摘要：农村土地确权、农用地分等定级、征地补偿是当前我国的土地管理工作的重要方面，且与“三农”问题息息相关。其中，农村土地确权是深化农村土地制度改革的重要举措，农用地分等定级是农业土地科学化管理的重要依据，作为一项长期的基础性工作，农用地分等定级需要不断适应农业与经济社会发展的新需求；土地征收是国家实现公共利益的用地保障，作为我国土地管理的核心工作之一，土地征收与补偿工作（简称征地补偿）直接关乎农民的利益与生计保障等问题。
关键词：三权分置；农用地综合价值评估；信息化；遥感
1、农村土地确权登记服务“三权分置”
土地产权是指有关土地财产的一切权利的总和，土地产权明晰是保障各项收益的基础。从建国之初的“大锅饭”到改革开放初期的“两权分离”，中央历来重视土地产权制度改革。“三权分置”的根本在于坚持土地集体所有权根本地位、严格保护农户承包权、加快放活土地经营权。然而，作为土地承包、经营的主体，农户对“三权分置”尚未形成清晰的认识。经调查表明，99%的受访农户并不知道“三权分置”是怎么一回事，且大多数农户不愿意将自己承包的土地参与流转。对此，有农户解释，他们的承包地很有可能被政府征收，如果将承包地转租，在征地补偿的时候就容易产生纠纷。“三权分置”虽明确经营权作为一项权能与基础设施投资、农业生产、土地收益等诸多方面的重要关系，但由于当前土地经营权的权能界线非常模糊，客观造成了土地流转过程中的问题纠纷层出不穷。
2、农用地分等定级的复杂性
我国以资源利用为目的农用地分等定级工作兴起于20世纪80年代，虽然当前农用地分等定级的指标体系已经综合考虑了农用地的自然条件与社会经济条件（如按照标准耕作制度，在一定的自然条件、平均土地利用条件、平均土地经济条件下，根据规定的方法和程序进行农用地质量的综合评定），其侧重的是土地的农业生产功能，为保护耕地资源、调整农业生产布局、保障国家粮食安全等国家战略目标服务。如果从价值功能的角度出发，农用地还具有生态环境价值、资产增值价值、社会保障价值、社会稳定价值、和其他价值（教育、休闲、观光等）。家庭联产承包责任制实现了农户以家庭为单位向集体组织承包土地进行农业生产，并获得生产性收益。然而，作为农用地的直接管理者和使用者，个体农户得以实现土地的农业利用价值，但其非农业价值却并未得到体现。例如，但当国家为了“公共利益”的需要向个体农户征收土地时，主要根据土地的农业利用价值（即农业生产功能）进行核算，对个体农户进行经济补偿，但其资产增值价值、社会保障价值等很难得到补偿。因此，有学者认为农用地分等定级应该综合考虑农业利用价值和非农业利用价值，具体地，农业利用时，生产与社会效益大，因此不存在社会功能的补偿，应执行农业利用价值标准（即低地价）；当非农利用时，经济效益高，并造成生产与社会功能的破坏，因此要同时对生产与社会功能等进行补偿，应执行非农利用价值标准（即高地价）。此外，还有学者从用途与权利两方面是否转移把农用地价值标准分为：集体内部转包转租价、集体内农地转用价、集体外农地流转价、集体外农地转用价（即征收价等）。但由于数据可获取性等限制，当前农用地分等定级工作并未充分考虑上述方面，农用地评价体系的复杂性也无法通过现有（国家/行业）工作标准进行体现。
3、土地确权、分等定级、征地补偿的信息化
土地管理信息化早在20世纪90年代便已提出，其不仅需要利用计算机应用技术实现土地管理数据的数字化，而且需要实现业务管理过程的计算机化及系统之间和数据传送的网络化。信息化的目的在于及时、准确、快速、全面掌握相关信息，为政府各级土地管理工作服务。但当前我国土地管理信息化水平仍然较低，极大阻碍了管理决策的效率与效果。地块信息，尤其是土地经营权信息会随着土地流转实时变更，客观上使得传统的登记方法无法满足农村土地确权登记的要求。又如，虽然各地在农用地分等定级工作实践中，都已开始借助计算机与GIS等工具进行图件、数据、资料的数字化，基本实现了农用地分等定级信息系统的构建与运行。但是，这些工作仍多停留在数字化阶段，离信息化的目标差距尚远。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆一方面，由于调查手段落后，农用地分等定级所需的图件、数据、资料更新缓慢，导致农用地分等定级结果的时效性差；另一方面，由于农用地分等定级体系对土地社会功能的复杂性与动态性考虑不足，导致农用地分等定级成果的应用仍然比较局限。农村土地确权、农用地分等定级成果理应为基本农田保护、耕地占补平衡、征地制度改革、土地开发整理等土地资源管理工作提供基础信息支持，但现实土地管理实践中，各项工作独立运行、条块分割，大量基础数据获取有限，网络化的信息服务体系尚未建立。
4、土地管理“大数据”：从信息化的角度统筹相关工作
4.2智慧农业观测
农村土地确权、农用地分等定级、征地补偿均与“三农”问题息息相关。尤其是土地确权与分等定级，直接与农业生产活动相关联，前者是农业生产的基本权属保障，后者是农业生产情况的综合反映。我国传统农业正在经历向智慧农业转变的过程，物联网、移动互联、新型传感器、云计算、大数据等新技术逐步开始服务农业生产。这些技术的应用，不仅直接提高了农业生产力，而且为农业信息化管理提供可能。尤其是智慧农业观测方面，“天—空—地”一体化农业遥感体系通过集成航空遥感、无人机、地面近距遥感等技术，为农业管理部门提供了快速、简便、宏观、无损及客观的农业遥感信息。中国农业科学院农业资源与农业区划研究所已成功研发针对地块的海量农户生产决策信息采集系统，系统通过将智能手机信息获取、自发地理信息、众包及人类行为感知等技术与理论体系整合进入“天—空—地”农业遥感系统，实现个体农户自行对经营地块进行确认，继而针对地块获取包括作物类型、品种类型、收播期、各项投入、作物产量等在内的农业生产决策大数据信息。
4.2机遇与建议
国土资源“一张图”是一套涉及土地资源、矿产资源、地质环境与地质灾害防治等内容的综合数据库，虽然其覆盖了我国国土资源的多个方面，但重点仍在于完成馆藏地质资料数字化，对土地权属、土地质量、土地价格等方面较少涉及。当前的“数字化调查评价技术体系”实现了全国范围内遥感持续监测与数据更新，建成了覆盖重要地区的城市地价动态监测网络，但其对农村土地确权登记、农用地分等定级（考虑社会功能）等方面的贡献仍然有限。“国土资源信息网上服务”虽然基本实现征地信息等重要政务信息面向全社会公开，但国土资源数据共享开放还很有限，为社会提供服务能力不足。“十三五”将是我国以信息化驱动现代化，建设网络强国的重要时期，是开创国土资源工作新局面的关键阶段。为顺应这一历史机遇，建议参考国外成功经验及我国智慧农业观测发展成果，在国土资源“一张图”的基础上，构建土地管理“大数据”系统，从信息化的角度统筹农村土地确权、农用地分等定级、征地补偿等工作。
5、结语
该文从土地管理实际问题出发，从信息化的角度切入，探讨了构建土地管理“大数据”系统，以及基于“大数据”统筹农村土地确权、农用地分等定级、征地补偿等工作的必要性与可行路径，但其不对农村土地确权、农用地分等定级、征地补偿的技术规程、指标体系、以及政策合理性等展开讨论。该文认为，按照“三权分置”的思想，农村土地登记的对象应该包括所有权、承包权、经营权3个方面；基于遥感、移动互联网等技术，发展以承包经营权为基础，以“一张图”信息反应地块自然属性，以农户生产经营信息反应地块社会属性的“人—地”结合且实时更新的土地管理“大数据”系统；利用“大数据”开展农用地综合价值评估，服务征地补偿等土地管理实践工作。当前土地管理工作需要抓住信息化这一契机，有效提高土地管理数据获取能力和信息服务能力，以信息化驱动现代化，开创我国土地管理与科学研究工作的新局面。
参考文献：
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［3］王环．我国农村土地产权制度存在的问题与改革策略．农业经济问题，2005（7）：5356
论文作者:王立双
论文发表刊物:《基层建设》2019年第25期
论文发表时间:2019/12/6
标签：分等论文; 农用地论文; 土地论文; 确权论文; 农业论文; 农户论文; 土地管理论文; 《基层建设》2019年第25期论文;