加强财政金融政策的协调运行，本文主要内容关键词为：财政金融论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
如何充分发挥财政政策和金融政策对经济发展的促进作用，是世界各国政府极为重视的课题。在我国向社会主义市场经济过渡的转轨时期，应该怎样摆正财政政策和金融政策在宏观经济调控中的地位，如何协调运用财政金融政策，使之形成合力，避免发生由于逆向调节而导致政策效应的相互抵消，是当今加强宏观调控的政策运用中的一个重要问题。
一、财政金融政策是社会主义市场经济宏观调控中的重要政策
在市场经济条件下，政府为了实现宏观调控的目标，在政策手段上主要是选择财政政策和货币政策的运用及配合。所谓财政政策，主要是指财政收入政策（如税收政策）和财政支出政策。财政政策体系主要包括税收、预算、补贴、国债、财政信用等，这些手段在财政宏观调控中具有不同的功能和特点，通过对社会经济资源的不同配置，以实现政府调控的意图和目标。所谓金融政策，主要包括货币政策和金融监管政策，它是指通过中央银行对货币和信贷、贷款利率、金融秩序的监管所依据的一系列行动准则。货币政策的三大工具是货币供应量、法定准备金和公开市场业务，其目的是通过调节货币和信贷供给来影响市场总需求的变化动向，为实现充分就业、物价稳定、较快的经济增长率和国际收支平衡创造条件。
财政政策和货币政策作为政府实行宏观调控的两个主要手段，在具体操作中往往是搭配使用的。通过不同形式的搭配运用，以实现国民经济总量平衡、结构变化和经济增长。现代市场经济发展的经验表明，财政调控和金融调控发挥作用的基础都是货币的运动，即通过作用于市场上的货币供求状况，影响总需求与总供给，进而体现政府干预和调控的意图。但二者在调控中表现出不同的特点。财政调控的主体是政府，因此必然在许多方面受到政府体制的影响。一般讲，财政调控是政府行为，具有较强的行政性质，而且往往是通过行政权力等级自下而上或自上而下调节资源的纵向流动。同时财政政策既对经济总量也对经济结构进行分配性调节，其目标是实现公平分配、提高社会效益。相比之下，金融调控的主体多数情况下由独立性较强的中央银行及银行体系承担，而这个体系（相对于财政体系）主要是由市场关系构成的，因此调控的过程也就更加具有偿还性、交易性和盈利性。金融调控的运行主要依靠货币供给和信贷，由此而引起的资源流动以横向的市场配置为主，影响的范围也比较广泛。财政调控和金融调控的上述不同特点在很大程度上只是相对而言，然而，把握这些不同特点和相通之处，对于在宏观调控的具体操作中将两种方式有机的结合起来，则是十分必要的。
二、实践中财政金融政策的运用
财政金融政策的协调运用，对于保持国民经济的健康发展是极其重要的。随着我国财政金融体制的改革，财政金融政策在国民经济宏观调控中的地位和作用都发生了较大的变化。一方面由于财政规模的相对萎缩，导致了财政职能的弱化；同时银行金融资产的迅速增加，使得金融对经济的影响越来越大。货币政策的螺旋式的松紧与经济发展过程中的“过热”“过冷”的波动紧密相联，这表明过分依赖金融政策对经济的调控作用，弱化财政职能，忽视财政政策对经济周期的平抑作用，是近年来的宏观政策调控的偏颇之处。作为一种反思和回顾，对近年来两大政策的实践和效应进行一些初步的分析。
（一）财政赤字和国有企业的资本不足，是财政政策影响货币政策的主要因素。财政政策主要是包括财政收入政策和财政支出政策，当财政支出大于收入时，差额部分就表现为财政赤字，财政赤字只能通过融资弥补。1994年前，财政赤字主要是通过向中央银行借款和透支渠道解决，由此直接形成对中央银行基础货币供应的压力，央行增加货币发行来解决赤字问题，无法自主控制社会货币供应总量，影响了央行稳定币值货币政策目标的实现。随着中央银行法的颁布实施，财政借款和透支而影响货币政策的问题，已经成为历史。财政赤字由国家财政通过发行国债解决。应当看到，财政借款和透支对货币政策的执行是有一定的影响的，但历年的赤字融资占当年的基础货币的比重来看，一般都没有超过10%，因此，财政借款和透支对中央银行控制货币总量产生的压力也是有限的。
我国市场经济的特点是国有经济成份占主导地位，它们是社会主义市场经济的主体组成部分。国有企业的资金不足，经营亏损，导致大量长期占用银行信贷资金，形成倒逼中央银行扩大基础货币，是影响货币政策的一个重要原因。至于现实生活中，企业经营亏损，银行贷款发放工资，的确不乏其例。国有企业的资本金不足和经营效益不好，应该是由政府解决财政投入资金的问题。但由于财政一直难于摆脱赤字的困扰，根本无力更多地向国有企业注入资本，这些政府行为，转嫁成了银行的责任。这也导致了中央银行既要负责货币政策的制定和执行，又要承担金融监管，还要不断地为国有企业注入资金，难于集中精力研究制定和执行好货币政策。
（二）货币政策目标制定和执行不稳定，影响财政政策的调控作用。回顾中央银行成立以来，选定及实施货币政策目标的过程，我们不难发现，这是一条艰难曲折的探索之路。首先从货币政策目标制定来看，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第七个五年计划的建议》中提出：“中国人民银行要……控制货币供应量和贷款规模，做到既能控制通货膨胀，又能促使经济的协调发展和经济结构的合理化”；1986年《中华人民共和国银行管理暂行条例》第三条规定：“中央银行……应当认真贯彻金融政策，以发展经济，稳定货币，提高社会效益为目标”；1993年《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确：“中央银行以稳定货币为首要目标，调节货币供应量，并保持国际收支平衡”；直至1995年《中国人民银行法》第三条规定：“货币政策目标是保持货币币值稳定，并以此促进经济增长”。由此可以看出，我国货币政策的目标选择，一直处于一种不规范、不确定、不明晰的状态，始终徘徊在单一目标和多重目标的选择中间。其次，从货币政策的执行来看，央行自建立至现在，大致可以分为两个阶段。第一阶段是1984年——1988年，总体上是执行了扩张性的货币政策，期间表现为由松到紧，又由紧到松的螺旋式循环。从1984年的“货币信贷失控”，1985年“紧缩银根”，1986年又提出“稳中求松”，实际由全面紧缩走向全面松驰，1987年又提出“紧中有活”，1988年提出“控制总量，调整结构”。第二阶段从1989年至现在，总体上是执行了紧缩性的货币政策，期间同样表现为紧、松的螺旋式循环。当然，出现这种情况的原因是多方面的，没有坚定的货币政策目标，银行承担大量政府职能，是重要的原因之一。在摇摆不定的货币政策下，由于过多依赖金融货币政策促进经济增长，经济发展随着货币政策的松紧而出现波动，财政政策难以发挥对经济周期的平抑作用。
（三）政策制定缺乏充分协调。中央银行与商业银行、政策性银行的资金利益分配关系，从中央银行的角度来看，它是一种金融政策的调整，不属财政政策的范围。但是，中国的国情决定了央行的政策的变化对财政政策有着极其重要的影响。这是因为，我国的商业银行和政策性银行基本都是国有中央企业，由于它们在我国财政收入和支出中占有重要的成份，因此它们之间的利益变化直接影响着国家财政政策的实现。
从1994年起，我国改变了对中央银行实行的企业化管理办法，实行独立的财务预算管理办法，纳入中央预算，商业银行的所得税收入作为中央固定收入。因此中央银行的收支，对中央财政的收支产生直接影响，商业银行的利润也影响着中央财政的平衡。中央银行运用货币政策工具，在下达再贷款规模、确定基准利率及商业银行准备金、发行金融债券等的同时，实际上在某种意义上决定着财政政策的能否实现。目前的问题是，在中央决策之前，财政、银行之间缺乏充分的协商和研究。作为一个典型事例的分析，实行结售汇制后对财政政策的影响是始料不及的。1994年作为金融政策改革的重要出台措施的外汇结售汇制，实践证明对增加我国外汇储备效果明显。但应该引起重视的是，对我国财政经济政策的执行带来了较大的影响。一是外汇储备的剧增，在一定程度上增大了通货膨胀的压力；二是外汇指定银行的周转限额的确定，直接影响到商业银行的人民币资金运用和减少银行收益；三是央行的基础货币转向外汇占款，实际增加央行的非盈利资产，直接减少央行收入，使得央行的年度预算无法实现，同时对中央财政政策的实现带来不利影响。因此，在我国现实情况下，财政金融政策的制定是紧密相联的，为了确保两大政策在宏观调控中形成合力，而不是逆向调节，应该加强政策制定过程中的相互协商。应该看到的是，金融政策对财政政策的影响，不仅仅是一个财务上的收支问题，财政政策的实现，国家财力的保证，关系到国家政权的稳固和社会的安定问题。
（四）金融业的管理，是财政金融政策的交织点之一。在市场经济条件下，建立和完善金融机构的自我约束机制和政策传导机制，对促进国民经济持续、快速、健康发展有着重要的意义。尤其在我国金融业已成为国民经济发展的主要资金分配渠道和重要杠杆的现实情况下，如何加强对金融业的管理，充分发挥银行的作用，成为政府宏观政策的重要组成部分。按照我国现行政府部门职能划分的规定，中央财政和中央银行从不同的角度在对金融业进行管理。国家财政是以国有银行、保险机构的所有者和最后责任人，对其经营资产的安全性、流动性、盈利性进行全面管理；中央银行则是为了稳定金融形势，保证货币政策目标实现进行监管，它关心的是金融企业的安全性和流动性。因此，在对金融业的管理政策上，必然出现财政政策和金融政策的交织，这也就要求同是作为金融管理的财政和金融政策在制定时要保持协调一致性。
理顺中央财政、中央银行与其它金融机构的关系，不仅是建立有效的金融监管机制问题，它关系到是否能充分发挥国家宏观调控政策的作用。在对商业银行的经营资产、政策性银行的管理机制和保险体制的改革问题上，如何合理确定中央财政、中央银行的管理职能，摆正财政政策的位置，改变财政政策弱化的状况，是财政金融政策协调运行的一个重要课题。中央银行对金融业的管理，应该从保证货币政策的实现、维护正常的金融秩序，控制信用总量方面进行，而中央财政则应就银行、保险企业的经营管理、资产质量、约束机制等方面发挥较大的影响。然而，现实的财政政策在金融业的管理中存在着比较严重的弱化，甚而连财政对资产、财务的管理也难以发挥应有的作用。
我国商业银行的贷款呆帐准备金提取和冲销制度，是财政部根据我国银行业的实际情况，参照国外的一些做法，于1988年制定并下发执行的。建立贷款呆帐准备金制度，主要是为了适应国有专业银行向商业银行的转化过程中的要求，同时也为了保证银行资本金的完整。实践证明，建立和完善贷款呆帐准备金制度，对国有银行向商业银行转化、同国际接轨，具有重要意义。但在如何确定呆帐准备金的提取和冲销问题上，国家有关部门纷纷介入，在没有充分考虑国家财政承受能力的情况下，确定呆帐核销规模，造成财政部已有制度规定不能严格执行。银行呆帐准备金问题对财政政策的影响主要有两方面，一是目前国有商业银行大量核销呆帐，势必增加支出，减少利润，影响中央财政收入。在我国目前国有银行收入作为中央财政收入的主要来源之一的现实情况下，不考虑财政预算的完成，不重视财政政策的实现，对国民经济的长远发展是十分不利的；二是财政作为国有资产的经营和代表者，对其增量和存量的变化负有义不容辞的管理责任。
以上只是对财政金融政策在实际运用中的一些初步分析和认识。从中可以看到，目前的财政政策和金融政策之间的协调配合存在一些问题，需要在深化改革中加以改进和完善。
三、我国财政、货币政策协调运作的政策取向
（一）完善财政政策体系，加强财政在国民经济宏观调控中的地位和作用。
在我国公有制为基础的社会主义市场经济条件下，财政政策效应更加透明、直接、可控，作为社会资源之一的财政政策可以在加强宏观调控的过程中更加有效，这不是要回到计划体制的老路上去。近些年来，财政努力适应政府转换职能的要求，以间接的方式即用经济杠杆和经济政策调控市场，保持经济总量的基本平衡和经济结构的总体优化，体现在一是采取多种方式筹集资金，促进国民经济的协调发展，如财政通过征集能源交通基金、运用贴息举借国债等办法，尽力筹集和调动资金投向基础产业；二是配合国家产业政策，灵活运用税收等杠杆，引导地方、部门和企业的投资方向，避免损害全局利益和重复建设；三是通过制定财政政策和法规，搞好财政政策和其他政策的协调配合，引导经济总量平衡和结构优化，规范和约束各方面的行为。但目前，财政职能不断被肢解和弱化，财政的宏观调控能力远未达到其应具有的水平。这主要是一方面忽视我国国情，过分强调供应学派理论的作用，另一方面，财政实力不断减弱，经常体现为“心有余而力不足”。
1.增强财政实力，提高“两个比重”，是财政实现宏观调控的基础。
财政实力不断削弱，究其原因，一是在旧的体制下，企业的承包制和财政的包干制割断了经济增长和财政收入的正向关联，限制了财政收入的合理增长；二是实行新的财税体制后保留了一部分过渡时期减免税的优惠政策，同时税收流失现象还相当严重；三是分配秩序混乱，财经纪律松驰，“两本帐”、偷漏税骗取政策性退税、私设“小金库”等问题还严重存在；四是预算内资金转移到预算外，逃避预算监督。现阶段，财政的任务应该是继续深化财税体制改革，进一步明确划分中央和地方事权范围，调整中央地方税收体系，完善分税制方案，严肃财经纪律，巩固财税体制改革的成果，以提高财政的“两个比重”。只有增强财政尤其是中央财政的实力，才能使财政具备应有的宏观调控功能，财政政策才能与金融政策以及其他政策协调运作，促进国有企业的改革向深层次发展，推动专业银行向商业银行的转化。
2.处理好国有企业改革和财税体制改革及金融体制改革的同步关系。
国有企业的改革是整个经济体制改革的中心环节，建立现代企业制度是国有企业改革的方向。一方面，按市场要求重塑微观经济主体，使国营企业成为具有独立物质意识、强烈创新动机与较硬预算约束的商品生产经营者，从而提高全社会的经济效益，增加社会财富，是增强财政实力的微观基础。为促进企业改革，财政不遗余力，如为解决国有企业负债率过高，资本金不足的问题，1995年，在18个试点城市，财政将国有企业实际上交所得税收入的15%拨给企业，以补充企业的自有生产经营资金。另一方面，许多难点问题的解决，取决于国家财政状况的根本好转。随着企业改革的深入，财政将面临一系列更加艰巨的任务。同时，财政还肩负着推动专业银行商业化转轨的重任，银行的不良资产问题是实现这一转化不能回避的问题，可以说财政一肩挑两担，处于矛盾的焦点位置，因此国有企业改革应该循序渐进，特别是在建立现代企业制度过程中，改善企业债权债务结构以及破产兼并试点的操作上，一定要配合金融体制改革的步伐，解决好同银行的债权债务关系问题，防止逃避银行债务行为的发生。因为银行的债务问题最终将转嫁到财政身上，进一步削弱财政的宏观调控能力，因此银行呆帐的有关问题与财政直接相关。
3.财政应采取积极步骤，推进专业银行商业化进程。
财政要以所有者和管理者的双重身分推动专业银行的商业化，为专业银行政策性业务和商业性业务的彻底分离创造条件，在防止国有资产的流失的前提下解决银行的不良资产问题，同时，财政还应着手研究多渠道解决专业银行资本充足率不够的问题，不断完善各专业银行资本补充办法。
（二）适时协调财政、金融两大政策的运作。
我国正处于建立社会主义市场经济体制的初期，目前的市场条件尚不完备，国有企业的改革还需要一个相当长的过程，专业银行向商业银行的转化也非一蹴而就，货币政策的效果与完全市场条件下的国家不尽相同，财政、货币两大政策出现部分的制肘甚至抵消作用也是不足为怪的，因为即使是成熟的市场经济国家两大政策也不是灵丹妙药，配合也有不尽如人意的地方。但随着财政金融体制改革的不断深化，《预算法》和《中国人民银行法》的颁布实施，两大政策协调运作的法律条件已经具备。关键在于作为国家宏观调控的政策在制定和操作过程中加强协调配合。
首先，应当正确认识中央财政和中央银行两者之间的关系问题。必须保证中央银行制定和执行货币政策的独立性。作为执行财政货币两大政策的中央财政和中央银行之间不存在目标和任何利益上的矛盾，政策作用的直接或间接对象也存在交叉、重叠，并无迥异，职能划分的差别也不是协调运作的障碍，中央银行从单纯的信贷规模控制、基准利率调整、金融机构监管，到逐渐开始运用货币政策工具，调节的方式和手段正走向成熟和完善，货币政策制定和执行的独立性已由法律的形式固定下来。《中国人民银行法》规定：“中国人民银行在国务院领导下依法独立执行货币政策，履行职责，开展业务，不受地方政府、各级政府部门、社会团体和个人的干涉。”保证中央银行制定和执行货币政策的独立性是协调财政、货币政策运作的前提条件之一。
国家对中央银行实行独立的财务预算制度，是保证中央银行超脱地制定和执行货币政策的需要。我国的中央银行实行独立的财务预算制度，其预算经财政部审核，纳入国家预算，并接受财政部的预算执行监督。实行预算制有利于保证央行履行职能的正常经费需要，同时也避免了央行因与商业银行的利益关系而影响货币政策的公正。作为国家预算的组成部分的中央银行的财务预算，它一方面是为了满足央行的正常业务需要，另一方面央行也必须按照国家批复的预算执行，接受中央财政和有关部门的监督和审查，以保证国家预算的严格执行。
其次，应当贯彻充分协商原则。中央银行在制定货币政策以及其他相关金融政策时，涉及影响财政收支，应与财政充分协商。
在我国公有制为主导地位的市场经济条件下，许多货币政策均涉及财政利益。调整中央银行的再贷款利率，涉及央行与商业银行之间的利益的转移，从而影响财政收入的稳定；调整商业银行的存贷款利率，影响社会总收入通过再分配在货币持有者之间的转移，影响企业的成本和利润，影响财政收入；调整准备金率，不仅影响社会信用总量，也影响中央财政收入；公开市场业务，是以国债为操作对象，更需与财政密切配合；金融体制改革一系列重大举措涉及巨额财政支出，如财政无充分准备，势必影响改革进程；有关现代企业制度建立过程中企业破产兼并造成银行呆帐的处理更属与财政财务政策极其密切相关的问题；保值贴补措施减少了财政收入，影响了所有者权益，却造成财政分文未拿的错觉。因此，中央银行与中央财政充分协商是两大政策协调运作的前提和必要条件，为此，应当建立部行领导定期磋商制度。
第三，中央银行和中央财政在金融监管上应各有侧重，密切配合。国家财政作为国有金融机构的所有者和最后责任人，它对金融业的管理是全面的，即是从资产的安全性、流动性和盈利性进行管理；而作为制定执行金融货币政策的中央银行，它更关心的是金融业资产的流动性和安全性，二者从不同的角度对金融机构进行管理。按现有分工，人民银行的监管重点应是信贷规模和利率政策的执行情况，以及规范业务运作，维持金融秩序，防范金融风险等方面，财政的金融监督职能则是以国有资产所有者和管理者的身份，从保证国有资产的安全和保证国家财政收入的角度，依照财政法规实施财务监督和管理。二者并非截然可分的两个不同部分，如人民银行在实施信贷管理的过程中，可能涉及财务有关问题，而财政在实施财务管理时也难以避免和利率政策及信贷管理相联系，因此，两种监管需密切配合。在政策的制定上应保持一致，而不应两种口径，以免引起混乱。
第四，应健全财政投融资体系，将政策性投融资体系纳入国家预算体系之中。财政投融资是财政信用的一个方面，包含于国家信用之中，政策性投融资的投资主体是国家，我国目前已有的三大政策性银行均由国家财政拨付资本金组建，利差及亏损补贴都由国家财政承担，将其信贷规模纳入国家预算体系，符合国际惯例，如美国的进出口银行的贷款规模即由财政部核准，同时也符合政策性投资业务的性质。
总之，要通过两大政策的协调配合对国民经济总量及其结构进行调控，包括以不同形式的“松紧搭配”组合对国民经济进行反周期调节，熨平经济周期；发展完善财政信贷计划，正确处理赤字、国债、银行借款等问题；加强双方协调进行的固定资产投资和流动资金供给的调控管理；相互配合做好国债的发行工作，管理好国债流通市场。在协调运作的过程中，既要摒弃两大政策形而上学的大小优劣之争，也要避免忽视中国国情，过分强调或夸大某一政策功效的倾向。
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