段祺瑞被迫引咎辞职。以曹锟、吴佩孚为首的直系和以张作霖为首的奉系共掌中央大权。8月3日，安福俱乐部被解散，8月30日，“新国会”闭会。
1920年10月，徐世昌令各省照民国元年国会组织法和选举法选举议员、组成国会，时称“新新国会”。但全国只有12个省区应选，议员不足法定人数，只好作罢。
直、奉两系军阀从皖系的失败中明白，公开拒绝被资产阶级革命派视为民国象征的旧国会和《临时约法》，是极不明智的。他们一反常态，极力标榜民主共和，“恢复法统”。重任大总统的黎元洪1922年6 月13日下令撤销1917年6月12日他发布的解散国会令。8月1日， 第一届国会正式复会。
第一届国会复会后，众、参两院议长分别为吴景濂、张伯烈和王家襄、王正廷。国会常因法定人数不足而休会，于是决定用金钱收买议员到会，出席一次会议给洋20元。〔11〕8月18日， 第二期常会举行闭会式。10月11日，第三期常会正式开会。
曹锟以“恢复法统”为招牌，开始谋求专权。1923年6月， 曹锟先迫使张绍曾内阁辞职，接着“逼宫”，迫使黎元洪于6月13日出走， 14日辞职，引起部分议员不满南下。曹锟以议员每次出席常会，得支取预备费100元为诱惑，终于凑够了法定人数。
第一届国会成立于1913年4月8日，众议员任期3年，到1916年4 月8日任满。但议员们认为中间被解散的时间不算， 实际计算应到1923 年10月10日任满。1923年9月7日，众议院常会通过延长国会任期案，26日参议院常会也予以通过。这样，曹锟既可以利用国会，议员又可占着席位捞取利益，真可谓“两全其美”。
曹锟为早登总统宝座，笼络议员，决定制宪与选举同时举行。选举会由吴景濂负责操办，先以500元出席费为诱饵，随后干脆发放支票， 以5000元到10000元的不等票价贿买议员。国会因而分裂， 作风廉洁的议员如章士钊、褚辅成等拒绝出京，怒斥留京议员“号称人民代表，不能为民请命，反思利用人民所授之投票权，假手军阀以侵剥人民之骨血。”〔12〕10月5日，受贿的590名议员召开总统选举会。在军警监视下，曹锟以480票当选为大总统。5000元一票，使国会从此声名狼藉， “猪仔国会”的骂声四起，再也不被视为民主与共和的旗号了。
1923年10月26日，国会召开临时会，为众议院议长吴景濂任期已满是否延长发生争执。12月1日，发生所谓“公民团”包围众议院事件。 12月18日，议院竟爆发议员在会场上相互殴斗之事，两次由军警出面才得以制止。国会的堕落由此可见一斑。
到1924年，国会由于与内阁矛盾重重而忙于倒阁，使内阁如走马灯一般变幻。而国会临时议会议决的宪法若干章节施行细则，以及选举副总统都没有进行。至此，国会已无存在价值，中国社会诸种力量都不再需要它。
段祺瑞再度出山为临时执政后，提出“革新政制，与民更始”的口号，其含义直指国会。而议员受贿又是公认的事实，故段上台后命司法总长章士钊检举、侦缉并逮捕贿选议员，致使议员四散而逃，国会自然无疾而终。这也正是段祺瑞的最终目的所在。
然而，未参与贿选的议员此刻重返北京，1924年11月25日自行召集国会非常会议，拟欲重组国会。12月13日，执政府国务会议下令取消国会机关，但国会议员们采取对抗态度。
1925年4月21日， 北京执政府公布“金佛朗案”新协定又遭议员们反对，致使段祺瑞恼怒异常。4月25日，段公然下令取消民国法统， 宣告《临时约法》、《中华民国宪法》悉数作废。至此，国会已失去存在的法律依据。26日，一部分议员拟在参议院集会抗议，警察奉命驱散两院警卫茶役，内务部派人接收国会一应文件、器具。众参两院院址，由内务部接收改作法政大学、女子大学校址。“民国初期之议会政治，乃告一段落焉。”〔13〕
三、民初议会的评析
纵观国会的历史演变，就象在观看一部悲剧式英雄的史诗传记。貌似强大的国会，打着“民主”、“共和”的旗帜，匹马单枪杀入弥漫着几千年封建专制毒雾的神州大地，但它在中国的命运却是相当不济。从辛亥革命后人们心目中的与专制相抗衡的民主旗帜，几经风雨洗礼却渐渐堕落成被军阀收买的“猪仔国会”而遭人唾弃，仅用了不到5 年的时间就走完了它在中国大地上生存的第一阶段。它的存在构成了民初政治史上一个相当有趣的现象：顺应时代要求应运而生，却又迅速地变异以至堕落并遭唾弃。
面对着这样一种奇特的历史悖论，我们不能不扼腕叹息。
代议制是西方资本主义政治制度的核心内容，其本质在于以分权和制衡而制约专制，其中包括对行政权力的制衡。而对于代议制的具体体现——议会权力的保障，则是由宪法加以认可。这种代议制为核心的资本主义政治制度产生于资本主义经济的不断发展与资产阶级日益壮大的社会氛围中，具有牢固的物质基础和阶级力量的支持。而当它进入龙的故乡后，这块土地上传统专制政治的根深蒂固与资本主义的经济萌芽的孱弱，就使得代议制举步维艰。国会议员成分复杂，资产阶级民主派力量不足，社会阶级基础薄弱，无力同其中以各种面貌出现的封建阶级代表较量，不能左右国会。这是由社会经济基础制约的。中国资本主义本不发达，辛亥革命也没有摧毁封建的生产方式。资产阶级在社会上、经济上、政治上都未居首位；封建阶级在中国社会、政治、经济等各领域都占着统治地位，其势力是强大的；而资产阶级有组织的力量尤其弱小。据统计，1913年，全国共有745个商会，会员21万， 如将其全部列为选民，也只占选民总数的0.25%，而在国会议员中，原清廷官吏占总数的38%，与封建势力有千丝万缕联系的士绅也不在少数。这使得资产阶级民主派在院外无强大社会基础，在议会无法左右局势，从而无法真正地行使国会在立法和制衡行政权力方面的作用。资本主义在中国发展的不充分，致使民初政坛上代表不同政治集团利益的政党多如牛毛，反映在议会中即没有一个或几个势力强大的政党。各党各派议员相互攻讦，难以趋同，反使以军力做后盾的军阀们从中利用，以威逼利诱分化瓦解，终致国会败亡。
封建军阀在国家政权中居于统治地位，资产阶级和劳动人民无权。这一点决定了国会必然破产的命运。军阀们是受民主大趋势的压力，不得不要国会之名，但决不取其实。如果真的在中国存在着民主制国会，军阀的统治权力就必然受威胁和损害。军阀们施展各种计策，破坏国会，威逼利诱，分化瓦解，冒名顶替，偷梁换柱，直至公然摧毁。
国会作为民主共和政体的组成部分在中国出现，但始终未和中国最广大的反封建民主力量——人民大众联系起来。议员的产生方式和选举的财产、文化限制，排斥了广大底层人民和相当数量的中产阶级。国会的法令和活动严重脱离人民大众，虽然有些国会议员同情、支持过工人运动，但并非国会议事日程上的事情。国会对人民大众疾苦无动于衷；人民大众对国会讨论的问题也不感兴趣。没有群众基础的国会是不会有生机、有力量的。
强调权力集中与“人治”的专制政治制度虽然伴随着帝国的大厦轰然坍塌，但在两种根本上不相容体制转型期的民国初年，许多人在思想上认识到议会是民主与共和的象征，在意识的深层却仍然无法将代议制与专制政治截然区分开来。
代议制是从西方移植而来的“舶来品”，资产阶级民主派在建立它之时，没有很好地考察中国国情，而是一味地照搬和模仿，具有严重的形式主义倾向。以参、众两院论，中国资产阶级势力弱小，两院不以阶级划分，实际上便利了军阀和政客的操纵从而不利于资产阶级。而在选举权的财产限制规定中，仿日本选举法做了“纳直接税”和“有值五百元以上不动产者”可以参选的规定。中国资本主义不发达，直接税中少有所得税和营业税，只有田赋一项，而占有土地最多的则是军阀、地主、官僚，而不是城市的中、小资产阶级；“不动产”包括房产、田产和船舶，而中国城市中以租房为主的商业资产阶级中相当多的人有几万的动产和资金，却无固定的房产和田产。这样的规定实际上是将相当一部分中小资产阶级和工商界人士排除在选举之外。这对于本来就缺乏阶级和社会基础的议会来说无异于自掘坟墓。议员的产生还从选举的方式、财产、文化程度等诸方面排斥了广大下层民众，使广大民众对于议会没有政治参与和认同的热情。从1912年国会建立伊始至1924年国会解散，12年间议员不进行改选，“终身制”导致许多议员淡忘责任，更有甚者不惜与军阀做政治交易，在封建势力的压迫和利诱中分化动摇。长期封闭，不吐故纳新，即使原先是一个健康的机体，也会渐趋腐败而失去生命力的。
民初议会在中国近现代政治史上有着积极的意义：作为近代中西文明交融碰撞的历史选择，作为近代资产阶级代议制的象征，辛亥革命后，议会第一次堂而皇之地进入中国政治，它是资产阶级民主制度在中国大地上的首次尝试。临时参议会维护了民主共和的原则，保证了第一届国会选举的正常进行，自始至终是资产阶级的地盘。国会虽然召集于袁世凯窃国之后，但它是辛亥革命的果实，其以《中华民国临时约法》为法律依据，被视为资产阶级民主共和制的标志之一。国会曾经是资产阶级民主派进行政治活动的重要舞台，进步议员们利用合法手段同袁世凯、段祺瑞等军阀头子的专制独裁、卖国行为进行了激烈的斗争，否定了一些祸国害民、乾纲独断的主张。许多国会议员以其刚直不阿、清正廉洁、为民请命的形象，令中国政坛耳目一新。正由于此，议会才曾一度得到了全国各阶层民众的瞩目和冀望。
其次，尽管民初议会未曾立足便遭夭折，但作为取代专制政治的资产阶级民主政体的核心内容，却成为上下各阶层人士的“共识”。袁世凯张勋复辟的短命，段祺瑞、黎元洪、曹锟等人上台后都把恢复国会做为其政治号召的第一要事，都表明了国会的存与亡已成为衡量政治力量倾向专制抑或赞同民主共和的天平。
注释：
〔1〕《时报》，1912年2月21日。
〔2〕《政府公报》，1912年8月11日。
〔3〕即财产、文化条件，具备其中之一。
〔4〕谢彬：《民国政党史》，《近代稗海》（六），第46页， 四川人民出版社1987年版。
〔5〕王景濂、唐乃霈《中华民国法统递嬗史》第15—19页， 民视社印行，1922年版。
〔6〕《政府公报》，1913年11月5日。
〔7〕〔12〕顾敦揉：《中国议会史》第178页、第408页， 苏州木渎心正堂，民国20年2月版。
〔8〕《孙中山全集》第7卷，第69页，中华书局1985年版。
〔9〕戴天仇等：《政党与民初政治》，《近代稗海》（六）， 第184页，四川人民出版社1987年版。
〔10〕《安福祸国记》，荣孟源、章伯锋主编《近代稗海》（四），四川人民出版社1985年版。
〔11〕吴宗慈：《中华民国宪法史》，前编，第214页， 东方印书局，1924年版。
〔13〕顾敦揉：《中国议会史》，第215页， 台湾私立东海大学印行，1962年。
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