推进我国失业保险改革若干问题的探讨，本文主要内容关键词为：若干问题论文,失业保险论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
失业保险制度改革，是当前建立社会主义市场经济体制和企业改革的必要条件。我国自1986年以来，失业保险改革已走过从无到有，并从初步建立到逐步完善的历程，为保障失业人员的基本生活，促进再就业，以及为改革和发展创造一个较好的外部环境等方面，发挥了应有的作用。当前的任务，应是总结经验，不断创新，继续把改革进行下去。为了继续推进我国的失业保险改革，就有关的问题进行大胆探讨是必要的，其中有些发展思路可能对完善现状是非常有益的。
一、关于资格条件
正如人们所知，并不是所有失业人员都能享受失业保险的待遇。这是因为失业保险制度为享受待遇规定了一定的资格条件，这些条件经过近九十年的发展，已形成为世界各国所接受的共同要求。 这就是：（1）必须是法定年龄内的劳动者，并且收入中止；（2 ）必须达到规定的就业期和参保筹资要求；（3 ）必须是非自愿性失业并在就业部门登记；（4）必须有劳动能力又有主观就业愿望。任何缺少上述4条件之一，就不能享受失业保险待遇。我国失业保险的有关规定中，有些比较明确，如就业期要求，非自愿失业等，但也有不少资格条件相当模糊或者没作任何规定，例如：没有规定法定享受年龄；没有规定有关个人的筹资要求；没有规定必须有劳动能力和主观就业愿望等等。
此外，对享受失业保险待遇的同时，也没有对失业者提出相应要求和规定需负的应尽义务，例如定期报告就业状况和接受阶段核审，参加职业培训和接受有关部门的职业介绍等等，因此造成权利与义务失衡。特别要指出的是，对享受失业保险待遇的失业人员，没有规定必要的筹资要求，使失业保险的性质发生变化，即接近失业救济。失业保险与其它社会保险项目一样，强调负担与给付的公平，由于没规定必要的负担以及负担期限，又一次造成权利与义务的不统一。虽然，在中国的特定情况下，就业期往往就代表筹资期，但即使企业的筹资期限也应作严格规定，尤其是以后个人也要求缴纳保险费时，更要对筹资期限作出法定要求，这是严肃失业保险资格的必要条件之一。
无庸置疑，当享受失业保险待遇的失业人员丧失某些条件时，也会失去享受资格。对此我国各地的失业保险条例中，都有比较详尽的暂停和停止享受待遇的规定，但也有一些地区规定不尽合理，如失业人员拒绝有关部门职业介绍2次（或3次），便要取消其享受资格的规定，便是要求不严，拒绝次数过多，最后制约效果就不明显。又如，还有些地区规定，享受社会救济就失去享受失业保险资格，其实正相反，在享有失业保险给付权利时，社会救济是不应享受的。如此等等，在我们现有状况下，不论是享有资格条件还是取消资格，应该说都还有许多需改进之处。总的改进思路应是严格失业保险的资格条件，规范其有关资格条件的操作，这是健全我国失业保险制度的众多要求之一。
二、关于适用对象
一般来说，决定一个国家失业保险的适用对象，主要与以下三个因素有关：一是政府的宏观政策和就业目标，二是国家的综合承受能力，三是国家的保障发展规划。因此，适用对象的决定也并不是一成不变的，它可以随着社会与经济的发展而变化，并且有逐步扩大的趋势。我国失业保险制度在开始时，只是把适用对象限制在国营企业职工，但随着改革的深入，现在已把城镇全体劳动者作为发展目标。适用对象的增加必然带来失业保险覆盖面的扩大。它的意义在于由此将使更多的劳动者及其家属获得基本生活和重新就业的保障，同时又使整个社会更趋安定。这就是为什么国际上都把增加适用对象，扩大覆盖面作为发展失业保险的首要目标，这符合社会保险的普遍性原则。这些年来，我国在发展失业保险上的一个主要成果，就是在适用对象问题上跳出了国营企业这个框框，使对象普遍化，即从城镇的部分劳动者向全体劳动者为对象的飞跃。
但是，仅从适用对象来看，我国失业保险中还存在不少问题，有的问题还难以解决，因而直接影响了失业保险的发展。例如把下岗职工作为适用对象纳入失业保险范围的问题，就是既现实又困难的问题。下岗职工是我国长期存在的“隐性失业”的产物，是计划经济下企业就业人数超出生产资料能够提供的就业配置条件的结果，由于是“下岗”而不是“失业”，因此没能列为失业保险的适用对象，但实质上“下岗”又是“失业”，因此失业保险又应该管起来。这里，我们可以暂且不讨论如何纳入的操作问题，但应把下岗人员逐步纳入失业保险，作为一个改革思路取得共识，这有利于我国市场就业机制的建立，减轻企业的负担，加速失业保险的发展，改变劳动岗位与劳动关系的背离等等。之所以提出这个问题，是我国目前失业保险的对象主要是社会失业人员，人数不多，所以失业率亦低，但这并不是我国就业状况的真实反映，既然下岗实质就是失业，又是我国在特定改革发展阶段产生的，我们的失业保险制度就有责任参予解决这个问题，并把此作为完善失业保险制度的重要内容。
此外，我国失业保险的适用对象上，虽规定是城镇全体劳动者，但执行中往往又强调是所有以“工资收入”作为主要生活来源的劳动者，实际这就把一部分工商经营者和个体工商户排除在外，因此这种提法显然是不正确的。还有，在有些规定上，违背“劳动者”的含义，例如我国失业保险历来是把“解除劳教或刑满释放人员”作为适用对象的，这在世界也是少有先例的，我们觉得这些人员应由社会救济解决，而不应再属于失业保险给付范围。
三、关于给付水平
决定失业保险给付水平的因素很多，但着重考虑的几个主要原则问题应予特别强调：
（1）保险权利问题。失业保险给付的目的， 是要保障职工失业后，能维持本人及其家属的一定生活水平，保险给付是对平时保险负担的一种回报和补偿，虽不是绝对对等，但给付与负担存在着十分密切的关系。也就是说，给付是投保者负担必要费用后的一种权利。因此，保险给付不仅与社会救济有着显著差别，而且应按具备的各种条件享有必要的给付待遇。目前，我国失业保险的给付中，很少强调保险权利，因此导致给付标准过低，十分接近社会救济水平，这是亟需改进的。
（2）公平与效率问题。失业保险虽主要强调公平原则， 但由于失业者对保险制度所作的贡献不同，以及失业者本人的条件（如年龄、家庭等）不同，失业保险给付也应有所区别，这就是在公平原则下也要体现效率，体现效率也是一种公平。然而目前我国的失业保险给付，在强调公平的同时，往往忽视了效率，也就是忽视了区别而采用无差别的均一给付，这对一部分人来说就是不公平，应该通过改革，使我国失业保险给付能制定出在不同条件下的不同给付标准。
（3）适应经济发展的问题。失业保险给付虽是一种权利， 但它的标准又不能随意制定，这除了与其缴付的保险费用有关外，更要能体现本国（地区）经济发展水平，超越经济所能承受的给付标准是不现实的，因此把适应经济发展作为制定给付标准的一个原则是妥当的。当然，给付标准并不是固定不变的，而应在经济发展的前提下动态变化。现在，我国还是一个发展中国家，并处于社会主义初级阶段。因此失业保险给付标准，只能按照目前经济发展阶段来制定合适的标准。
（4）平衡社会各种收入水平问题。 失业保险给付标准不能孤立地单独制定，必须考虑与其它社会各种收入水平的平衡与联系。例如社会救济水平、最低工资标准对失业保险给付就有影响和制约。我国失业保险给付从一开始就强烈地受到最低工资标准制约便是一例。但这种制约又不是绝对的，具体地讲失业保险给付并不一定必须在最低工资标准之下，所以我们讲是平衡。为了能更好地体现上述几个问题中所提出的原则，我们觉得应对现有失业保险给付提出更符合国际潮流，又能适合我国国情的大胆设想：
一是失业给付标准应冲破最低工资标准界限。过去，总认为最低工资标准是在职职工的最低收入标准，而失业保险给付是失业人员的收入标准，所以不“干”的不能比“干”的还要高，失业保险给付不能高于最低工资标准。由于我国最低工资标准普遍较低，因此失业保险给付也就更低。实际上如作为上述保险权利来说，冲破最低工资标准界限并不构成“不干”比“干”收入更多的问题，应该说这是两种不同领域的收入标准，并不存在必须的限制。根据我国目前的状况，我们认为，失业保险给付可以定在当地平均工资收入的45%左右，或是在当地最低工资标准上浮25%的水平上，上述给付既符合国际劳工组织对发展中国家失业给付水平的要求，也比较能使我国失业人员及其家属维持必要的基本生活。此外，这个水平也能与社会救济标准适当拉开距离，有利保险权利的实现。
二是失业给付待遇应体现公平与效率相结合的原则。正如前述，失业给付不是一种谁负担多少就给付多少的结构，这里必须体现公平与效率两者相关原则。因此，我们认为如采用“比例加定额”的给付办法，将可比较好地体现上述的两大原则，目前办法有两种：办法一是：本人原工资收入的一定比例加共同定额，其中前者体现效率，后者体现公平；办法二是社会平均工资的一定比例加等级定额，其中前者体现公平，后者可根据失业前工资收入，就业时间等因素，综合成若干等级，体现效率。此外，应该给“比例加工资”的给付总额设定上、下限，以避免超过或过份低于政策给付水平。
三是失业保险给付期限应根据条件有所差别。我们知道，失业给付水平不仅取决于给付标准，而且也与给付期限有关。既然给付标准可以根据不同情况而有所不同，那么给付期限自然也应有所差别。区别失业保险给付期限最主要因素是筹资期和年龄。筹资越长，给付期限也应越长，这构成权利与义务的统一，是对筹资的一种鼓励。年龄虽不是决定因素，但由于年龄偏大的失业人员，市场就业中往往处于劣势，找岗位所需时间和困难都多。因此有必要提供较长的给付期，使这些年龄较大的失业人员在重新找到新岗位前有必要的基本生活保障。
四、关于促进就业
从创办失业保险后的几十年里，失业保险是一直把保障失业人员基本生活作为其首要基点而存在，因而失业人员的保险给付比较有保证，这对处于生活困难时期的失业人员来说，无疑是个极为重要的帮助，即使对在职劳动者来说，也是一个免除后顾之忧的重要支撑。但是，二战后特别是六十年代后，积极的劳动力市场理论和劳动政策在各国兴起，作为时代特征，失业保险也被打上“积极”的烙印，即从消极的经济帮助开始转向积极的就业创造。这是一个极为重要的转变。它不仅丰富了失业保险的内涵，而且在本质上为劳动者的切身利益创造了一个更具保障意义的从防御走向“进攻”态势的工作手段。现在，“促进就业”作为失业保险的两大功能之一，虽已获得较多数国家的共识，但在我国尚处于初步认识阶段。因此需要进一步加深理解，以便真正树立起“促进就业”在失业保险制度中不可动摇的地位，特别在以下三个方面需要强化：（1）指导思想上，要转变观念， 即真正把“促进就业”作为失业保险的首要任务；（2）工作重心上， 要向促进失业人员重新就业倾斜，即增加促进就业在日常工作中的份量；（3）力量分配上， 要提高“促进就业”的比例，即不论是经费还是人员的分配，都应逐步加大投入。
此外，在具体促进就业上，失业保险主要是利用失业保险基金的激励机制，来激发失业人员再就业的热情，同时又是运用失业保险抑制功能，限制企业的解雇辞退劳动者的行为，通过两个方面的努力，达到失业人员的尽快就业和避免失业的目标。关于激励就业的措施，可以围绕给付机制进行，如拉大保险给付差距（失业期越短，给付越高），提供提前就业和从事低下工作的就业补助（在法定给付期内提前就业及从事与身份不符的低下工作）等等。关于抑制辞退的措施，则可以奖惩并行，如根据辞退人数增减保险费（规定一个地区企业平均辞退人数占职工总数的百分比，超过比例增加保险费缴纳，反之则减缴），资助不景气企业（向缩小生产规模，雇佣就业困难者等企业提供资助）等等。
我们认为，失业保险在促进就业上尚有很大发展余地，特别是面对大量隐性失业越来越公开显性的情况下，以及面对未来就业保障的重任，如何进一步完善失业保险的促进就业作用，始终是一个重要的课题。
五、关于法制建设
与其它社会保险项目一样，失业保险也必须依据法律原则行事，这些原则包括：与社会生产力水平相适应的发展原则，维护公平、保证社会稳定的原则，以及强制实施与辅助补充相结合的原则等等。但是，应该说我国的失业保险立法是滞后的，失业保险基本是处在缺乏国家立法，而仅依靠主管部门的规章行事的状态，因而造成失业保险既缺乏权威性又影响到其合理规范。因此，目前我国失业保险的法制建设，不仅迫在眉睫应加速进行，同时应筹划出我国失业保险法规体系的框架。我们认为，目前以下三类法规是建设的重点：
一是主体法规。社会失业保险的政策与经营主体都是政府，因此以政府为主体的国家大法，即《失业保险法》这一最重要的指导性法规应尽早出台，以指导规范全国失业保险的开展，并在实施失业保险的过程中不断完善。此外，还要在相关市场主体法中（如《公司法》、《外资企业法》、《合资经营企业法》等），明确规定或增补有关企业与职工在失业保险方面的权利、义务和法律责任条款。
二是管理法规。这是整个失业保险法规体系组成中份量最重的一部分，它应包括《失业保险基金管理条例》（明确基金性质、保管方式、投资范围、法律责任等），《失业保险统计、计划条例》（统计、计划的职权、业务范围和法律责任等），《失业保险审计条例》（审计监督项目、权限、程序和审计人员的资格、职责和法律责任等），《失业保险合同条例》（当事人的权利、义务和违约责任等）等等。
三是调控法规。这里包括与失业保险有关的政府宏观调控系列法规，包括规范企业改革中所出现的盘活国有资产、安置富余人员、开展职业培训等等，都应在国家有关政策指导下，确定相关法律主体、义务权利和法律责任，此外，还应有对失业保险免征有关税费和补充保险税费优惠的法规，以及宣传教育失业保险法规的专门条例。
应该看到，目前我国失业保险制度改革正处在迅速发展时期，因此也是建立有中国特色失业保险法律体系的最佳时期。由于我们已有《宪法》和《劳动法》提供的立法依据，又有十五大所确定的社会保障改革的目标和原则，以及十多年失业保险改革实践所积累的大量经验，可以相信我国失业保险法制建设是能跟上失业保险的发展步伐的，从而为失业保险工作的法制化、科学化、规范化和效率化作出应有贡献。
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