中国失业的结构性特征与治理对策，本文主要内容关键词为：结构性论文,中国论文,对策论文,特征论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自1993年我国政府成功实施宏观经济调控以来，我国经济成功实现了软着陆。但是也是在这一时期，尤其是最近几年，商品市场由卖方市场转变为买方市场，一部分企业由于市场需求乏力，开工不足。同时国有企业职工下岗的问题也日益严重。失业问题取代通货膨胀问题而成为当前经济生活中最迫切需要解决的问题之一。于是在理论界就出现了关于失业与通货膨胀的治理问题的争论，有一部分学者提出以一定程度的通货膨胀速度换取失业率的下降（其隐含的理论依据是菲利浦斯曲线表征的失业与通货膨胀的关系）。失业性质对于失业治理政策是否有效具有决定性的意义，中国目前的失业是周期性失业为主还是结构性失业为主？如果是后者，则失业与通货膨胀的治理孰先孰后的问题已没有多大的意义。反周期的失业治理政策对于结构性失业是无能为力的。
笔者对中国当前的失业作了实证分析，认为当前中国的失业具有突出的结构性特征，并提出了相应的失业治理的政策主张。
一、我国当前失业的结构性特征分析
结构性失业与摩擦性失业不论在理论上还是在实践上都不是很容易区分的。摩擦性失业是一种过渡性的、时间很短的一种失业形式；而结构性失业则往往是一种长期的基于宏观经济条件变化而引起的失业，且难于治理。结构性失业更多的是一种宏观现象。在此，我们首先给出劳动力市场的结构均衡的概念：劳动力市场的结构均衡指的是每一部门（地区、产业、行业、经济类型等）内的失业人数与职位空缺的比例相等的一种状态。当劳动力市场的这种均衡不能实现时出现的失业就是结构性失业。R.Jackman和S.Roper（1987）给出了关于劳动力市场的结构失衡的几个度量指标，可以清楚地表明劳动力市场结构失衡的程度，但是这些指标都要求有失业和职位空缺的数据支持。David M.Lilien（1982）提出了一个用就业增长的部门之间的离差来反应劳动力市场结构失衡程度的方法：
k
σ[,t]＝〔∑c[,i]（e[,it]－e[,t]）[2]〕[1／2]
i=1
式中，σ[,t]表示部门之间就业增长的离差，C[,i]是i 部门劳动力占总劳动力的权重，e[,it]是i部门就业增长速度，e[,t]是总的就业劳动力增长速度。我们使用分行业和分经济类型（注：此处的行业划分按照《中国统计年鉴》的划分，即如表2中的行业分类。 经济类型的划分亦按《中国统计年鉴》的划分：国有经济、集体经济、其他经济类型。）职工数据对我国的就业结构变化运用这一方法进行了测度，结果如表 1所示。从表中我们可以看到，92年之后的不同行业之间和不同经济类型之间职工增长速度的离差明显加大。这一结果表明：在市场经济条件下，不同部门的真实劳动力需求存在很大的差距，劳动力的部门结构调整的问题凸现出来。尤其是随着国有企业改革的深化，企业力图按照市场需求配置劳动力资源，历史遗留的存在于国有企业的大量冗员必须分离出去，结构性问题就表现得尤为突出。
表1 就业增长速度的离差
年份
分行业职工增长速度的方差
分类经济类型职工增长的方差
1986
1.9
1.5
1987
1.7
2.3
1988
1.9
3.0
1989
2.3
3.7
1990
1.7
2.5
1991
1.7
3.7
1992
2.1
4.3
1993
7.0 18.2
1994
3.4
9.6
1995
1.8
4.9
1996
3.3
2.7
1997
3.2—
（数据来源：作者依据《中国劳动统计年鉴 》的原始数据计算得到）
我们可以进一步具体地从行业数据分析我国目前就业与失业的结构性特征。由于缺乏完整系统的关于失业的统计数据。我们以97年的职工数的统计数据为例来说明这一问题。
由表2我们可以看到行业之间就业结构不均衡的问题。 下岗率最高的批发和零售贸易、餐饮业和下岗率最低的金融保险业之间相差16.9%。行业下岗率较高的有批发和零售贸易、餐饮业、制造业、建筑业、交通运输、仓储业、采掘业、地质勘察及水利管理业。这些行业的加权平均下岗率达14.2%，而其他行业的加权平均下岗率只有1.2%， 两者相差达13%。下岗的问题主要集中在近年发展较慢，需求相对较疲软的行业。而新兴的正在高速发展和扩张的行业如邮电通讯、金融保险等行业几乎不存在失业的问题。从就业方面考察，趋势恰好相反。失业问题严重的行业就业增长缓慢，新兴的扩张的行业的就业增长速度则较快。失业的结构性特征十分明显。
表2 1997年分行业职工数据
行业97年职工人数(万) 新增职工人数(万)
总计14668 556.4
批发和零售贸易、餐饮业 1773.7 55.4
制造业 5082.5 43.6
建筑业 1003.5 18.7
交通运输、仓储业 709.4 30.3
采掘业
850.8 7.3
地质勘察及水利管理业 128.1 6.5
社会福利业
480.3 46.3
房地产业 83.6 5.8
农林牧渔 611.9 25.5
电力、煤气及水的供应 281.8 23.9
科研和综合技术服务业 179.0 11.9
卫生体育和社会福利业 464.3 36.5
机关和社会团体 1079.5 58.5
文教艺术广电业 1403 128.2
邮电通讯业
114.4 4.7
金融保险业
298.2 25.1
其他 124.5 27.7
行业新职工增长速度% 下岗职工人数(万) 下岗率%
总计3.7
1403.3
9.6
批发和零售贸易、餐饮业 3.1303.1 17.1
制造业 0.8797.8 15.7
建筑业 1.8102.8 10.2
交通运输、仓储业4.2 65.7
9.3
采掘业 0.8 78.1
9.2
地质勘察及水利管理业5.1 8.4
6.6
社会福利业 10.1 21.4
4.5
房地产业7.0 3.3
3.9
农林牧渔4.1 20.8
3.4
电力、煤气及水的供应8.8 4.5
1.6
科研和综合技术服务业6.8 2.4
1.3
卫生体育和社会福利业8.1 2 0.4
机关和社会团体 5.4 3.3
0.3
文教艺术广电业 9.5 3.9
0.3
邮电通讯业 4.1 0.3
0.3
金融保险业 8.7 0.7
0.2
其他
26.9 16.9 13.6
（数据来源：国家统计）
二、结构性失业出现的原因分析
导致劳动力市场中失业与职位空缺不相匹配的原因可以从两方面来分析，其一是劳动力的需求，不同经济类型的发展速度的不均衡，地区经济发展差距的存在，以及产业结构调整等都会导致经济结构的失衡和劳动力需求的结构性差异；其二是劳动力的供给，即劳动力的质量和流动性不能满足劳动力需求。
其实，关于结构调整的问题，早在80年代后期就有不少学者研究并提出了相应的政策主张。但是，结构失衡的问题不仅没有解决，还日益严重。究其原因，一般认为问题主要在投资体制、投资过程中的行政干预过多，盲目投资、重复建设的现象严重。一方面使资金的使用效率低下，另一方面使产业结构趋同，新建项目缺乏市场竞争力。当市场竞争加剧，市场由卖方市场变为买方市场之后，部分项目就失去了生存能力。轻重产业失调的问题解决之后又出现了行业结构失调的问题。一部分行业内出现过度竞争，生产能力过剩，这些行业出现失业就是不可避免的了。
在投资结构调整的后面还有一个更深层次的结构调整问题，即劳动力结构的调整。用投资来进行结构调整是一个增量的调整过程，增量调整相对于存量调整遇到的阻力要小一些，付出的成本也相对较低。劳动力的结构调整则既是一个增量的调整过程，又是一个存量的调整过程。在结构调整的过程中，产业结构处于不断变化之中，有些部门在不断萎缩，有些部门在迅速发展。市场有对劳动力在部门之间移动的内在的要求，以达到劳动的供给和需求结构均衡。但是我国的劳动力配置的部门结构调整严重滞后于经济结构的调整，劳动力不能在部门之间自由流动，这其中既有劳动力市场中的制度原因，也有劳动力自身素质的影响。计划经济的劳动制度，住房、养老保险、医疗服务制度以及不健全的失业保障制度妨碍了劳动力的流动；而劳动者自身的知识水平较低、技能结构单一使其难以适应劳动力需求结构的变化要求。
三、失业治理中的需求管理
我们强调中国现阶段失业的结构性特征并不否定失业的诱发因素中有有效需求不足的影响。从1993年中国实施适度从紧的财政货币政策调控经济以来，总需求增长速度在逐年下降，从1992年的17.4%下降到1996年的8.5%。由于消费不足，企业存货积压，开工不足， 职工下岗人数增加。但是，从前文的分析中可以看到，失业仍然表现出更多的结构性特征，有效需求不足是结构性失业的一个诱发因素。其实，有效需求不足和结构调整的问题并不完全对立，相反还存在一定的互动关系。从短期看，有效需求不足一定会引起失业率的上升；失业率上升，工人收入下降，消费萎缩又导致有效需求下降。而经济结构调整则更多地是指长期的变化过程，宜以渐进的方式来解决。只是在我国因结构不合理而在长期积累了太多的矛盾和问题，在当前改革进一步深化时结构问题就表现得更加突出，并且一定程度的需求不足诱发了矛盾的集中爆发。需求不足与结构调整的双重因素影响使我国的失业治理难度加大，但并非没有解决的可能。我们需要较高的政策技巧从劳动力的需求与供给两方面治理失业。
我们的政策主张是，需求管理的政策必须把短期目标和长期目标结合起来（这样的要求完全可以达到）。即在刺激内需时必须考虑到失业的结构性特征，在经济增长中逐步解决结构调整问题。从政策走向看，我们已经在实施适度扩张的财政政策和货币政策，增加基础设施投资和放松银根，增加贷款。要注意的是，在实施扩张性宏观经济政策之时，必须防止出现新的一轮结构重复。要改变投资的计划分配方式，更多地由市场配置资金。具体地说，就是要改变对非国有经济的歧视性态度，在资金的供应上采取平等的政策。国有商业银行在贷款时不应把经济类型作为贷款项目的衡量标准，而应从盈利的角度出发决定贷款方向。非国有经济近年来在我国取得了很大的发展， 吸纳了大量的劳动力， 自1985年到1996年间，国有经济年末职工人数仅增加了0.2倍， 而除国有经济和集体经济之外的其他经济类型的职工增加了20倍，增长速度是国有经济的100倍。而同期国有经济却占用了绝大部分银行贷款， 非国有经济仍然受资金不足的问题所困扰。大量的非国有经济具有很强的市场竞争能力，且主要分布在一些发展迅速的行业，它们的发展对于我国经济结构的调整能起到很好的推进作用，因此在新的一轮扩张性的货币政策的实施过程中，非国有经济应能在资金供应上得到平等的对待。在企业规模上，要扶持中小企业的发展，世界各国的经验表明，中小企业比大企业有更强的劳动力吸纳能力。我们可以对比韩国和台湾省的情况。韩国四个最大的企业集团——现代、三星、大宇、乐喜金星，占全国销售总额的近1／3，出口总额的60%，但雇员人数的比重只占3%； 而在台湾省，中小企业是解决台湾就业的主要途径，50～60年代在中小企业就业的人数占总就业人数的85%，70～80年代占70%左右，1993年为80%。我国的就业也必须依靠中小企业，但目前信贷资金对国有中小企业的支持力度不够。中小企业，包括一些产品有市场、有效益的中小企业和乡镇企业，由于自身抵押和担保能力较弱，达不到银行贷款条件，加上目前对非国有经济尚未制定统一的信贷支持政策，这类企业难以及时获得生产所需贷款，直接所受影响更大。信贷政策必须向中小企业倾斜。只有在短期的需求管理政策中同时进行长期的结构调整，才有可能在长期同时实现总量的较快增长和就业增长的双重目标。
但是有人认为国有企业职工大量下岗已经使我国的失业到了某种足以危害社会稳定的边缘，因而要防止下岗职工的进一步增加。但解决问题的关键不在于防止职工下岗，而在于失业保障，包括失业救济和再就业。原因有三：其一，当前的失业是以结构性失业为主，一部分职工的下岗是解决结构性问题的必然结果；其二，只要失业救济能达到停产或半停产企业发给职工的生活费的同等水平，则从对职工生活水平的影响来看，隐性失业和显性失业不会有大的区别；其三，社会对失业的承受能力不仅取决于总的失业率的大小，而且更重要的是取决于个别劳动者失业持续的时间和失业者是否能很快重新找到工作。这就进入了我们失业治理对策分析的另一方面：劳动力的供给管理。
四、失业治理中的劳动力供给管理
对于结构性失业，宏观的需求管理政策只能从劳动力的需求方面拉动就业，政府的失业治理政策还要盯住劳动力的供给结构的调整。我们认为应从以下几个方面促使劳动力的结构调整，以适应经济结构调整的要求。
1.降低劳动力的流动成本
在结构性失业严重时，失业治理最重要的并不是防止工人从现有的职位上下来，而是要促进劳动力的合理流动。只有劳动力在市场中自由流动才能实现劳动力的结构调整。笔者在第三节中从多方面分析了妨碍劳动力流动的原因，概括起来说就归结到一点：劳动力的转移成本。由于存在前文分析的多方面的原因，劳动力转移的实际成本在大多数情况下要高于转移后的预期收入，转移不能实现。降低劳动力转移的成本应该是失业治理的一个重要手段。我们目前要彻底改革国有企业的用人制度，从制度上保证企业和劳动者个人都有自由决定雇员或就业的权利；要完善养老保险制度改革，提高养老保险的社会统筹层次，特别是要建立可在全国范围内自由移动的养老个人帐户；要将住房、医疗劳保等福利性收入从实际收入中剥离出来，使工资收入完全货币化，不同部门的相对工资水平能真实反映劳动力资源的稀缺程度，发挥工资价格杠杆对劳动力的调节作用。这些方面的改革几乎是一种帕累托最优改进，政府、企业、个人都将从中获益。
2.建立完善的失业保障网络
这里的失业保障网络有两个方面的含义，其一是失业保险网络，其二是就业信息网络。经济改革和经济增长的好处应该是由全体社会人员享有还是部分劳动者享有？不论从效率还是从公平的角度来考虑都应是前者。为了补偿失业者在结构调整中的利益损失，维护社会的稳定，社会应给失业者基本的生活救济以保证改革能顺利进行。完善的失业救济网络也是社会能承受一定程度的失业的前提条件。西方国家能长期承受高达10%以上的失业率，完善的失业保险起了重要作用。
失业保障网络的另一个方面是劳动力市场信息网络。尽管目前在全国各地都有一些职业介绍机构，并且这些职业介绍机构在促进失业者再就业方面起到了一定作用。但是，现有的职业介绍机构还没有形成真正意义上的劳动力市场信息网络。首先是现有的就业服务机构还受到较大的地区、行业的限制，没有形成跨地区跨行业的全国性信息网络；其次，现有的就业服务机构还停留在职业介绍的层次上，不能有效地收集并整理分析劳动力市场的信息，指导和引导劳动力的流动，为国家的劳动政策提供一定的参考依据。政府需要投入一定的资金建立全国性的劳动力市场信息网络，就业服务可以发展为一个新兴的产业。
3.实现职业培训主体的多元化
结构性失业出现的一个重要原因就是劳动者的技能、经验、知识结构与可供的职位空缺不相适应。由于我国目前的失业的结构性特征十分突出，职业培训在失业治理中就占有了很重要的位置。目前由政府有关部门组织实施的再就业培训在促进职工再就业方面起到了很大的作用。但是政府组织实施的职业培训的成本必然高于企业内部的职业培训，而且由于缺乏直接的市场导向，这种职业培训可能是效率不高的。要实现职业培训的主体多元化，要在政策上鼓励企业对再就业的下岗职工的职业培训。
如果企业在使用失业者之前能对其进行系统的培训，则失业者的再就业率要大大提高。问题在于，企业基于以下两方面的原因而不愿意提供职业培训：其一是企业规模上的原因，小企业的平均职业培训成本要比大企业高得多。因企业规模小，固定的职员培训成本就必须在较少的雇员中分摊，小企业中因职工培训而离岗导致的产出损失也要比大企业大得多。而我国目前要吸纳劳动力结构调整中的失业者主要要依靠中小企业。另一方面的原因是职员的流动性。职员的频繁流动会使企业同时减少一般性的职业培训和特殊技能培训。如果在企业收回职业培训的投资之前，职员就被其它企业雇用，则其要蒙受培训的损失。这种问题使企业更愿意投资于特殊技能的培训而放弃一般培训。解决这一矛盾的出路在于政府分担一部分职业培训费用。政府可以将用于下岗职工培训的经费由直接支出变为间接支出，以税收的形式补偿或直接补偿企业雇用失业者时支付的培训费用。职业培训税在一些国家已经被采用，法国在1971年率先采用这一办法，要求企业至少有相当于工资总额的1.5 %的费用用于职业培训，否则不足的部分将要以税收的形式上交政府，后来澳大利亚也采用了这一办法。由于企业对失业者进行的培训是直接针对市场需求的，只要政府能建立一套有效的监督和认证系统，这种培训的效率一定会高于目前政府直接组织的职业培训。