论城市农民工的平等竞争权问题，本文主要内容关键词为：农民工论文,平等论文,竞争论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
农民工是当前我国城市经济建设中的一支生力军，对城市发展负有重大责任和义务，但由于制度安排和思想观念等方面的原因，他们被迫附着在城市社会的边缘，得不到相应的权利，这极大地影响了城市的稳定和发展。保障城市农民工的平等权利不仅能体现政府对农民工的关爱，适应市场经济的要求，更是建设社会主义法治国家的基本要求。
一、“职业保留法规”给我们带来了什么
我国城乡劳动者就业权的不平等始于20世纪50年代中期。1955年4月，中共中央在《关于第二次全国省、市计划会议总结报告》中批示，1957年12月，国务院通过《关于各单位从农村招用临时工的暂行规定》，明确要求城市“一切部门的劳动调配必须纳入计划，增加人员必须通过劳动部门统一调配。”“不得私自介绍农民到城市和工矿区找工作”。从此建立起了城市居民优先就业的劳动就业制度。
改革开放以后，农村剩余劳动力大量涌入城市，一定程度上冲击着二元经济体制。但城乡劳动者的平等就业权远未实现。尽管理论界人士不断呼吁尽快建立平等就业、公平竞争、劳动力自由流动的机制，但限制农民的部门规章和地方性法规却纷纷出现。如1994年11月，劳动部颁布的《农村劳动力跨省流动就业管理暂行规定》第5条对用人单位跨省招用农村劳动力作了严格限制：只有经劳动就业服务机构核准，本地劳动力无法满足需求时，才可考虑。1995年2月13日，作为推行再就业工程的重要举措，上海市劳动局发布《上海市单位使用和聘用外地劳动力分类管理办法》，将行业工种分为三类：A类为可以使用外地劳动力的行业工种，B类为调剂使用外地劳动力的行业工种，C类为不准使用外地劳动力的行业工种。随即公布了上海市各企事业单位不得招聘外地劳动力的首批C类行业和工种。此后，该做法作为推进再就业工作的成功经验在全国许多城市产生了示范效应。在青岛，该市将对外来劳动力的招用数量控制在市属企业职工总数的14%以内，并规定每使用外来劳务一人需交纳50元费用，而每吸收一个本地待岗6个月以上且女在35岁或男在40岁以上的人员则可获得3000元补贴。在武汉，《武汉市劳动力市场管理条例》（1999年1月22日）第13条规定用人单位招用本市失业、下岗职工的，按规定享受有关待遇，在第14条规定用人单位招用外来劳动力的，应符合本市外来劳动力计划和行业工种目录要求。
这样的职业保留法规显然是不符合现代法律精神的，与我国宪法和劳动法所体现的法律精神也是背道而驰的。联合国大会1948年12月10日通过的《世界人权宣言》第23条规定：“人人有权工作，自由选择职业，享受公正和合适的工作条件，并享受免于失业的保障”，“人人有同工同酬的权利，不受任何歧视”。1997年5月我国第八届人大常务委员会第25次会议批准的国际劳工组织1964年第48届大会通过的《就业政策公约》（第122号公约）第2条规定：“向一切有能力工作并寻找工作的人提供工作”，“每个人不论其种族、肤色、性别、宗教信仰、政治见解、民族血统或社会出身如何，都有选择职业的自由，获得必要技能与天赋的最大可能的机会，并取得一项对其很适合的工作”。
平等就业权是国家对公民生存权平等保护在劳动权上的反映。我国1994年颁布实施的《劳动法》第3条规定了劳动者有平等就业的权利。所以，职业保留法规不是市场经济改革方向上的制度创新，相反，是户籍和就业体制改革进程的一种逆转。在制度层面上，它强化了就业领域城乡分割的制度性歧视，强化了城里人和乡村人的身份等级色彩。有本地户口的城市居民独占好的职业岗位，外来人员被明确地排斥在这部分职业之外，在城市的就业机会变得日益狭窄。当劳动者职业的有无与好坏不再取决于一个人的能力和工作态度而取决于人的某类特定属性时，农民工群体就要支付更昂贵的代价，只好去竞争那些本地人不愿意干的重、累、脏、险性质的而报酬低、待遇差的临时工作岗位。
从生活层面看，它直接恶化了外来劳动力立足城市的制度环境，使进城农民的就业活动转入“地下”，成为打“黑工”。因为农民工与雇主建立的劳动关系不具合法性，自然难以规范，尤其无法通过加强政府管理来规范。在这种情况下，劳资双方的正当权益都容易受到伤害，尤其是外来工的合法权益更易受侵犯。最近在广州、深圳、东莞、中山、珠海、佛山等地作的调查发现，70%的农民工没有签订劳动合同，73%的人没有参加社会保险，在外地民工聚集的三资企业和私营企业65%的企业存在拖欠、克扣和拒发工资的现象。
农民工进城大多数属于生计型，只要能获得一份工作，能得到比在家乡的劳动收入高他们就已满足，再加上政府不平等的就业政策，其待遇明显低于任职的当地人，同工不同酬现象极为普遍。他们干活最卖命、最勤奋，日工作时间最长，但却不被当作正式职工，不能累计工龄，不得评定技术等级，没有资格参加技术培训，没有晋级升职的机会，领不到住房补贴和医疗救济等。根据1999年1月国务院颁发的《失业保险条例》，失业主体仅限城镇企事业单位职工，农民工连续工作满一年后失去工作的，只由社会保险经办机构支付一次性生活补助，不能享受城镇职工的失业保险待遇。虽然目前像北京、四川等地对农民工的保障做了一些规定，但也仅是杯水车薪而已。
对企业来说，“职业保留法规”的实施排斥了劳动力市场的自由竞争，大大提高了企业的劳动力成本，降低了劳动生产率。“职业保留法规”实际上是劳动力市场上的地方保护主义。随着中国加入世界贸易组织(WTO)，企业面临更为激烈的市场竞争，总是要千方百计的将生产成本维持在一个比较低的水平上，这成了资本求生存的基本方式。地方政府用行政手段干预劳动力市场，侵犯了企业的用工自主权，也扰乱市场的正常运转。
同时，“职业保留法规”对解决城市下岗职工再就业的效果也并不理想。职业保留法规出台的初衷是想利用就业政策上的偏斜，解决城市下岗职工的再就业问题。实际的情况是，城市待业和下岗人员似乎并不领情，不少人宁愿坐在家中领社会保障金也不愿去干“脏、累、差、重”的工作。目前城市职工下岗问题，主要是由于体制转轨、市场上有效需求不足和工资刚性所造成的。这个问题要靠制度的创新和经济的发展来解决，而不应靠户籍和就业体制改革的逆转来解决。
二、建立平等竞争环境的途径
平等竞争权是一项基本的人权，是人类社会成员应当享有的权利，是社会所承认的必须且应当得到的利益。平等竞争权最核心的内容是平等的市场准入权，也即不加歧视的就业权。广义上说，还应包括自由居住权，同等受教育权，同等待遇权，同等社会参与权，共同社会保障、医疗服务权和公共设施与福利服务权等。如何建立平等的竞争环境呢？
首先，政府要转变观念。对公民的权利保护应当是建立在平等基础上的，不应该因为身份、地位等原因而有所缺损。农民工虽然没有本地的户口，但他们同样是国家公民，同样是我们这个社会的建设者，他们的权利保护同样不应当受到忽视。特别是在现阶段，农民工由于经济与社会地位以及受教育程度等因素的影响，属于社会的弱势群体，对于他们的权利保护，各级政府部门应当承担起更大的责任。要正视农民工在城市现代化建设中的积极作用，消除政策制定中的城市中心主义倾向，建立统一的、开放的劳动力市场，为城乡劳动力的公平竞争创造良好的社会经济环境。大量农民工进入城市开展经济活动，一方面无疑会增加城市的劳动力供给总量（尽管他们与城市劳动力在从业结构上有很强的互补性），一定程度上加大城市的就业压力。但同时也会直接或间接促进城市自身的就业增长。其实，一旦资源配置效率得到提高，一个更大的蛋糕将有助于政府补偿城市居民。
其次，不断完善就业准入制度和职业资格证书制度。政府的政策制定应依据经济效率标准，应着眼于发育劳动力市场，应坚持城乡统筹的就业发展方向，从激活城乡之间劳动力流动而不是强化城乡之间劳动力分割的角度寻找积极解决办法，做好城市和农村两个领域的工作，消除人为藩篱，允许城乡劳动力在同等条件下的合理有序的竞争。2000年3月26日劳动和社会保障部发布的《招用技术工种从业人员规定》，确定了90个工种（职业）需要持职业资格证书就业，这是向完善劳动力市场迈出了重要一步。尽管由于城市居民和农民工在文化水平、信息获取和培训机会等方面存在巨大差距，就业准入制度无疑对城市居民有利。但就业准入制度是一种众所公认的公平合理的制度，因为就业准入制度遵循就业机会人人平等的原则，遵循一切职业向一切劳动者开放的原则，实际就业岗位的取得与否取决于求职者的水平和能力，而不再取决于求职者的户口、出身地和身份。
第三，改革现行户籍制度。传统的户籍制度是计划经济的产物，在当时的历史条件下，它对于维护社会稳定和确保农业的基础地位等确实起了重要作用。然而，随着市场经济的发展，“铁篱笆”似的户籍制度不仅钳制了人才的自由流动，不利于社会经济的发展，而且客观上伤害了广大农民的感情，损害了他们的利益。我国法律规定的很多权利，在实践中都不同程度、不同形式地与户籍制度挂上了钩。从政治权利，到财产权、教育权、劳动权、休息权、社会福利保障权等，无不与户籍有着密切关系，离开了户籍，这些权利都很难实现。
近年来，我国政府在住房、医疗、养老保险等社会保障体系上的改革，最终的取向也是要建立一个开放的、社会化的、市场化的社会保障体系，改变原有的按户籍、甚至按单位的利益分配格局，让进城的农民能够与城市居民在各个领域公平竞争。但是，目前许多城市政府只对投资移民、技术移民的居住、迁徙、实行宽松、优惠的政策，而对一般农民工则限制很严。因此，我们应进一步推进户籍制度的改革，迅速建立起城乡人口有序流动的机制，给所有公民以迁徙的自由。这样才能消除城市人和进城农民在身份上的根本差别，建立起一个城乡居民就业机会均等，享有同等待遇和福利保障的社会。
第四，寓管理、教育于服务之中，加强对农民工的管理。农民进城务工是我国从农业社会走向工业社会、实现农村城市化的必然现象和必经阶段，也是中国经济保持数十年稳定增长的重要推动力。各级政府执法部门应当按照江泽民总书记“三个代表”重要思想的要求，从思想上树立法律的平等保护观念。应当在行政执法与社会管理中，对农民工与本地居民一视同仁，平等对待，主动为农民工排忧解难，要建立住宿、工作、入学等配套服务机构，帮助农民工拓展经营领域、介绍职业，尽力解决他们在居住、生活、子女入托、上学等工作和生活中的困难，并使他们的人身权利、财产权利以及其他合法权益得到保障，为他们正常的工作和生活提供保障。要使进城农民工既是城市生活的创造者，又是城市生活的享受者，对城市产生归属感。
同时，有关政府部门应当加大主动执法的力度，在农民工集中的地域和企业建立定期的、经常性的劳动保护检查和监察制度，及时发现并纠正违反劳动法律法规、侵犯农民工合法权益的行为，并依法追究有关人员的责任。最近广东、北京和黑龙江等地政府开展帮助农民工向本地企业讨要被拖欠工资的行动，这无疑是维护农民工利益，为群众办实事的举措，值得其他地方政府效仿。
三、给予农民工平等竞争权可能产生的问题
改革现行的户籍制度，允许人人自由迁徙，让进城农民获得平等的权利，这是社会经济发展的必然要求。但在目前条件下，给予农民工平等竞争权仍存在着某些障碍，会引发一些问题。政府和有关各方实际上处于两难的境地。
对于政府来说，要建立社会主义市场经济，要实现社会的稳定发展，就应给予公民迁徙自由和建立各种平等机制。目前许多省市也采取切实措施保护农民工的合法权益。如北京市提出进一步推进全市扶贫济困工作的8项措施，其中包括“维护外来务工人员的合法权益，解决用工单位拖欠外来务工人员工资问题”。南京市为方便民工进城，消除就业歧视，决定给予外地民工“市民待遇”，公共职业介绍机构将敞开大门，免费为民工提供中介服务。与此同时，国家劳动和社会保障部提出，各地要采取5项具体措施，切实维护农民工的合法权益，特别是公共就业服务机构要加强指导，积极主动搞好对进城农民工的就业服务，帮助他们尽快找到合适的工作；大力发展供求信息明确、劳动关系稳定、组织化程度高、管理服务到位的定向劳务协作，帮助农民工广开就业门路。
但让农民这个相对于工业和城市中的就业机会而言具有无限供给潜力的庞大群体充分进城，“自由而平等”地与城市居民进行上岗竞争，对城市居民的冲击将是难以想象的。这是政府的担心所在。保护好城市居民利益，有利于城市经济体制的平衡转轨和城市社会（政治中心所在）的稳定。实际上，保护城市居民利益的手段有两种，一是限制劳动力市场发育，另一种是通过转移支付的办法，给城市职工某种直接的利益补偿。前者以排斥农村劳动力参与城市就业竞争作为解决下岗职工就业的重要途径，是一种既对农民收入增长很不利，也无益于促进城市就业的市场化进程，更与城乡协调发展方向相背离的对策思路。由于城市工业的经济效益普遍较差，对国家税收贡献小，造成市政设施和公共产品的短缺，因此，各地政府拒绝对农民工提供公共产品，特别是子女教育和社会保障（最低生活保障和失业救济等）。采取这种“集体排他”方式会激化社会矛盾。后者当然是一种比较理想的选择，但目前实行还存在体制障碍和资金短缺问题。
当前我国之所以选择小城镇化道路，也与政府的“集体排他”政策有着密切的关系。小城镇户籍改革方案为农村劳动力转换为城市化人口开了很大的口子；小城镇道路也有适合我国国情的一面，存在诸多优点，但“小城镇主义”的真实含义就是允许农民进入小城镇，“阻止”农民进入大中城市。以小城镇有诸多优点作为阻止农民进入大中城市、作为剥夺农民迁徙自由和就业权利的理由是不能成立的。城市化不仅仅是个居住点问题、还是个就业问题、生活方式问题。当聚居地不能解决就业问题，不能改变其生活方式，提高其生活质量，人们是不愿住在那里的。所以，我们必须抛弃消极地为保持秩序而保持秩序的思路。
对于城市居民来说，由于我国长期实行二元经济体制，城市中心主义渗透到了一些市民的潜意识中，在他们看来，城市居民享有特权与福利是理所当然的，农民工进城妨碍了他们的利益。事实与此相反，农民工进城，从大的方面看，导致城市经济总量扩大，必然带动就业总量扩大，包括为城市人创造若干新的就业机会；从小的方面看，农民工交纳的数量可观的各种税费，直接提高了政府用于支持再就业的财力。但改革就意味着利益关系的调整，从长远看，城乡协调发展有利于所有人的利益，但任何暂时的利益损失都有可能成为改革的强大阻力。所以，要给予农民工平等的竞争权，城市居民的抵触情绪不小。
对企业来说，它们是希望农民工进城的，农民工的到来为它们提供了大量廉价的劳动力。农民工的竞争优势不仅在于比城里人不怕吃苦，能够胜任比较繁重的体力劳动，而且在于工资成本低，企业不对农民工做最低限度的支付（按照目前的行业惯例），可以特别延长他们的工作时间，同时却不用给农民工提供住房、医疗保险等。对农民工不作足以维持生命简单再生产的支付（打工所得只是供补贴家用，不足以支付在城市安身立命和养家糊口的费用），不与正式工“同工同酬”一直是企业（无论是国企还是民企）控制成本的一大绝招。给予农民工平等的竞争权意味着企业要提高劳动力成本，产品将丧失市场竞争力，这是它们不愿意做的。
对于参与资本收益分享的发达地区来说，它们从现有制度安排中获益，在国家不承担“全国统筹”义务的条件下，它们制定的有关政策必然是有利于本地利益集团的。他们也不会主动给予外地的农民工与本地劳动者平等的竞争权。
总之，在地方政府、企业、市民等有关各方都对给予农民工平等竞争权不感兴趣的情况下，要实现农民工的平等竞争权道路还很漫长。中央政府应下大决心，做出正确的制度安排，协调好不同群体之间利益分配，妥善处理好眼前利益与长远利益间的关系，以解决可能引发的各种矛盾、问题。人为限制不利于降低全社会的经济成本和提高整个社会的经济效益，不利于我国社会主义现代化建设。