20世纪90年代中国高等教育经费的来源构成变化，本文主要内容关键词为：经费论文,中国高等教育论文,年代论文,来源论文,世纪论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
高等教育经费来源多元化在20世纪90年代成为一个比较普遍的趋势。布鲁斯·约翰斯通(Bruce Johnstone)认为，在20世纪90年代，世界范围内高等教育财政与管理改革已呈现出明显的相似性（注：布鲁斯·约翰斯通（陈运超 沈红译）.高等教育财政与管理：世界改革现状报告[J].高等教育研究，1999,(6).）。在财政方面主要表现为，用非政府收入弥补公共的或政府的收入不足，措施包括：一是在主要或全部由公共经费支持的高教系统中开始收取或提高学费；二是收取全部或接近全部的由学校提供的食宿费用（或者用贷款取代曾由政府提供的生活费和助学金）；三是鼓励私立高等院校主要依靠学费和其他费用来运行；四是鼓励部分教师或部分大学从事企业性活动；五是鼓励慈善家的捐赠或直接参与院校管理，或提供奖学金。法国高等教育财政专家Chevallier和Eicher也提出，在90年代，不同发展水平的国家都开始限制公共教育开支，尤其是高等教育开支。主要的政策表现是，降低成本和要求从教育和培训中受益的各方分担很大部分的教育成本。高等教育机构由于公共经费的停滞或减少而不得不寻求那些过去被忽视的经费来源（注：Thierry Chevaillier and Jean-Claude Eicher,Higher Education Funding:A Decade of Changes[J].Higher Education in Europe,Vol.XVII,Nos.1-2.）。
中国正在经历从计划经济向市场经济的转型，政府垄断经济和社会事业的局面逐步被打破。在高等教育领域，院校自筹收入在财政收入中的比重逐步加大。特别是1985年，政府允许高校招收少量自费生后，学校自筹收入的能力有了明显提高，但政府拨款依然处于绝对重要的地位。这种状况的真正突破来自于高等教育持续扩张和1988年通货膨胀所导致的高等教育机构的财政危机。当时在许多学校，来自政府的拨款仅能补偿大约三分之二的运行开支，从其他来源寻求收入成为高校应对财政危机必不可少的方式，这成为高等教育财政体制改革的一个重要转折点（注：Xin Wang.A Policy Analysis of the Financing of Higher Education in China:two decades reviewed[J].Journal of Higher Education Policy and Management,Vol.23,NO.2:205-217.）。据《中国高等教育改革世纪报告》，学费制度在1997年完全确立。至此，高等教育投资渠道单一化的局面被打破，呈现了高等教育经费来源多元化的格局。这些来源包括：财政性教育经费，社会团体和个人办学支出，社会捐、集资，学、杂费，事业收入及其他收费（注：国家高级教育行政学院.中国高等教育体制改革世纪报告[M].北京：人民教育出版社，2001.119.）。
对于高等教育经费来源多元化，国内的研究文献十分丰富。在理论方面引入了约翰斯通最早在1984年提出的“谁受益谁付费”的成本分担理论。高等教育的成本支出作为一种人力资本投资，既可以带来社会收益，也可以带来个人收益。按照“受益者付费”的原则，高等教育的成本补偿机制就必然是多元的。陈良焜在1994年具体分析了中国高等教育经费的来源多元化的结构、发展趋势及各个渠道发挥的作用和潜力。也有学者研究高等教育财政危机、成本补偿的模式、能力和意义（注：丁小浩.高等教育财政危机和成本补偿[J].高等教育研究，1996,(2).），教育产品的属性和教育投资体制改革（注：王善迈.我国教育投资体制改革[J].教育发展研究，1999,(6).）。还有学者结合中国的情况，讨论了教育经费来源中主渠道与多元化的关系（注：李经天.论主渠道和合多渠道并进[J].湖北大学学报（哲学社会科学版），1999年，26(1)；江小惠.建立高等教育多渠道投资体系的思考[J].江苏理工大学学报（社会科学版），1998,(1).）。他们认为，根据受益者分担教育成本的原则，要确保政府对高等教育经费主渠道作用，同时个人和社会要分别承担相应的高等教育成本。还有不少文献介绍了高等教育经费来源多元化的国际经验（注：韩骅.由谁付帐？西方高教投资的一个视角[J].高等教育研究，1999,(1)；陈伟.西方高等教育的政策变革和经费模式的机构性调整[J].高等教育研究，2002,23(5)；宋秋蓉.当今世界高等教育经费来源多元化趋势[J].教育与经济，2003,(3).）。
这些研究加深了对问题的了解，拓展了解决问题的思路。但是，有关经费来源多元化的研究较少从历史的数据出发，描述高等教育经费结构及其变化，分析高等教育经费不同来源的特征及其发展前景。更值得关注的是，有些研究提出的高教投资多元化建议，如鼓励企业团体办学、发行高等教育债券、股票、彩票、允许一定额度的投资利润回报、兴办校办产业、利用银行信贷筹措资金（注：胡瑞文.陈国良.中国高教筹资多元化：成就、挑战和展望[J].教育发展研究.2001,(7)；陈万明.高等教育投资多元化探索[J].江苏高教.2002,(2).），不仅显示人们对高等教育产品属性认识的模糊，对高等教育政策可操作性的忽略，也表明人们对过去若干年内多样化高等教育经费收入的构成状况和发展趋势缺乏必要的理解。
数据分析
本文重点分析中国高等教育经费来源的构成及各个构成要素变化的特点和可能的决定因素，附带分析不同财政隶属关系的高等教育机构经费来源构成的不同特点。
本文分析的数据包括：
1990-2001年间全国普通高等学校（包含中央属高等学校和地方属高等学校）教育经费收入构成情况的数据，来源是：(1)中国教育经费统计资料，1991-1994；(2)中国教育经费统计年鉴，1996-2002；
1990-2001年间全国普通高等学校基本情况（机构数、学生数、教职工数）统计数据，来源是：中国教育统计年鉴，1990-2002；
有关物价指数和国民经济的统计数据，来源是：中国统计年鉴，2002。
由于1998年教育经费统计口径发生变化，为便于比较，必须对数据进行调整，形成前后一致的时间序列数据表。数据调整的主要方向是向1998年的统计口径靠拢，同时，将1998年的统计指标根据本文研究的需要进行简化。
调整后的高等教育经费来源分为四个大项：
(1)国家财政性教育经费，指中央或地方各级财政在本年度内安排，并划拨到大学，列入国家财政预算支出科目的经费。
(2)捐集资，指单位或个人自愿捐资助学，以及海外人士和团体对教育的资助和捐赠。
(3)事业收入，指学校开展教学、科研及其辅助活动依法取得的经财政部门核准上缴财政专户管理的预算外资金。包括学费、借读费、住宿费和其他费用。
(4)其他收入，除上述各项收入以外的其他各项收入，即附属单位交款和其他收入中扣除对校办产业投资收益之和。
其中，财政性教育经费又区分为三类：①财政预算内教育经费，包含教育事业费拨款、科研经费拨款、基建拨款和其他经费拨款；②各级政府征收用于教育的税费；③校办产业、勤工助学和社会服务收入用于教育的部分，也包含在教学、科研及其辅助活动之外，开展非独立核算经营活动取得的收益用于教育的部分，即经营收入的结余、附属单位交款和其他收入中对校办产业投资收益之和。事业收入中单独列出了学费、杂费的数量。
社会团体和公民个人投入，也即民办教育的投入，由于数据不完全，且数量不大，暂时归入其他收入项。经过调整，我们整理出1990-2001年之间全国（以及中央属和地方属）普通高等学校按经费来源的收入情况和构成（见表1）。
尽管经过处理的数据仍然可能存在某些缺陷，1990-2001年普通高等学校经费来源基本构成要素在12年间的变动特点仍清晰可见（见图1）——人们长期以来所期盼的高等教育经费渠道多元化的局面并未出现，而是呈现出了二元化的格局；中央属和地方属高校之间经费来源的变化趋势出现了很大的差异。
①两个主渠道：财政性教育经费和学校事业收入。
表1 1990-2001年全国普通高等学校经费来源情况
单位：千元
资料来源：中国教育经费统计资料，1991-1994；中国教育经费统计年鉴1996-2002
图1 1990-2001年普通高等学校经费收入构成
财政性教育经费所占的比重逐年下降，从1990年的93.5%下降到2001年的55%，学校事业收入从1990年的2.8%激增上升到2001年的38%，其中学生缴纳的学费杂费从0.5%上升到24.7%，陈良焜在1994年提出的在20世纪末受教育者个人可分担19-25%的总经费的估计性目标确实实现了。
②财政性教育经费中，预算内教育经费逐步处于绝对的主体地位，如果加上基建拨款，预算内教育经费占财政性教育经费的比重从1990年的90%上升到96%。
③学校事业收入实际是高等学校提供的教育服务受益方——正规学生和继续教育、短期课程接受者所分担的费用，其中正规学生的学费达到了政府提出的“普通高等学校学费占每生每学年平均教育培养成本的比例一般不超过25%”的最高限额（注：李岚清.李岚清教育访谈录[M].北京：人民教育出版社，2003.114.），生均学费到2001年达到24.7%，地方属高校中生均学费更高达33.2%。
④在不少文献中被认为是很有潜力的经费来源——校办产业等在整个经费来源结构中的比重逐步降低，显示了暗淡的前景，从1992年接近15%，1995年接近10%两个极点下降到2001年的1.4%。
⑤社会机构和人士对高等教育捐资助学占整个经费总额的比重始终徘徊在2%左右，最近几年还出现了连续的下降，对实现高等教育机构经费多元化贡献甚微。
⑥地方属高等学校在1990年对财政性教育经费的依赖略微强过中央属高等学校，但是10年之后的2001年，中央属高校对财政性教育经费的依赖(57.6%)则超过地方属高等学校(52.9%)。而且，地方属高校的经费来源中，基于学校声誉和再生产能力的经费渠道，如校办产业、社会服务收入、社会捐赠收入等同期均低于中央属高等学校。因此，地方属高等学校经费渠道的二元化特征更为明显（见图2）。
图2 中央属高校和地方属高校财政性经费和事业收入变动趋势
从直观印象上看，人们所设想的高等教育经费多渠道的来源——财、税、费、产、社、基、科、贷、息（财政、教育税、学费、产业、社会捐赠、基金、科研、信贷、利息）并没有真正实现，整个高等教育财政结构呈现出了成本负担向学生及其父母的转移，两种主要来源渠道此消彼长的二元化趋势。
讨论和发现
那么，对中国90年代以来高等教育经费来源结构的变化状况应该如何评价呢？各个经费构成要素在改善高校财政状况中的作用和潜力如何？这些问题还需要做深度分析。
中国高等教育规模的大幅度增加首先出现在1999年，之后连续三年增长，在校大学生人数发生了历史性的变化，从1998年的341万上升到2001年的719万，每年增加的人数超过100万。而在此之前，在校生人数从200万增长到300万用了七年的时间（1990年到1996年）。
教育从本质上讲具有劳动密集型的特征，是一种成本递增的产业。高等教育规模的扩张须以高等教育经费水平的提高为依托，否则高等教育的质量将会出现一定幅度的滑坡（注：闵维方主编.高等教育运行机制研究[M].北京：人民教育出版社，2002.110.）。理论界普遍认为，处于稳定良性的财政状态中的高等教育系统，为保证质量，即使控制了物价上涨的因素，生均成本也应该呈递增的趋势（注：丁小浩.高等教育财政危机和成本补偿[J].高等教育研究，1996,(2).）。我们应该设想高等教育规模的扩张必然伴随着教育投入的激增。
让我们来看一看中国的现实情况（见图3）。从绝对数看，随着国家经济的持续增长，国家财政在国民经济中的比重不断攀升，高等教育经费总投入也在连续增长，从1990年的110.7亿上升到了2001年的1145.2亿，增长了10倍。但另一方面，生均经费从1999年度开始出现了持续的下降，2000年、2001年分别比前一年下降了5%和2%。以可比价格计算，教育经费总规模的增幅为五倍，生均经费从1990年的5365元上升到7884元，增长速度为47%。其中在1995年出现一次低谷后稳步回升，到1999年达到极大值，之后再次开始回落。第一次生均可比经费的下降是1993-1995年连续三年高通货膨胀的结果，而且1995年是新中国财政收入占国民生产总值的比重最低的一年(10.7%)，而第二次下降则是急剧扩招的结果。这种情况表明，高等教育经费投入的增长速度从1999年开始低于学生规模的增长速度，经费水平在规模扩张的情况下出现了下降。
图3 1990-2001年全国高校学生数、生均经费变动趋势
由于地方属高校中研究生规模不大，培养的本专科学生占到全国在校学生的82%，其生均成本的数字更具有代表性（见图4）。从1990年到1999年，生均经费虽然有波动，但始终处于上升的趋势，从1999年开始，出现急剧下降，2001年的生均经费低于1996年的水平。如以可比价格计算，地方属高校生均经费始终处于下降的趋势，1999年小幅反弹，至2001年降至最低。因此，在地方属高校中，扩大规模是以降低生均经费为代价的，这些大学生及其家庭以更高的个人成本接受了更低质量的高等教育。从图4可以看出，无论生均教育经费怎样变化，其中构成要素人均学费水平从实际价格还是可比价格计算，都处于上升的趋势，并从1998年开始，增长的速度明显加快。可见生均成本的下降与政府拨款增长速度与规模扩张的速度不相协调的结果。
图4 1990-2001年地方属高校生均经费变动情况
在生均成本下降的背景下，我们再来讨论高等学校各个经费来源渠道的发展潜力，就会有新的发现。
1.国家财政性高等教育经费
从1990年以来的数据看，国家财政性高等教育经费占国民生产总值的比重始终处于3.3-4.2%之间，平均数为3.7%。即便这样的比例维持不动，由于国家财政收入占国民生产总值的比重的持续增长（从1995年最低点10.7%增长到2002年的18%），财政性高等教育经费投入的绝对数量仍将稳定上升。如果高等教育规模保持适度的增长，生均教育经费投入有可能出现恢复性增长。但是，从本届政府2003年的工作报告看，教育投资的重点将放在“加强义务教育特别是农村教育”，而高等教育的重点是建设高水平的大学。高等教育新增财政经费（再加上不断增加的科研经费投入）很大程度上用来扶持高水平的高等教育机构（如一批研究型大学），培养优质高等教育资源，不同层次和水平的高等教育机构的收入结构存在的较大差异不可能弥合，一些地方属大学是否能够同步地实现国家财政拨款的增加和生均财政经费的增加是值得怀疑的。
2.事业收入
高等教育机构事业收入的主体是学费。学费收入具有与学生规模增加同比增加的特征，但其水平受多种因素制约。对学费标准的确定，政府提出的目标是：在非义务教育阶段，要合理确定政府和受教育者分担办学成本的比例，收费标准要与居民家庭承受能力相适应。
从高等教育生均成本的相对水平看，目前学费负担的压力是相当大的。1990年，生均相对成本（即生均成本占人均GDP的比重）为3.3，到2001年，下降到2.1；同期生均学费负担水平则由0.5%上升到24.7%，地方属高等学校中学生负担水平的变化更为明显，从0.7%上升到34.2%。这表明，学生及其家庭负担的高等教育成本从人均GDP的1.65%上升到51.87%（地方属院校达到71.8%）。学费对公民的经济负担已经到了相当高的程度，继续增加的余地并不大。对那些拥有大量研究生的研究型大学来说，对研究生收取学费的政策将会产生新的收入来源。这有可能使一部分精英大学，形成一种“富者愈富”的情形。
教育领域所追求的公平和公正原则也要求对学费的增长进行必要的限制。研究表明，不同收入水平的受教育者及其家庭对学费水平变化的反应是不同的，较低收入阶层对高等教育私人成本变化的敏感程度要大于较高收入阶层。无论出于什么原因，过高的学费水平产生的对受教育机会公平和效率的负面影响都不容置疑。学费水平不仅要考虑社会的整体经济发展水平，而且还要照顾到不同收入阶层受教育机会的公平（注：闵维方主编.高等教育运行机制研究[M].北京：人民教育出版社，2002.386.）。
3.捐赠和基金收入
捐赠和基金收入在国际高等教育领域受到广泛重视。在1999/2000财政年度，美国公立大学捐赠和基金收入超过5%，而私立大学则超过14%（注：NCES.Digest of American Educational Statistics2002,http://nces.edu.gov）。陈良焜在1994年预测，随着中国经济的发展，经济体制的变化以及国际交往的加强，具有向学校提供资助实力的企业、社会团体和私人将会越来越多。但多年来，学校捐赠收入的比重始终稳定维持在较低水平上。这表明政府鼓励企业和公民向教育捐赠的税收优惠政策、扶持公益性教育基金和信托基金的金融政策尚不完备，学校开拓这个收入渠道的手段还不够有力。
4.校办产业、社会服务收入
中国学校兴办产业的传统来源于教育与生产实践相结合的教育理念，在改革开放之前就广泛存在。最近20年，尤其是高等教育经费来源渠道单一，运行出现严重困难的时候，兴办产业曾被看作是大有前途的学校收入的来源渠道。但近年来产业对高等学校收入的贡献率逐步降低。而且，随着国家经济体制改革进程的推进，学校承担无限责任的校办企业给学校带来的潜在的金融风险和法律责任危机愈加突出。特别是有超过60%的企业经营活动与学校教学科研活动无关，数量多、规模小、管理混乱的现象十分普遍（注：陈忠林，于苹，余蓉.中国高校校办产业的整顿与发展[J].经济体制改革，2003,(6).）。因此，校办产业收入所占份额的逐渐萎缩符合市场经济发展规律。但是，这个科目中涉及到的科研成果、专利技术和其他教学产品的转让收入，随着高等学校教学科研能力的增强会逐步增加。
5.科研收入
科研经费拨款自1998年《中国教育经费统计年鉴》单独列出科目开始，占学校办学经费总额均在4%以上。这种收入对于提高学校的学术水平和学术声誉、促进教育质量有着极其重要的作用。从掌握的统计数据看，从1998年开始，中央属高校科研经费拨款占经费收入的比重逐步上升到8%以上，地方属高校始终在1%左右。特别是，随着政府科教兴国战略的落实，科学技术方面的拨款会进一步增加，可以成为高等学校稳定的、持续增长的经费来源。对比美国的情况，我们可以保持更乐观的估计。在1999/2000财政年度，美国高等学校总收入中，私立大学有13.8%，公立大学有10.8%来自联邦政府，这些拨款中主要部分是政府科研基金合同以及政府附设在大学中的独立科研机构的拨款。
总结以上的分析，我们可以得出几点看法：
(1)中国高等教育自20世纪90年代逐步形成了经费来源二元化的格局。在这个过程中，政府用规模扩张政策满足了人们的高等教育需求，同时用规模经济的观点来解释扩张的效果。但事实上，这种扩张是依靠学生学费来支撑的。
(2)在多元化筹资的局面出现之前，高等教育经费的两个主渠道的变动趋势不可能持续下去。财政性教育经费的下降只能导致生均教育经费的下降，最终导致大学教育质量的下降；学费的相对水平与国际上一些发达国家相比也是相当高的，在政府对学生的资助手段单一、数量有限的情况下，人民是否有能力承担比例的继续增加是值得怀疑的。国家财政是否有能力推动高等教育大众化目标的实现？如果没有能力推动，需要什么样的政策抉择，这是一个紧迫的需要回答的问题。
(3)高等教育经费多元化的目标并没有消失，但多元化应基于高等教育的产品属性而非其它。作为公益性的学术机构，其税费之外经费来源的多元化应围绕其教育和学术活动展开——技术和专利转让、教学产品的出售、科研经费的获取、为学生提供生活服务的收费。多元化的目标不应当包含与培养学生和学术活动无关的兴办企业——与企业家相比，教育家更适合从事学术活动；而许多作者提及的借贷和市场融资只会最终增加而不是减缓公共教育经费的压力（注：魏新主编.教育财政学简明教程[M].北京：高等教育出版社，2000.205.）。
(4)高等教育机构内部的层次和水平的分化是高等教育发展的必然结果。为社会提供多样化的产品从而获得多元化的经费来源的高等教育机构通常是指研究型大学（如技术转让、科研经费等收入）。对于那些提供较为单一产品的机构的经费构成将会呈现可能完全不同的特点，如地方属高等学校，完全倚重国家财政和个人支付的学费两种渠道，其中，基于经济不平衡性而出现的区域差异可能十分明显。
结论
本文讨论了约翰斯通提出的用非政府经费来源弥补高等教育财政危机的若干措施在中国的表现。研究发现，自1990年之后的10年间，中国高等教育经费由片面依赖于政府投资发展到同时依赖政府预算和事业收入，其他收入来源占总经费的比例不高并且出现下降，呈现出了经费来源二元化的趋势，这在地方属高校中体现得更为明显。因此，教育经费来源的多元化对于高等教育机构的高端（研究型大学）而言，由于其自身的性质和功能，是可以加以推动的政策目标；但对于高等教育机构的底端（实现高等教育大众化目标的一般大学）而言，实现这样的目标是相当困难的。
限于数据和分析能力，本文并未深入分析高等教育经费最重要两个来源——税、费的理论特质及其内在逻辑，也没有深入涉及不同层次、不同科类、不同地域高等教育机构的经费来源构成特点及其变化趋势。这方面有许多工作可以做。如，我们可以评价，在高等教育机构的层次分化过程中，高等教育机构之间对科研经费、捐赠的市场竞争，以及政府对各个高等教育机构的拨款和功能配置政策所发挥的作用（注：伯顿·克拉克主编（王承绪等译）.高等教育新论——多学科的研究[M].杭州：浙江教育出版社，1988.169.），从而扩展对高等学校经费收入结构变化趋势的理解。