城市最低生活保障“身份化”探析，本文主要内容关键词为：探析论文,最低生活保障论文,身份论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
20世纪80年代以来，随着我国经济体制改革的不断深化以及经济结构的调整，特别是国有企业改革采用“减员增效”策略，使得下岗失业现象骤增，导致了城市贫困人口逐年攀升。为了保障城市贫困居民的基本生活，维护经济和社会的协调稳定发展，我国从20世纪90年代开始了建立城市居民最低生活保障制度（以下简称“城市低保制度”）的探索。1993年6月，上海市率先进行了试点工作，从而拉开了全国建立城市低保制度的序幕。随后，厦门、青岛、福州、大连等城市陆续建立了这项制度。1999年9月，国务院颁布了《城市居民最低生活保障条例》，标志着城市低保制度的正式建立。
作为整个社会保障体系的重要组成部分以及城市反贫困的核心政策，城市低保制度实施后，充分发挥了“最后一道安全网”的作用，不但满足了贫困居民的基本生存需要，而且彰显了政府的责任与义务，维护了社会的稳定与和谐。但是，从社会学的角度看，制度的功能或效果是非常复杂的，制度通常是社会行动者的行动背景或者可利用的资源。在行动者的实践活动中，往往会对制度进行再阐释、改造和创造，从而促进了制度的意外功能或效果的发挥。①同样，城市低保制度在各地具体实施过程中，也出现了一系列的“意外效果”或称“延伸效果”，最低生活保障“身份化”（以下简称“低保身份化”）就是其中之一。
何为“低保身份化”
“身份”(status)指的是在某一群体或社会中某一确定的社会位置，它既是表层称谓，也包含地位、等级、阶层、特权等内涵。②也就是说，一旦具有了某一身份就会获得这一身份所包含的地位及特权。如拥有了公务员身份，除了获得应有的待遇外，还会享受这一身份所赋予的其他福利和特权。因此，所谓低保“身份化”就是指贫困者一旦拥有了“低保”这一身份，不但可以享受应得的最低生活保障救助金，还会获得身份所赋予的其他特权，这些特权具有一定的“排他性”，并以诸如医疗补助、教育补贴等一系列优惠及福利政策体现出来。这些虽不是低保制度本身的救助，但要享受这些福利的前提就是获得“低保身份”，“低保身份”因此成为享受额外待遇的“敲门砖”。城市低保制度产生的延伸效果使它开始从单纯的维持贫困居民最低生活水平的手段向一种可以享受多种优惠与福利政策的身份标签转变。
我国城市低保制度实施的是差额补贴原则，即以当地的低保标准减去低保救助对象的收入，其差额部分由政府予以补足，从而满足其基本的生活需要。随着我国经济发展速度的不断提升，许多地区特别是沿海发达地区，如山东、浙江等地，都在基本低保金的基础上附加了许多额外的福利待遇，如教育补助（义务教育和高等教育）、大病医疗救助、住房补贴、节假日生活补贴、殡葬补贴等。以目前的形势来看，“低保身份化”的趋势在不断扩大，“身份化”带来的附加意义要远远大于其实际的现金救助意义。
“低保身份化”产生的原因
城市低保制度在设计之初就被定位为城市中的“最后一道安全网”，也就是说，它是对那些在其他救助体系，如失业人员救济制度、职工最低工资制度、下岗职工基本生活费补助制度等有效实施的情况下，基本生活仍然存在困难的居民所提供的最后的收入维持，这就决定了它的救助只能而且必须是最低标准的。既然如此，又是哪些诱因导致了“低保身份化”这一现象的产生呢？
第一，社会经济的不断发展以及国家对城市低保对象关注度的提高是“低保身份化”产生的宏观原因。城市低保制度从1993年开始进行试点工作，1999年正式成为全国性的新的社会救助制度。但是，制度正式实施后，效果并不尽如人意。其中最主要的原因就是低保救助资金不到位，地方政府的财政不堪重负，这就直接导致了救助深度和广度的不到位，“应保未保”问题突出。这种情况下根本不具备孕育“低保身份化”的土壤。随着国家经济体制改革的不断深化以及社会的不断发展，政府对城市低保对象的关注度逐年提高并加大了财政资金支持力度，各种官方文件也都将关注民生、保障人权、促进和谐摆到了一个重要的战略地位。2001年，国务院颁布了《进一步加强城市居民最低生活保障工作的通知》，其中明确提出“要认真落实最低生活保障对象在住房、医疗、子女教育、税收、水、电、煤气等方面的救助政策”。2003年，民政部又颁布了《关于建立城市医疗救助制度有关事项的通知》以及《城市最低收入家庭廉租住房管理办法》，规定了低保对象医疗及住房方面的福利待遇政策，这些文件为“低保身份化”提供了政策基础，提高了低保身份的含金量。
第二，最低生活保障线制定不科学、保障标准过低是“低保身份化”产生的制度原因。我国对城市低保保障线的制定缺乏科学性的指导与规范，这就使得各地低保标准的确定存在随意性与不合理性，有些地区的低保标准没有随着当地经济的发展、人民生活水平的提高以及物价指数和通货膨胀率的变化等情况进行适时调整。这种不科学的低保制定标准导致了低保保障标准过低，低保金的增长速度明显落后于平均工资和物价增长的速度。与此同时，教育成本的提高、医疗价格的不断上扬以及房价的攀升使得本就有限的低保救助金更加捉襟见肘，低保保障金根本无力应对基本生活之外的社会风险。这些因素为“低保身份化”的产生提供了条件。从某些方面来说，过低的低保保障标准是“低保身份化”产生的直接原因，同时也反映出了城市低保制度的不完善性。
第三，“福利缺失”是“低保身份化”产生的外部原因。在国外特别是福利体系完善的国家，公民并不是只有在不能维持基本生活时才能享受国家福利。美国除了公共救助制度，还设有专门的贫困家庭补助金项目，向单身母亲和子女组成的家庭提供救助，即AFDC；日本政府对国民生活的保护主要包括七个方面：生活扶助、教育扶助、住宅扶助、分娩扶助、医疗扶助、就业扶助、殡葬扶助，符合条件的求助者通过申请可获得其中一项或多项；韩国的生活救助包括：生计救助、医疗救助、妇产救助、教育救助、丧葬救助、职业训练以及就业安排，同样的，符合条件的救助者可以申请其中的一项或多项。③也就是说，在这些国家，并不是只有最底层的贫困者才能享受到政府的福利，只要在生活的某一方面存在突出困难的居民都可以申请和享受与之相对应的福利。而我国的“低保身份化”虽然从表面上看是福利的集中化和完善化，但这种福利的获取要建立在一个固化的身份之上，没有这种身份的贫困者就没有权利享受。因此，从本质上说“低保身份化”体现的是一种福利的缺失。反过来，也可以说是由于我国的“福利缺失”导致了“低保身份化”的产生。
第四，部分地区民政部门和工作人员的政绩观是“低保身份化”产生的人为原因。近年来，由于国家对城市低保制度的重视度越来越高，低保制度的落实及完善程度也逐渐成为各地民政工作成功与否的重要标志。有些地区的民政部门为了提升自己的低保工作成绩，不断扩大低保的覆盖范围并增加“配套设施”，于是低保制度的配套福利越来越多，但由于财政资金的限制，“配套设施”基本上只有广度而缺乏深度。当然，这种情况只存在于少数地区，但也是“低保身份化”产生的原因之一。
“低保身份化”的基本特征
“低保身份化”作为低保制度的延伸效果，具有其自身的基本特征，归结如下：
第一，地域性。“低保身份化”的内涵决定了其必须以稳定的资金作为支撑。因此，以我国目前的经济发展水平来看，它只能出现于经济较为发达、救助资金比较宽裕的地区，如山东、浙江、北京、上海等地。那些经济落后的地区，低保救助金尚且难以按时足量发放，更不用提额外的福利待遇了。
第二，全面性。“低保身份化”所享受的福利待遇涵盖了日常生活、医疗卫生、教育、住房、司法等各个领域，覆盖面较为全面，有的地区甚至连景点观光等都有相应的优惠政策。以北京市为例，其针对低保对象的额外救助措施甚至达到了15项，其中主要的措施包括生活垃圾处理费免征、公有住房租金减免、学杂费减免、义务教育阶段助学金、医疗减免、私房补贴、配电设施改造补助、法律援助、医疗救助等，虽不能说是面面俱到，但也基本上涵盖了生活的大部分需要。
第三，高额性。“低保身份化”所带来的额外福利不但覆盖面广，而且额度也较高。如医疗救助，青岛市分三个方面进行补助，分别为住院医疗救助、大病门诊医疗救助和精神病患者医疗救助，每年最多分别可以报销1.5万、1万和1.5万。加上子女教育补贴、暖气费、高温费、廉租房补贴等，低保家庭一年的“收入”相当不菲。
第四，稳定性。一旦获取了低保身份，每年就可以按时获取除低保救助金以外的各项额外福利，这种福利的获得是相对稳定的。就目前来看，许多实施“低保身份化”的地区都没有规定享受低保额外福利的具体年限和特殊规定。也就是说，只要在低保的制度范围内，就可以稳定地获取额外福利。
第五，“不劳而获”性。《城市居民最低生活保障条例》规定，在就业年龄段内有劳动能力但尚未就业的城市居民，在享受城市居民最低生活保障待遇期间，应当参加其所在的居委会组织的公益性社区服务劳动。虽然国家对有劳动能力的城市低保对象应履行的义务作了规定，但事实上，由于管理体制的漏洞以及政策的模糊性，大部分地区的低保对象是只享受权利而不履行义务的。同样，享受低保制度的捆绑福利，也仅需要一个低保身份而不必履行相应的义务。
第六，随意性。就目前来看，获取低保身份后享有的附带福利完全是各个地区自行规定和安排的，项目多少不一，标准繁杂，缺乏整体的制度安排，随意性较大。
“低保身份化”的非预期后果
不可否认，作为城市低保制度的“意外效果”，“低保身份化”具有一些积极的意义，如彰显了政府对低保群体的重视、提高了低保对象的生活水平、促进了社会融合等。但政策在实现其直接效果的同时还会产生一系列的附带效果，这种效果是非预期的，且超出了政策制定者原定的目标和期望而成为政策的一个副产品。④也就是说，政策既有正功能又有负功能。“低保身份化”同样也出现了许多非预期的负功能，并对整个低保制度的实施产生了负价值，阻碍了其进一步发展。
第一，强化了低保对象的就业惰性。众所周知，贫困救助的目的除了保障无劳动能力人群的基本生活，更重要的是帮助有劳动能力的人群摆脱贫困的状态，重新步入社会。因此，从理论上看，接受低保救助人群的数量在一个较长的时期内应当是逐步递减的，这样才能真正体现出贫困救助的意义。但就目前来看，我国接受低保救助人群的数量持续增加，动态调整机制不明显。2007年，全国共有1064.3万户、2272.1万城市居民得到了低保救助；2008年，享受城市低保的人达到1110.5万户、2334.8万人；2009年，全国城市低保对象为1141.1万户、2345.6万人。这其中，有相当一部分人具有劳动能力，但就业意愿不明显，缺乏摆脱贫困的积极心态。有的学者认为，现行低保制度有向创造一个长期低收入群体的倾向发展。⑤在这里，我们暂且不讨论中国是否存在福利依赖，但“低保身份化”会强化低保对象的就业惰性是不争的事实，也就是说，低保制度成为了低保对象就业的负激励因素。有调查指出，我国大部分地区的福利替代率都在40%左右，但如果加上低保制度的各项额外福利，真正的福利替代率会有一定幅度的上升。⑥这就表明，依靠低保身份带来的一系列经济收益与进入劳动力市场参加一般工作的经济回报之间的差距在缩小。此外，当家庭遇到较大的社会风险时，凭借低保身份可以获得诸如大病医疗救助等颇为有效的经济援助，对大多数人来说，真正吸引他们放弃工作的就是这些额外的福利，因为偏低的低保救助金难以产生较高的预期。根据“经济人”假设，人都是追求效益最大化的，低保对象一旦就业就等于放弃了低保身份，从而无法获得由“身份化”带来的额外收益，“一个能够正常思维的人，都会选择享受低保福利而放弃劳动，尽管受到良心和舆论的谴责也在所不辞”⑦。因此，稳定的福利预期使得低保对象宁可不工作也不愿放弃低保身份，“低保身份化”让低保对象谨小慎微并努力维护和保持着这种带来额外福利的“身份”。
第二，造成低保边缘群体的相对剥夺感和新的社会不公平。某种制度功能对某个群体是积极有益的正价值，而对另一个群体却是消极有害的负价值。⑧同样，“低保身份化”在提高了低保对象生活水平的同时却对低保边缘群体产生了较大的负面影响。所谓低保边缘群体是指那些收入超过低保救助标准但生活仍存在一定困难的群体。许多地区将低保边缘群体做了量上的划分，如青岛市就将其界定为在低保标准以上至保障标准150%之间的家庭。以青岛市350元的低保标准计算，低保边缘群体的月收入在351～525元之间。他们不符合低保救助的标准，但抵御自然或社会风险的能力薄弱，一旦受到风险的冲击就极易陷入贫困的境地。从表面上看，低保边缘群体的收入要高于低保对象，但实际上，当低保对象“身份化”之后，他们凭借低保身份所获得的实际收益（如医疗救助、教育补助、燃煤气补贴等）要远高于低保边缘群体。事实上，“低保身份化”使得低保边缘群体的实际收入或实际生活水平低于低保对象，成为隐性的“社会底层”，这就会使其产生一种强烈的相对剥夺感。只因缺少一个“身份”，低保边缘群体就必须要自己承担所有的社会风险，这必然会造成新的社会不公平。
第三，激化了福利侵占行为的发生。低保福利侵占是指城市居民最低保障制度中对低保待遇申请人的资格审查条件和程序的有关设计存在漏洞，致使部分申请人借机获得低保资格，侵占低保资源。⑨从表面上看，福利侵占问题是由低保审查条件及程序漏洞所致，但其最终利益根源却是“低保身份化”。如果低保只提供基本救助金的话就不会产生如此大的吸引力，正是低保身份所能获得的额外福利激化了福利侵占行为的发生。新制度经济学的“机会主义”假设认为，人具有随机应变、投机取巧、为自己谋取最大利益的行为倾向。⑩由于低保身份的含金量不断提高，不管是拥有低保身份的人还是低保制度外的贫困者都想染指这份稀缺的福利资源。体制内的人会通过虚报家产、隐瞒隐性收入、人户分离甚至假离婚等方式骗取低保，而体制外的人则通过“走后门”、“托关系”甚至无理取闹等方式要求获取低保身份从而侵占低保福利。以上种种都造成了国家福利资源的浪费。
第四，加大了低保工作人员滥用权力的风险。《城市居民最低生活保障条例》中规定，最低生活保障的日常管理及服务工作由居委会承担。这就表明，居委会的低保工作人员在执行低保资格审查中具有极大的权力。由于低保含金量的提升以及低保身份的稀缺性，许多并不具备条件但想要继续留在低保制度内或迈入低保制度的人就会在比较利益的驱动下“托关系”甚至贿赂低保工作人员，加之我国基层低保工作人员专业素质普遍较低，利用职权照顾“关系”甚至以“低保身份”换财物的几率就会明显增大，这不但有损国家的福利资源，而且还会导致“应保未保”，使真正需要保障的人被排斥在外。
第五，滋生了社会的不满情绪。Dinitto曾这样评价福利制度：福利制度实施到目前为止，没有任何人从中获得满足、快乐与幸福，拿的人觉得不够，给的人觉得太多，处理行政的公务人员又觉得工作没有意义。福利制度到底成就了哪些人的福利实在值得思考。(11)确实，福利制度“不劳而获”的基本特性十分容易滋生社会的不满情绪。在低保制度中，那些“能而不劳”者不但可以获取低保救助金，更能享受一系列的额外福利，这使得相当一部分人产生了不满的情绪。特别是社会福利资源的提供者，“当他们拖着疲惫身躯下班回家时看见低保人员悠闲地聚在一起，或谈天说地，或打麻将、斗地主等（且不论是否把低保金作为赌资），心理自然愤愤不平”(12)。
应当说，以上种种影响是由各方面因素共同造就的。但不可否认的是，“低保身份化”在很大程度上激化了这些现象的发生和恶化。
公平与效率相结合：让“低保身份”不再“抢手”
“低保身份化”是低保制度的一个延伸效果，它在很大程度上弥补了单纯依靠低保救助金救助的不足，对低保制度起到了一种辅助效果。但是，我们在对一项制度进行评价时，必须要看它是否有效地兼具了公平与效率。从目前来看，“低保身份化”不管在维持公平还是保证效率方面都有所欠缺，甚至还会引发诸如“道德风险”等社会问题。因此，怎样完善制度设计，使其达到公平与效率相结合的境界是需要我们探讨的。首先，在低保救助理念方面，不应只是一味被动地等待低保对象进入低保制度后对其进行救助，而应以预防为主，在贫困者陷入低保救助之前对其展开外围福利救助，促使其尽快脱离贫困。因此，应提高对低保边缘群体的关注度，探究有效的救助方案。其次，强化分类施保的原则，根据每个家庭的规模、结构以及需求的差异进行有针对性的救助，这样既能满足需求又可预防“养懒汉”。第三，针对有劳动能力的低保对象应加大就业指导及培训方面的投入，并根据实际情况规定享受低保的年限，提高其就业动力。第四，改进差额补贴原则，最大限度地减轻低保对象的就业顾虑。最后，对低保制度的额外福利进行准确定位并设计合理的方案，将其更加科学地纳入到制度当中。此外，还有部分学者提出了“资产社会政策”的理念，这也为我国低保救助制度提供了一个可能的变革方向。
“低保身份化”实际上反映出低保制度的不足与缺陷，因此，要想让“低保身份”不再“抢手”，必须首先消除或减弱制度本身的诱导性。这就要求我们在深刻把握社会及救助政策发展规律的基础上，完善制度本身的建设，特别是对方法和策略的选择。只有这样才能使我国城市低保制度得以良性运转，从而更好地发挥功效。
注释：
①⑤洪大用：《试论中国城市低保制度实践的延伸效果及其演进方向》，《社会》2005年第3期。
②王海英：《身份化、去身份化和再身份化——幼儿教师身份的变迁与重构》，《幼儿教育》2009年第10期。
③于杰兰、李春斌：《最低生活保障制度的域外视野及启示》，《广东商学院学报》2007年第6期。
④祝建华：《我国城市居民最低生活保障制度的政策效果评估》，《经济论坛》2009年第12期。
⑥李棉管：《城市低保制度与贫困者的“福利依赖”》，《社会工作》2008年第2期（下）。
⑦邓蓉、周昌祥：《当前中国社会福利依赖现象与反福利依赖社会政策的介入》，《贵州大学学报》（社会科学版）2006年第6期。
⑧⑩崔凤：《制度简论》，吉林文史出版社2003年版，第87、4页。
⑨王爱华、陈彬：《低保福利侵占问题分析》，《社会保障》2008年第9期。
(11)(12)周昌祥：《低保福利依赖及其对策研究》，《中共福建省委党校学报》2006年第5期。