产权关系的合理安排与国有企业改革，本文主要内容关键词为：合理安排论文,国有企业改革论文,产权论文,关系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
〔分类号〕F20 文献标识码：A 文章编号：1003—5281（1999）05—0076—05
一、国有企业产权关系改革的核心是责权利对称
我国的国有企业改革已经进行了多年，但存在的最大问题仍然是效率低下，我们认为，根源在于国有资产产权关系安排不合理，这可以从国有企业与国家之间的关系以及国有企业内部各环节人员之间关系两个方面来寻找，这里先着重说明第一个方面的问题。
从多年来国有企业的改革来看，为了使国有企业成为独立的商品生产者，提高国有企业的经营效率，一直在国有企业经营者放权上作文章，国有企业经营者已经获得了相当大的经营自主权和与其相伴随的利益，但是在放权让利的同时，相应的财产责任都是不对称的，表现为企业亏损时，无具体人承担责任，国有资产损失最终只能由国家也就是由社会承担，更有甚者，国有资产不但不能保值增值，而且还大量流失，原因均在于国有企业经营者有权有利而无责，起码是权责利不对称。另外，放权后，虽然旨在通过建立现代企业制度来建立有效的内在约束机制，然而从现有的实践来看，已经建立的公司制企业并没有因此而形成强有力的所有者对经营者的约束与监督机制。对国有企业的权利运用是否得当，其实际经营绩效如何，国家无法实行较低成本下的充分监督。结果，国有企业的效益非但没有提高，反而有所下降。国有企业的亏损面、亏损额都有不同程度的增加。截至1998年10月，国有及国有控股工业企业亏损面为49%，其中大中型企业的亏损面为55%，在总计800 亿元的亏损中，国有大中型企业亏损占了600亿元[5]。这两方面的问题表明，目前的国有企业产权关系安排不合理。多年来，我们一直强调政企分开，给国有企业放权，但却不重视权责利对称，不考虑放权后如何能对企业实行较低成本下的充分监督，所以才有了企业负盈不负亏和内部人控制问题的大量发生。我们感觉，这是国有企业改革的一个误区。鉴于此，我们认为，国有企业改革的关键是要从加大产权关系调整力度入手，在解决权责利不对称以及寻找对经营者低成本充分监督的有效途径上下功夫。国有资产产权关系的调整是否可以从以下几方面入手。[6]
（一）国有资产从高度竞争产业退出。
高度竞争产业的基本特征是企业数目众多，规模很小，竞争激烈。这类国有企业大多属于地县管理的中小型企业。在高度竞争性行业中与非国有企业竞争，不是国有企业的优势所在，因为国家所有制这种财产制度决定了这些国有企业可以不受任何集团利益约束，不以追求利润为目标，政府作为国家代表会干预企业决策。所以，既不让它们退出来，又要求它们摆脱困境，是很困难的。而且国家大量参与此类产业投资，还必须通过层层代理制管理分散在众多行业中的中小企业，事实上根本无法对其实行低成本充分监督。既然在这些产业中，国有产权已无法低成本实现经济活动的高效率运行，就应该对公有产权关系进行调整，让国有资产从这类产业中退出，具体方式可以通过拍卖把企业转变为私营企业，或者通过企业内部职工集体筹资买下企业使其转变为股份合作制企业。
前一种转变实际上已经不属于单纯的产权关系调整，而是企业所有权关系的变更。但是，这种转变是原有国有企业转卖给私人经营，企业性质变了，而国有资产仍然存在，只是从这些企业中退出不再投资而已。这种转变对社会主义市场经济体制改革取得成功非常必要，不能因其属于企业性质私有化而讳医忌药。国家投资于大量这类企业，是一个沉重的负担，把它们交给私人投资经营，产权关系相应产生重大变革，私人企业的投资经营者权责利完全对称，在利润最大化原则支配下，自主安排资源使用，获取的收益和付出的成本自己承担，国家不必为监管这部分企业而付出昂贵的成本。
股份合作制是从国有向集体所有的转变，企业仍属于公有性质，但是，这种转变使产权关系发生了变化，由于股份制企业中有法人股、企业内部职工个人股，出资人以出资额为限对企业的债务承担有限责任，企业经营风险责任有具体的承担者，企业职工作为出资人获取资本收益，并且按一人一票参与企业重大经营决策表决（包括经营者的选择），权责利关系比较对称。另外，通过实行股份合作制，企业脱离了国家监管，实行企业内部职工代表大会对经营者监督，可以使监督比较充分且成本很低。
（二）在不完全竞争产业中，除少数特大型企业之外，国家只作为一般持股者广泛参股。
十五大报告中指出，对大中型国有企业要实行规范的公司制改革，主要采取有限责任公司形式，使国有资产只在公司经营中承担有限责任。为市场提供大量产品的大中型企业一般都具有不完全竞争性质，虽然其产品有一定的垄断性，但同时也具有一定的竞争性，市场供求及价格对其经营状况有决定性影响，因此，为了减少国家承担资产损失的责任，尽量降低国家对这些企业因无法实施充分监督而产生的损失，避免国家对企业的行政干预，对这些不完全竞争产业中的绝大多数企业，国家只应当作为一般参股者参与企业投资，而不应当控股。国家控股存在四方面的问题：一是政企难以真正分开。具体表现为，政府作为最大的股东，有权任命经理，企业重大决策实际上由政府作出，当政府意图和市场活动出现矛盾时，经理必须服从政府。所以，在政府控股公司中，很难真正产生股份公司的经营机制，这种改革除了能稍微分散一些资产责任，拓展一些融资渠道，其他方面和原来的国有企业在运作机制上无太大差别。二是国家控股，企业资产责任大多数由国家承担，当企业亏损乃至破产时，国家仍然是最主要的资产责任承担者。三是国家无法对企业实行低成本充分监督，国家控股公司的经理有一定的经营自主权，但是，由政府委派的经理实际上更多的是国家行政官员角色，没有承担企业亏损的责任和压力。由于国家和经营者信息不对称以及对经营者约束机制的弱化，很难避免经理的无责任心，恶意经营和内部人控制等问题。四是从观念上讲，其他参股者及市场中和国家控股公司有经济关系的其他经济主体实际上仍然会把这些企业看作是国有企业，企业也很少能产生来自国家以外的其他方面的制约力量。总之，从我国已经进行的股份制改革试点的效果看，改制并未见多大成效，一个重要的原因是，股份制改造，强调一定要国家控股，政企难以真正分开，因而使成立起来的股份公司并不能真正产生有限责任公司的经营机制，实质上和原来的国有企业并无本质区别。
为了使不完全竞争领域中大量的大中型国有企业真正转变经营机制，必须通过国家只作为一般参股者这样一种改革途径，在国有大中型企业中大量撤出资本，国家只在企业中承担极有限的责任。由于国家不控股，因此国家只能作为普通股东参与企业的经营决策，不能任意干预企业经营活动，不能对企业经营者进行直接任命，经理通过自愿合约由股东从经理市场上雇用，自愿在企业中投资的所有者共同的目标是追求利润最大。由此，企业才能真正产生股份有限责任公司的运作机制。另外，国家要在哪些企业中参股，应视国家的宏观调节意图和经济发展战略目标而定，有些中型企业，国家也可以完全撤出，采取私营、合伙、承包、租赁、股份合作制形式经营。
实行股份制，虽然国家不在企业中控股，但是由于股份制企业中有国有资产参股，企业当属混合所有制性质，企业重大经营决策由股东或董事会集体做出，经营决策权又具有集体性质。因此，即使是完全由私人入股组成的股份企业，其性质也与私人独资企业不同，其资本具有“社会资本”属性，企业具有“社会企业”的属性，而国有资本的参股使这一属性更加明显。这种属性的企业大量存在，是社会主义初级阶段生产力发展水平的客观要求，它们应当被看作是社会主义初级阶段向高级阶段发展过程中的一个过渡形式，况且，国有资产从一些产业中撤出或部分撤出，并不是把国有资产送给了私人，它只是国有资产在不同产业所进行的产权关系的调整，国有资产总量并未减少。因此，没有理由把这种改革的要求和实践斥之为私有化。十五大报告中已经指出，公有制的主体地位不在于企业的数目，关键在于国有资产的投资质量和在全国总资产中的总量。
（三）垄断性很强的产业、涉及到国家安全的产业及提供公共物品的产业等，国家必须独资或者控股经营。
实际上国有企业与一般企业在性质和职能上都是不同的，国有企业的特殊产权制度安排决定了它特有的优势和缺陷，决定了它特殊的行业分布和经营领域。国有企业应当发挥非国有企业不能代替的功能，应当成为弥补市场失灵、消除外部性、维护国家政治安全和经济安全的行为主体，而非市场经济中的主体企业。否则只能强化国有企业的固有缺陷，导致整个经济活动低效率，使市场经济体制难以建立起来。因此，国有企业应当进入特殊的行业和经营领域，这样，国家可以集中有效地管理那些必须由国家管理才有效的行业，少承担一些本不该承担或无力承担的资产责任和高成本的监管责任。
关系到国家和社会安全的产业，比如金融、战略性资源产业、军工产业等，必须国家独资经营。为政府调节经济和实施政策提供物质条件的企业，如政策性银行、粮食储备企业等，也必须由国家独资经营。而重要的基础设施（如公路、铁路、电力企业等）和公共性产业（如城市交通、供水供电企业等），私人资本一般不愿意进入（因为这类行业的投资大、回报慢），应当由国家投资经营，以提高国民经济的整体效益。这部分投资实际上属于国家为解决市场缺陷所做的必要的宏观调控，国家可以根据经济形势，通过改变这些产业的投资数量调节总供求，以保持宏观经济活动正常进行，并且为微观经济活动提供良好的外部环境。当然，如果其他资本（例如外资和私人资本）欲进入这一领域，也不应该排斥。就高科技产业、新兴产业而言，由于其风险大，非国有企业难以承受，国家应当介入或与非国有企业共同投资。国家投资具有示范性和引导性，并关系到国家较长时期的经济发展战略，待企业盈利后，国有资本就退出来，将企业转让给合资者经营。另外，不完全竞争产业中少数特大型企业，如若关系到国家经济发展战略目标的实现，也应当由国家控股经营。
国有企业在这些产业作为独家垄断经营者或控股者，同样面临着国有企业所面临的一切问题。但是，由于这些产业相当一部分具有垄断性，国家可以通过垄断性定货和定价对其派到企业中的经营者的经营决策进行约束。另外，对于所有的国家独资和控股企业，国家可以通过委派不受经理人员控制的会计及稽查员，负责监督企业财务及经营状况，克服国家和经理人员信息不对称问题。对于国家垄断定价、定货的企业来说，经理的责任主要在于能否降低成本，提高效率，所以，国家对其派出的经理人员是否可以借鉴邯钢“模拟市场核算、实行成本否决”的监督办法，除了一些国家必须承担的成本之外，其他一些主要的成本指标落实到企业经理身上，在成本否决基础上，对经理人员实行年薪制，年薪和成本价格指标挂勾，上下浮动，甚至可以为零。由于国家监督的企业数目不太多，且主要集中于几个领域，监管效率会提高，监管成本会降低，监管的充分性也会提高。
目前，我国国民经济总体上总需求不足，大量的国有企业产品销路不畅，亏损日益严重，银行储蓄较多而能够转化为有效投资需求的量却较少，利率几次下调也未能刺激投资需求，而国家财政收入又非常有限，难以利用较强有力的财政政策刺激总需求。这样一种宏观经济形势实际上为国有资产逐步撤出大量中小企业，调整国有资产投资结构，提供了机会。国有资产撤出，由私人或集体资金大量参与企业投资，可以把目前银行想贷而无法贷出的过多储蓄转向企业，国家则可以利用撤出的资金投资于必须的产业，以扩大国内总需求。
二、国有企业改革与企业内部产权结构化
作为产权关系调整的一个部分，企业内部产权结构化也是一个必要的内容。从目前我国实际情况看，前面提到的国家和企业间产权关系的调整需要逐步进行，面对目前国有企业效益低下，亏损严重的现实，除了应当加快改革步伐，加大改革力度外，还应当注重现有国有企业内部产权结构化问题，即在企业内部形成一种有效的检查监督结构，并且在监督与被监督者利益上有所体现。根据这种思想，具体的操作方式可以在实践中探索，邯钢的“模拟市场核算、实行成本否决”的管理经验，实际上就是企业内部产权结构化的一种具体形式。他们在产品市场价格上减去目标利润，形成市场成本价格，然后将其层层分解到各个部门，换算成10万个经济指标，落实到2.8万个职工肩上， 完成成本价格指标，可以得奖金，奖金占到收入的40%以上；在规定指标下节约成本，可以提成5%——10%作为奖励；完不成成本价格指标， 则否决全部奖金。[7]邯钢所制定的成本否决制度， 在企业内形成了一种有效的检查监督结构。由于成本价格指标落实到人，而且和职工收入挂勾，又由于，在协作生产中各个生产工序环环相扣，互相联系，因此，邯钢的成本否决制度在监督程序上更多地体现为职工的自我监督和相关人员的相互监督，很好地解决了监督者和被监督者在动机和利益上的不一致性问题。邯钢以成本否决为核心的企业内部产权结构化，使产品成本连年下降。按同口径计算，1991年下降6.86%，1992年下降4.83%，1993年下降6.13 %，1994年下降8.9%，1995年下降1%[8]，利润相应连年增长，企业的经营效率明显提高。邯钢是在国有企业效率低下，成本耗费漏洞很多的前提下实行成本否决制的，因此带来了成本大幅度下降和效益不断提高。国有企业内部管理弊病大致相同，原因在于企业内部产权安排不合理，需要通过企业内部合理安排产权结构，改善企业内部管理，提高国有企业经营效率。当然，企业内部产权结构化，不同性质的企业可以探索适合自己企业性质的具体形式。
企业内部产权结构化不能代替国有企业与国家之间产权关系的调整，如果试图在维持现有的国家与国有企业之间关系基础上，只强调给企业经营者放权，强调通过企业内部产权结构化，就想解决国有企业效率不高，国有资产不能保值增值甚至流失问题，是不现实的。因为，在国家对国有企业经理人员不能实行低成本下充分监督，以及国有资产责任由国家或社会承担无限责任或大多数责任前提下，经理人员不会普遍有企业内部产权结构化的动机或愿望，而由国家监督实行，面对非常大量的国有企业，成本又非常高昂。另外，在国家和国有企业经理人员信息不对称和约束机制弱化的情况下，即使实行企业内部产权结构化，企业经营效率比较高，也会出现国有资产收益被经营者侵吞的现象。
收稿日期：1999—07—02
标签：国企论文; 产权论文; 企业经营论文; 国有资产管理论文; 国有资产保值增值论文; 宏观经济论文; 企业责任论文; 投资论文;