绩效评估：政府行政改革和再造的新策略，本文主要内容关键词为：绩效评估论文,行政论文,政府论文,新策略论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
胡锦涛同志在党的十六届三中全会上的讲话中提出：“要教育干部树立正确的政绩观，包括正确看待政绩、科学衡量政绩。”胡锦涛同志的这一要求，内涵丰富，意义深远，具有很强的现实针对性。一段时期以来，由于多种原因，许多政府部门热衷于搞脱离实际、劳民伤财的“形象工程”、“政绩工程”，为追求一时的经济增长速度盲目上项目、搞投资，造成大量低水平重复建设，给后任和一方百姓留下沉重的包袱。检讨过去，人们都不难发现一个显而易见的事实：诸多决策的失误、诸多问题的产生，大都源于考核评价标准的不科学、不准确、不全面或不完善。绩效评估，就如一个“方向标”，指向哪里，受其制约的组织和个人就会奔向哪里。倘若“方向标”含混不清甚至指向错误，诸多人的着力方向也必然含混不清甚至出现错误。然而，新型绩效评估体系的建立将是一场深刻的变革，它将触及干部考核方法、政府职能转换和一系列我们习以为常的理念，要用正确的政绩观保障科学发展观得到落实，就要着眼于建立健全对政府部门及其领导干部绩效评估体系，靠机制和体制发挥作用。可以断定，政府绩效评估即将成为中国政府新一轮行政改革的新策略。理论是实践的先导，成功的改革必须有深入的理论研究为前提，将政府绩效评估置于我国政府行政改革和发展的背景下审视就显得更有理论价值和现实意义。
一、绩效评估：全球日益普及的政府改革策略
政府绩效评估是一种国际化的改革潮流。以英美为代表的西方国家新公共管理运动本质上是一场在绩效评估理论指导下的行政改革运动。英国的撒切尔政府最早扬起大旗，“雷诺评审”就是对政府既定的目标和过程进行效率评审，并在此基础上建立起较为成熟完善的绩效评估机制；之后的“下一步行动”，为每个单位设置目标、明确预算，依据目标对政府支出和进展情况进行评估，并且把各部门的服务提供职能和执行职能分解，明确规定组织的目标、预期结果和绩效结果；其“部长管理信息系统”融目标管理、绩效评估等现代管理方法和手段于一体，被喻为英国政府眼中的“管理万灵丹”。在美国，大规模的开展政府部门绩效评估始于70年代初期，1973年，尼克松政府颁布了“联邦生产力评估方案”，力图使政府部门绩效评估系统化、规范化、经常化；1993年美国通过了《政府绩效与结果法案》，即要求各部门、各机构以可测量的标准来提供促进绩效管理的框架，该法案概括了公共部门的战略目标与目的设定、年度目标与措施界定以及所取得进展的测量与报告等一系列过程，重新审视了规划与预算之间的关系，并将绩效评估与预算配置结合起来；在州级政府中，“俄勒冈进步委员会”颇有代表性，其对该州政府绩效进步进行管理，它们设置绩效目标与160项标杆，涵盖了卫生、家庭、教育、公民参与、平等就业、社会和谐、环保、住宅、运输系统、公共安全、财政收支、经济发展等重大公共事务，设定了明确并且可以量化的目标。因此，全体人员都清楚了解他们所要到达的目标，并竭尽全力实现组织的整体目标。种种迹象表明，在一个“成本更小、服务更好”成为政府座右铭的新时代，绩效评估日益成为从效率、效能与责任等方面来提高生产力的必不可少的工具。
除英美外，丹麦、芬兰、加拿大、荷兰、澳大利亚、法国、新西兰等国都将政府绩效评估作为政府改革的一个重要组成部分，以提高政府效率和服务质量。在新西兰，人们花了很长时间来设计可接受的公共服务的产品标准，并且这些标准都纳入绩效契约之中，政策制定者使用绩效预算来详细说明每笔拨款所要购买的结果和产品。其它国家也有类似的改革举措，如法国的“革新公共行政计划”、澳大利亚的“财政管理改进计划”、丹麦的“公营部门现代化计划”、希腊的“行政现代化计划”、葡萄牙的“公共选择计划”。其核心是：在较少集权的公共行政领域培养以业绩为导向的文化，对公共服务放松规制，通过控制其预算总额，与之签订绩效合同，对公共机构实行绩效评估，提高公共部门的效果和效率，提高公共部门对顾客的反应程度，减少公共开支，增强管理责任。许多英、美、澳大利亚、新西兰国家的城市都曾经或正在使用这种方式进行管理，即使在政策领域，它们都通过设定一系列“目标”、“条件指标”、“绩效指标”来推行绩效评估和管理，以至于人们惊呼“评估国”正在出现。
二、绩效评估：政府改进行政管理的有效工具
绩效评估历来是公共行政研究中引人瞩目的一个概念，因其特殊的航标作用而备受政府、公共行政人员与公民的关注。因为政府绩效包含着多元甚至是相互冲突的目标，并且由于缺乏可靠的测量工具，测量政府绩效并非易事。究竟拿什么作为政府绩效的评估标准，人们各执己见，莫衷一是。新公共管理理论充分肯定了公正、公平、廉洁、民主、效率、责任等行政价值，重视对政府活动的产出或效果，主张政府财政按效果而不是按投入进行拨款，认为“四E”——经济(Economy)、效率(Efficiency)、效能(Effectiveness)和公平(Equity)应成为政府绩效的评估标准。另外，彼得斯在他的《政府管理和公共服务的新思维》中指出，“市场已日渐成为比较和衡量政府机构绩效和结构的重要标准”，也就是说市场模式评判政府优劣的标准是看政府如何以低成本、高绩效来提供公共服务。由此可见，实施政府绩效评估的目的在于提供一套适用于政府范围的以产出和结果为基础的责任机制、绩效和结果评估法规、战略规划和绩效指标要求的评价与管理系统。绩效评估可以视为政府组织管理过程一个不可或缺的部分，并且可以发挥强大的功效。
(一)通过为管理者提供组织信息而帮助改进组织决策和管理
作为一种信息活动，绩效评估为管理者提供有效履行职责、改善管理以及提高公共服务水平所需要的信息。绩效评估首先要求确定明确的绩效输入指标，用以报告特定服务或项目所需资源总量，通常需要提交预算报告，或外部管理报告；然后，需要确定产出指标，即报告各生产单位与项目所提供的服务；最后，还要界定结果或效能指标，用以评价服务的结果。较之以前而言，绩效评估制度提供了更多的、可测量的绩效信息，为政府科学决策提供了重要依据；绩效评估是组织管理的必要手段，绩效指标是维持对政策执行的控制，并对日常责任进行监督的一种必不可少的工具，通过对公共项目及公共政策的实际状况进行了解、考察和评估，总结公共政策、项目实施的经验教训，并将信息反馈给公共管理部门，以便对公共管理项目进行调整、修正，弥补缺陷，不断完善公共决策的决策和实施，提高管理水平。
(二)通过将个人与组织绩效相结合创造激励和责任机制，提高组织绩效
绩效评估既是考察政府实现公共目标程度及所履行职责程度的一种方法，也是在衡量政府服务对公众需求与愿望的回应程度，更是对政府公务人员工作的一种考评。作为一种动力机制，绩效评估制度使公务人员绩效与政府组织目标达成、责任、奖惩、培训等结合起来，既有利于开发人力资源，又能创造一种充满竞争、激励向上、追求卓越的组织文化。绩效评估系统将权力与责任直接挂钩、绩效与奖惩相联系，强化了政府部门的激励约束机制，使得政府行为以一种科学、公正、合理的形式进行，以做到合理行政、高效行政、廉洁行政，从而极大地提高公共服务的质量和效率，提高政府部门绩效。
(三)通过绩效指标考核增进政府信用
信用既是市场经济的基本法则，也是现代社会体制赖以维系的“生命线”。政府信用问题对整个社会信用具有引导作用，全面提高政府机关和广大公务员的信用意识，既有利于树立良好的政府形象，也有利于政府行政的发展。从某种意义上说，绩效评估就是借助绩效指标帮助雇员以更客观、更具体的方式来加强社会管理和提供公共服务。实际上，作为一种责任机制的绩效评估系统也正是通过评估活动，将政府的各方面的表现情况进行科学描述并公布于众，有利于公众了解、监督和参与政府工作，不断地改善着政府部门与公民之间的关系，改进市民话语，使政府能更好、更有效地对顾客的要求做出回应。通过绩效评估，一方面可以证明政府活动以及支出的合理性，强化政府的合法性，另一方面，政府行为难免有缺陷和不足，绩效评估向公众展开政府面临的困难和问题，有助于克服公众对政府的偏见，建立和巩固公众对政府的信任，提高政府的信誉和形象。
(四)促进行政管理方式改革
在20世纪80年代开始的世界范围的“政府再造”改革浪潮中，虽然各国政府的做法不一，改革的广度、深度不尽一致，但改革的焦点都是对传统公共管理模式和行为方式的否定，目的是追求以顾客为导向，以绩效为目标，以社会满意度为衡量标准的新型政府治理模式，绩效评估理论是其最为主要的指导思想之一。尽管西方国家绩效评估侧重点各有不同，但在改革现有行政管理方式，提供更加快捷、方便的公共服务，提高办事效率和行政透明度方面，却是十分相似的。政府绩效评估已成为行政管理方式改革的重要手段。它可以作为政府管理的诱因机制，激发工作人员的工作热情和动力；也可以帮助诊断公共部门管理中的问题，是政府组织适时调整发展策略、人员物质分配，确保组织使命和战略目标得以实现的重要工具，而且由于绩效评估的存在，在政府运作和管理中必然加上成本—效益的考虑，有利于有效配置资源，有可能改变政府部门的浪费；由于绩效评估制度的存在，政府部门将形成一种注重业绩的文化，极大地推动了绩效评估方法及措施的运用，推动了公共管理方法与技能的改进和发展，倾听顾客声音、社会服务承诺、项目评估、电子政务、管理信息系统、全面质量管理等公共管理方法不断出现，为政府公共管理开拓了新视野。
三、中国政府开展绩效评估的动力机制
(一)入世承诺的压力
加入WTO，标志着“我国改革开放进入了新的阶段”，使得我国可以在更大范围、更深程度、更高层次参与国际事务和全球化进程，但加入WTO也将对我国改革开放提出最为严峻的挑战。市场经济的客观要求以及入世承诺告知我们，“入世”首先是“政府的入世”，包括政府职能设定、目标模式、管理方法都必须置于WTO框架之下，我们必须对政府绩效的风向标——绩效评估体系，作出理性选择与调整。目前，我国行政管理体制仍然与入世后的承诺存在着较大的差距，公共行政仍然具有“大政府”的行为特征，行政权辐射力仍过于强大，政府过多地关注于命令、管制与垄断，政企不分、政事不分、政社不分的现象屡见不鲜，政府职能界定不清，政府绩效提高和评估政府绩效就困难重重。行政绩效体现在公共行政的各个环节、各个层次上，是一项综合指标，必然受到组织内外错综复杂因素的影响。任何作为WTO成员国都必须为企业在一个更为公平、公正、客观与透明的竞争环境中从事生产经营和贸易创造条件，并使企业避免因各国贸易法规、政策的巨大差异而使成本上升，经营风险加大。这就要求政府必须为各国公民参与行政决策、行政执行提供正式渠道，广泛吸收各方不同意见，同时也要求政府在政策决策、争端解决、政策审议、市场监管等方面提高效率。为此，政府必须重建绩效评估体系，为决策提供丰富的信息资源，以提高政府决策的科学性和可行性，为改善政府管理，重塑政府形象，提高办事效率提供制度导向，用事实和数据来打造极富吸引力和竞争力的宏观环境。
(二)《行政许可法》的正式实施为加强政府绩效评估提供了积极的法律保障
尽管我国宪法、审计法、行政监察法以及公务员法等相关法律对国家行政机关和工作人员进行绩效考评有着不少规定，但是大多规定笼统，要么缺乏具体的程序，要么缺乏相关实体规定，绩效评估运行机制不健全，动力不足，发展缓慢。而刚刚正式实施的《行政许可法》对于政府管理的时效、管理的方式及管理的程序等等做出了许多具体规定，比如有关许可机关联合办公，集中处理行政许可，要提高行政效率，减少许可环节等，对政府进行绩效评估和管理提供了充分的依据，大大有利于建设一个效能的政府。行政许可法也为建设阳光政府、诚信政府、责任政府、服务政府提供了制度保证。这样，开展政府绩效评估和管理不仅仅意味着政府管理的效率提高，也是对政府执行法律的检验，是政府依法行政的重要内容之一。
(三)新一代党的领导集体的执政方针
胡锦涛同志在党的十六届三中全会上的讲话中提出：“要教育干部树立正确的政绩观，包括正确看待政绩、科学衡量政绩”。国务院总理温家宝在十届全国人大二次会议上作政府工作报告时强调，要弘扬求真务实精神，树立科学发展观和正确政绩观。报告中还提到，必须坚持办实事，求实效，珍惜民力，不搞劳民伤财的“形象工程”。2004年6月16日修订通过的《国务院工作规则》规定：国务院要强化公共服务职能……建立健全公共产品和服务的监管及绩效评估制度。在2004年6月28日全国依法行政工作电视电话会议上，温家宝总理强调，要加强审计、监察等专门监督。对国家审计署在审计中央财政预算和其他收支中发现的问题要认真整改，坚决纠正，对违法违纪人员要追究责任，严肃处理。关于审计，虽然我国的审计工作仍基本处于财务审计阶段，但是对内部控制制度以及绩效的审计已经开始试点并已取得许多显著成果，管理审计、经营审计等等审计形态已经出现，绩效审计无疑将是未来的发展方向。关于监察，吴官正同志在江苏考察工作时强调，各级监察机关要按照《行政监察法》的规定，对政府部门的工作效率、管理效率和社会效益开展效能监察，使各级公务员勤于政务，提高效率。而效能监察正是中国特色的政府绩效评估制度之一。这些都是我们开展政府绩效评估工作政策保障。
四、中国政府部门实施绩效评估的实践及问题分析
(一)部门和地方政府绩效管理的改革和探索
近年来，为积极应对加入WTO后对公共部门提出的挑战，在西方各国绩效管理热潮的带动下，我国许多地方政府和部门学习和借鉴西方发达国家政府管理的经验，开展了公共部门绩效评估的探索和尝试。许多政府部门以推进政府机关效能建设和推行公共部门绩效管理为突破口，不断创新管理理念和管理机制，为建设求真务实、高效廉洁、运转协调的行政管理体制进行了有益探索，为中国政府开展绩效评估工作积累了较为丰富的经验。目标责任制、社会服务承诺制、效能监察、效能建设、行风评议以及公共部门绩效评估制度等普适性的提高绩效的各种形式不断涌现，成效显著；人事部门在国家公务员的考核中逐渐加入量化内容，组织部门对领导班子的考核中也发展出一系列的考核指标，政府业务主管部门对所属组织绩效管理设定评价指标体系也在进一步发展之中。如卫生部为医院设立的绩效评估体系，教育部门的普通中小学全面实施素质教育评价体系，财政部与四部委联合推出的企业绩效评价体系，科技部制定的高新区评价指标体系，监察部发起的效能监察活动等，极大地推动了相关行业和产业的良性发展；各地政府部门也积极探索，北京市海淀区行政机关效能考核办法，深圳市的企业评政府活动，福建省漳州市市直机关效能建设考评方案，山西运城市的新机关效率工作法，厦门市思明区的公共部门绩效评估软件开发等等，为我国地方政府开展绩效管理积累了丰富的经验。我国政府绩效管理虽然起步晚，但发展还是比较快的，有创新但还未形成规模，立足于问题解决，针对性强，具有被动应对倾向，基本上还是侧重于政府机关的内部管理方式的改进。
(二)问题分析
尽管各地、各部门在绩效评估方面创新不断，政府部门绩效评估有进一步发展的态势，然而，它也遭遇到在任何国家推行绩效评估都会遇到的困难和障碍，有成功也有无奈。总体看来，我国政府绩效评估无论在理论还是在实践上都还不成熟，尚处在起步阶段，缺乏全国统一的做法和标准，在实践力度和效果上也很不平衡，存在的问题还很多：一是绩效评估还处在自发状态，没有规划，相应制度、法律作保障不全面；二是缺乏系统理论和指导思想引导，实践中带有盲目性；三是把绩效评估还仅仅作为政府内部的事，多为上级机关对下级机关的评估，缺乏公众和相对人的参与；四是没有建立科学的评估指标体系，片面将经济业绩等同于政绩，评价工作人员不是按业绩和对组织目标及使命的贡献，多是看是否严格遵守规则；五是绩效评估过程随意性大，缺乏规范，很难做到客观公正，甚至完全流于形式；六是官本位思想严重，不少政府公务人员观念转变滞后，对政府绩效评估缺乏足够认识，有的甚至有抵触情绪。
五、我国政府实施绩效评估的建议
由于我国已初步建立起了社会主义市场经济体制，也成为了世界贸易组织正式成员，市场经济的客观要求、入世的承诺以及财政赤字居高不下的现实压力，党和国家反腐败的坚定决心，以及新一届中央领导集体提出的科学发展观、正确政绩观以及《行政许可法》的正式实施，都使得在新的历史阶段政府行政改革的必要性和紧迫性凸现，实行绩效管理已经成为政府行政改革与创新的策略和重要举措，而西方发达市场经济国家对政府实行绩效管理所取得的成效以及我国许多地方和部门的探索实践给我们推行这方面的改革提供了可资借鉴的经验。当前在中国推行政府绩效评估，笔者认为需要做以下几个工作：
(一)把政府绩效评估和管理提高到落实科学发展观、树立正确政绩观的高度，使绩效评估与加强党风、政风建设结合起来，构建科学的政府机关绩效考评体系，完善国家公务员考核评估法律体系。
(二)组织力量对有关部门、行业及各地实行的各种“绩效评估和管理”进行深入调查研究，总结那些科学化、公正化、操作性强的方案和举措；在一些比较成熟的窗口服务单位进行标准化绩效管理试点，并逐步强制性推行。
(三)责成有关部门研究绩效评估与机构改革、行政管理体制改革的联动关系，拟定全国公共部门实行绩效评估策略和指导思想，研究推行绩效评估的步骤和措施。
(四)在现有制度框架内，研究如何使编制部门的机构设置，财政部门的预算改革，审计部门的工作审计，监察部门的效能监察，人事部门的公务员考核以及组织部门的领导干部考察相结合，构建中国的政府机关绩效管理体系。
(五)政府部门的绩效评估和管理工作是一项复杂的系统工程，探索和实践面还不广泛，需要政府的支持与引导，需要加大宣传，把好的经验和创新模式通过媒介和各种场合予以推广，推动全国政府公共管理发展；学界同仁也应加强这方面的研究，为中国进一步实践提供理论支持。
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