主要国家教育行政的现状与改革动向，本文主要内容关键词为：教育行政论文,动向论文,现状论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
痛感决策性错误是当今世界的最大浪费，为避免教育决策出现战略性失误，必须加强对教育行政理论与实践的研究，从而把握错综复杂的现代社会，以保证教育行政部门决策的准确性与可行性。正在努力适应于市场经济发展的我国教育行政应该怎样面向二十一世纪？而面向二十一世纪的主要国家（美国、英国、法国、德国、日本和俄罗斯）教育行政又是如何促进现代社会的发展？有什么值得我国借鉴的经验与教训？这就是笔者撰写本文的目的。
一、六国教育行政的现状
美国法律的规定，教育的主要责任在州一级，各州具有独自的学校教育制度。中央教育行政体系包括联邦宪法、国会及教育部等三方面。在形式上美国的教育行政是联邦、州及地方的三级型态，而教育权是属于各州政府及地方教育当局。联邦政府过去对于教育极少干预，主要由地方负责。在建国二百周年中没有一个独立职能的中央教育行政机构，但在一九七九年成立了联邦内阁级的教育部，负责统一处理联邦教育政策和经费。教育部组织法规定，其宗旨为“通过联邦资助的研究、评价、交流情报、提高教育的质量和用途”。这是美国教育行政上一个重大的变化，表明了美国的教育行政管理体系出现集权的趋向。现在，联邦教育部的主要任务是从事教育研究与开发，收集、统计、分析和提供教育情报；保证教育机会的均等（如实施奖学金、少数民族的对策）；帮助贫困家庭的儿童和学生；实施教育援助事业；从事对特殊教育、双语教育、防止麻醉药教育等的研究、开发和普及、推进职业教育；在高等教育机关促进研究事业和奖学事业，等等。联邦政府重视全国教育事业的发展，特别是通过联邦经费的补助条款，使得地方教育权力受到一定的限制与规范。
美国教育是州的专管事项，各州具有独自的教育体制， 在50 个州里有各种各样的教育行政。一般来说，各州的教育行政不是集中在一个机构之内，而是一种多元化的体系。如在不同的教育阶段和领域设置象教育委员会、高等教育委员会或者职业教育委员会等专门的负责机构。就政策立案来说，也是设置各种委员会进行审议通过，具体执行由教育长及其事务机构的教育局那样的事务机关负责。督学专职拥有视察学校对教育活动进行监督和指导的权力，但不是各级政府都能设的。联邦教育部拨出专款，派遣监查官对各州接受联邦政府出资的教育项目的实施情况进行调查，州教育委员会对初等、中等学校有关是否遵守法律和规则的进行指导与建议。
高等教育行政属州一级主管事项，而全国已经确立共同的高等教育制度。各州一般都设高等教育委员会，决定州内高等教育的方针。除了高等教育委员会以外，还有州议会、州长及其事务局、州教育委员会等对州内教育拥有权限。有关私立大学的认可，由州负责颁发设立认可书，各州有权对设立大学标准条件的改正或废止。
初等和中等教育的行政权力多数是委托给学区一级，而州一级是主要负责设定教育的基本结构和标准规则。诸如：制定教育课程的标准、选定教科书（有的是由学区负责）和教科书目录、设定校舍建筑标准、规定高中毕业的必要条件以及教师工资的最低标准。还有，颁发教师资格证书、向州内的各学区提供教育情报、调整与一般行政有关的事业计划以及对学区一级有困难的教育事业进行援助。
各州一般把初等和中等教育的较大权力委托给教育行政的基础单位——学区（school district）， 设置各种类型的初等学校和中等学校。学区有大的也有小的，一般分为四种类型(1) ：①普通学区（全美大多数州都有这种为设置与维持初等和中等学校的学区，其规模较小，相当于乡镇或区县一级），②独立市学区——作为一般行政区的市设立与此相应的教育行政的学区），③COUNTY学区（州以下最大的行政区，在一部分州是作为基础的教育行政单位，也有的州是作为普通学区和独立市学区之间的行政机构而发挥作用，④州学区——（属州一级的教育行政学区，只有夏威夷设立）。学区的教育行政与一般行政不同，对财政经营、行政管理和政策决定等拥有权力。有关初等和中等教育，一般是州对各个学区的教育行政方针设定大的方向和原则，主要是各学区决定独自的具体方针。学区主要负责制定公立初等和中等学校财政的予算、任命校长及其教职员、根据州的标准决定教育课程的模式。学区的教育行政由学区教育委员会和教育长负责，学区教育委员会由本地居民选出，一般是由不一定是教育专家的五至七名教育委员组成，教育长很多是由学区教育委员会任命的。一般来说，学区教育委员会是决定机构，而教育长则是执行者，两者的分工不太明确。最近，对教育长的要求越来越高，既是行政和财政方面的专家，又要精通教育的专业领域，当然教育长的发言权随之增大。近年来，由于学区之间教育水平的差异过大，州一级正在加强行政的监督与指导以及立法规范，州对学区的干预倾向正在逐步增强。
英国的教育行政分为四大区域。以英格兰教育行政为例，1995 年7月对原来的教育科学部进行改组，改称为教育雇用部（Departmentfor Education and Employment）(2)。英格兰教育行政分为中央、 地方和学校三级。地方教育当局是负责设置和维持学校提供中小学教育的直接责任者，中央教育行政由原来的教育科学部负责，主要是指导地方教育当局贯彻国家的政策，一般对学校不进行直接的管理。学校的管理经营主要由学校理事会负责。根据教育法律规定，教育科学部对地方教育和学校管理拥有如下的主要权力：①指导地方教育当局和学校理事会履行法律规定的义务，②对不遵守法律或者具有越轨行为的地方教育当局和学校理事会下达适当的指令，③调停和解决地方教育当局和学校理事会之间的纠纷。然而，教育科学部一般不对地方教育当局和学校理事会行使上述的权力，而通常是采取制定实行规则，下达通知告示等的行政指导方法。
英格兰教育科学大臣负责决定对地方教育当局和学校的设置或取消、对承认私立学校的登录或取消、对年度教学时数和学校设施等管理经营的标准。随着全国中小学共同课程的实施，还要负责制定教育内容及其达到程度的标准，以及公立中小学教师工资和工作条件、师资培养课程的认可标准，等等。地方教育行政组织一般分为郡和区两级，设有参事会（council）的组织机构。 参事会是地方政府当局的决议和执行机构，议员由本地居民选出。参事会内设教育专门委员会，负责地方教育行政事务。地方教育当局根据“1994年教育法”，承担对教育的直接责任，主要是对设置和维持中小学以及整备学校设施。
在教育财政方面，承认地方教育当局的予算计划，给予特定补助经费，通过中央一级的高等教育财政审议会、继续教育财政审议会和学校财团等给予各种机关补助经费。象高等教育财政审议会和继续教育财政审议会那样的准政府机关在1993年就有一千四百多家。
法国国民教育部在1995年11月改称为国民教育·高等教育·研究部，主要负责制定中小学的教学大纲和教学计划，规定各种资格标准及其考试方法，设定高等教育的改革方案和设置标准，对作为国家公务员的公立学校教师拥有任免权。然而，作为中央教育行政部门的权力往往是通过下设的二十八个大学区（包括两个在国外的大学区）行使的。大学区一般是由几个省组成，大学区长由总统任命，作为国民教育部的代表负责本大学区内的教育行政。各省设有大学区督学事务局，督学主要是辅佐大学区长工作，对中小学的教职员人事、教育内容和教育方法拥有很大的权力，大学区督学也是由总统任命。
地方教育行政主要由行政区（由几个省组成的行政组织）、省和县区负责。行政区负责国立中学及普通中学的设置、对继续职业教育和研修培训的监督，行政区议会长听取各种审议会的意见行使行政权力。省一级主要负责普通中学的设置和教材的购入等事项，省议会长也是根据各种审议会的意见行使行政权力。
德国教育大权在各州政府手里，近年来联邦政府采用与各州合作和援助的方式，以改善联邦和州之间的教育行政关系。联邦政府对高等教育、学术研究、奖学金和校外职业教育等拥有特定的权限，设有教育学术研究技术部（各州的名称不同），负责制定有关高等教育制度的大学大纲法以及有关联邦教育援助法。为缩小各州之间教育的差距，调整在教育政策上的分歧，联邦政府重视发挥协商机构的作用。例如：①“各州部长常务会议”——常设部长会议是为了调整各州教育政策和制度的差异，确保全国教育水平应有的统一。该部长常务会议的决议虽不是全国性的法律，但对各州制定法令具有一定效力。部长常务会议下设各种专门委员会，负责具体事项。②“联邦与州教育计划和研究助成委员会”——该委员会是根据联邦与各州的政策协定设置的机构，主要从事联邦与各州的共同研究项目，以及对于紧急而又迫待解决的教育问题进行调查研究。③“大学建设计划委员会”——新设和扩充包括附属医院在内的大学，这是联邦与州的共同任务。大学建设计划委员会主要对高等教育的规模和专业进行审议与规则，保持发展平衡，向联邦与州提出建设计划。④“学术协议会”——该协议会由学术委员会和行政委员会的代表组成，对高等教育和学术研究发展具有重要作用。其主要任务：对高等教育、学术研究的内容及其发展提出建议，按照联邦与各州政府的要求，表明对高等教育和学术研究发展的见解，对新设大学等教育发展计划发表意见。
地方教育行政机构一般由州、专区、县或市三级组成，各州教育学术研究技术部是教育行政的最高机构；专区设学校部，县或市设学务部。不少州的教育学术研究技术部还设分管中小学教育以及高等教育和学术研究的专门机构。分管中小学教育的专门机构负责规定中小学的义务教育、教师的培养与进修、教育课程的标准和检定教科书的政策法令，制定教师工资标准以及对私立学校的认可和资助；分管高等教育和学术研究的专门机构负责制定根据大学大纲法的州大学法，对州立大学的规则、教师的任命、考试规则、私立大学的认可和奖学金标准的设定拥有权限。专区的学校部一般是由行政官员的督学组成，对高中、实科学校和职业技术学校的教育内容、教育方法和教师工作等进行监督。县或市的学务部一般是由地方长官或者行政官员的督学组成，对基础学校和特殊学校等的教育内容、教育方法和教师工作等进行监督。
日本现行中央教育行政机关是文部省，地方教育行政机关是各都道府县及市町村教育委员会。文部省是国家行政机关之一，是以指导和建议为职责的中央服务性机构，负有振兴和普及学校教育、社会教育、学术以及文化的任务。文部省是在内阁统辖之下负责国家的教育、学术、文化及宗教等国家事务。文部大臣由内阁总理大臣任命，是中央教育行政机关的最高长官。文部大臣主要对教育、学术和文化等国家事业负责；统辖文部省所管的事务，并对与这些事务有关法律和政令的制定或改正或废除在被认为有必要时，可以向内阁提出法案或者颁布文部省令、告示、训令和通达。文部省和地方教育行政机构的关系是指导、建议与援助的关系，尽管文部省对地方有违法令的地方有权要求改正或改善，但必须尊重地方自治权，不能过多干涉。
为贯彻地方分权的原则，法律上没有明文规定中央教育行政机关可以“命令”或“处罚”地方教育行政机构。文部省则向都道府县或市町村，都道府县教育委员会得向市町村，在都道府县或市町村办理有关教育的事务上给于必要的指导、建议和劝告。提倡尊重地方自治，为提高全国的教育水准，加强国家、都道府县和市町村的连携与协力；为避免教育受政治与宗教的影响，注意教育的中立性和安定性；都道府县教育委员会委员长是教育行政的专家，但其他委员多数来自其他领域。现在，已经形成较为完善的国家、都道府县和市町村三级教育行政机构的关系。
俄罗斯在1991年12月原苏联解体后，正在向市场经济过渡，学校教育体制改革根据社会需求而多样化。俄罗斯设有教育部（负责学前教育、中小学教育和师资培养培训等）和高等教育国家委员会（负责高等教育、中等职业技术教育等）。中央教育行政机关的作用与权力主要是制定全国的教育政策、制度、法律和标准，决定教育预算，审查高等教育机关的设置、重组和废除，规定全国共同必修的教育课程标准及其共同必修科目的教科书，决定对公立教育机关的教职员和教育行政机关职员的资格审查方法，实施对认可教育机关的设置及其评价标准，等等。
俄罗斯的地方教育行政有20个共和国以及直辖市等设有的教育部，负责实施联邦政府制定的教育政策，决定和执行地方教育的预算，负责所管的教育大学，中等专科学校和职业技术学校等的设置、重组和废除，制定和实施地方独自的教育计划及教育条例，决定根据民族和区域实际情况的教育内容及其教育课程的标准，编写教科书，实施教师的培养培训等。各共和国以及直辖市等下属的市或专区的教育行政机构负责实施联邦及共和国政府制定的教育政策，决定本地教育的预算，负责中小学的设置、重组和废除，制定本地教育行政机关及教育机关的活动计划并进行管理指导。
二、中央与地方教育行政之比较
教育的中央集权与地方分权以及学校自主权的或大或小，是各国的历史文化造成的，一般与社会制度没有必然联系。在现代社会中，由于经济的迅速发展，集权的国家加强了地方的管理权和学校的自主权，而在地方分权的国家中，有些涉及国家利益的教育事业已由中央政府统一管理。也就是说，主要国家的教育行政不管过去是中央集权还是地方分权，都有逐渐趋于均权化。集中央集权与地方分权之长，既要加强中央教育行政部门的统一领导，又要充分发挥地方的积极性，彼此取长补短来组织领导教育事业的均权化趋势已日益明显。在均权制度下，中央教育行政负责制定教育方针及政策、各级教育制度、全国教育发展规划、教育课程的最低限度或各种标准，以及全国教育统计。地方则遵照既定的全国性目标和标准，根据地方需要，拟订具体计划并付诸实施。中央重在指导与监督，地方重在执行与创新。
下表列出六个国家中央与地方教育行政的职责与权限。由此可见，主要国家参与或主导教育事务日益加强，正在出现一种统一化、集权化的趋势，而各国之间自有特色。如美国和英国深受不干涉主义的影响，再则中央教育行政机关的成立较其他国家为晚，所以对地方教育的干预程度比其他国家为小。至于法国和俄罗斯，本来就有中央集权的传统，因此中央教育行政机关大都是强而有力。日本是先学欧洲，后学美国，而学得都比较成功。
六国中央与地方教育行政之比较
现在中央集权和地方分权之间保持适度的平衡，文部省的组织及其职权已经超过美国的中央教育行政机构。为使教育机会均等和教育事业均衡发展，主要国家重视由全国性教育行政机关的统一规划，并从全国性观点平均分配资源发挥其作用，因此，教育行政趋于集权化，特别是一向具有浓厚的地方分权色彩的美国和英国，以及各州拥有“文化主权”的德国，也不例外。
三、教育行政的改革动向及其课题
现在，教育正以越来越复杂多样的形式适应社会发展的需要，主要国家为面向二十一世纪正在进行产业社会型和未来社会型相结合的教育改革，而教育行政则是教育改革成功与否的关键。主要国家的教育行政具有以法的规制为主体的秩序维持的作用（所谓管理）和合理地选择为实现教育目的之条件与手段的作用（所谓经营），从教育行政组织制度上说，有集权制和分权制；从教育行政组织关系上看，有首长制和委员制；从教育行政组织领导方式而论，有独裁型、放任型和民主型。随着时代的发展和需要，现代教育行政的特徵是理论重于法规，方法重于内容，创新重于保守，实践重于理想，这样可以除弊兴利谋求实效。
美国教师团体访问考察英国、法国和德国教育之后，对欧洲实施全国统一考试深受刺激，要求联邦政府对高中生实施全国统一考试。虽说反对的意见很多，但克林顿总统已经赞成设定高中教育阶段教育水平的研究计划。(3)重视提高中小学教育水平， 由此而形成政府部门重视高中毕业标准的严格化等的州法令的标准化和统一化以及扩大学区或学校自主权的两大改革潮流。1994年3月颁布教育“2000年目标， 美国教育法”就是顺应两大改革潮流的政策体现。联邦政府通过这一法令，旨在促进制定成为各州教育内容和中小学生学力的教育标准，努力支援学区和学校的自主性改善。为缩小各州各学区之间由于社会、经济、文化等的差异而在教育条件和学习方面造成的差距，各州正在进行教育行政和财政方面的改革。例如：①对教育财政制度的违宪判决和财政制度的改革——美国的教育财政制度规定，不论家中有无入学儿童，学区居民都要交纳称之为学校税的基本税金，而现在各学区之间这种税金差异很大。对此，有几个州的法院判决这是违反教育机会均等的法律规定，要求政府当局贯彻平等与普及的公共教育。1994 年3月，密歇根州为缩小学区之间的差距，州长决定降低学校税的税率和增大州对学区的经费补助。②委托给民间企业负责学区的教育事务——作为学区行政的改善措施，学区行政由州“负责”，现有二十多州制定这样的法律，特别是新泽西州重视加强州一级的权限，已经在州内的一些学区付诸实施；学区行政委托给第三种机构，如马萨诸塞州把切尔西学区的行政权委托给私立的波士顿大学教育学院负责。最近还有一些学区把教育行政委托给民间企业，委托的业务内容多种多样，如康涅狄格州在1994年底有的学区把教育行政权全部委托给企业；教育行政的权限由学区委托给学校，如伊利诺斯的芝加哥市解散教育委员会，在各校设置学校理事会负责行政管理。
英国当前最重要的课题之一是振兴经济和提高行政效率，梅杰内阁在努力贯彻“1988年教育改革法”的同时，注意缩小地方教育当局的权限，重视中小学自主的经营管理，改革国库资助学校的政策，1994 年4月设置准政府机关的学校财团负责对国库资助学校的经费分配。随着高等教育体制的一元化，1993年大学补助金委员会和大学财政审议会统合为高等教育财政审议会。(4)1995年1月颁布新的全国中小学共同课程标准，重视读写算等基本能力的培养，把情报技术作为一门独立的学科。1996年6月，英国教育雇用部公布与美国、 法国等国教育的比较调查报告书，为提高英国的国际竞争力，报告分为六个方面进行分析论述，得到教育界和产业界的重视。(5)由于1993～94 年度大学的入学率超过百分之三十以上，教育科学部为避免财政负担问题，决定从1994～95年之后的三年内抑制高等教育规模的扩大，旨在减轻政府对大学的财政负担。还有，按照合理竞争的原理，从1995年9 月新学年开始对校长等管理干部试行能力工资政策。
法国从1994年1月起， 国民教育部在全国各地举行各种形式的讨论会，对中小学改革提出了155项目建议。之后， 在政府内部进行调整以及与教育界人士进行协商，公开发表158项综合性政策草案，同年12 月在下院，1995年7月在上院获得通过。为适应社会激烈变化的需要， 对中小学教育进行全面的改革。
德国由于东西德的统一，在大学入学年限的资格方面产生差异。原西德基本上规定要有13年的学历，而东德的不少州只有12年。1994 年2月召开的“各州部长常务会议”同意暂定到2000年对原东德的具有12年学历者可以申请报考大学，同时对确保大学入学资格的质量，“各州部长常务会议”希望促进高中阶段的改革。随着高等教育机关入学者的增加和教育研究条件的明显恶化，“各州部长常务会议”、“学术审议会和大学校长会等提出各种改革方案，有些政策性建议已经付诸实施。最近，有些州的基础学校正在实验儿童5岁入学， 有关儿童提前入学的问题将在“各州部长常务会议”展开讨论和共识。(6)
日本在实现现代化的过程中，反映在教育行政上的特点是：相对统一，讲究效率，提倡均等，培养标准化的人材。这种追超欧美的国家主导型的教育体制，带有浓厚的划一主义色彩。全国各地的学校都是一齐上学、一齐上课、一齐升级、一齐毕业。这种“一齐主义”的教育，为日本现代化培养一批又一批的同质同量的标准化人材。但在多文化、多价值和多元化的当今社会，开始大减或失去原来的光泽。为了面向二十一世纪，日本正从追求富裕的物质生活转变为追求充实的精神生活，从强调数量转变为强调质量，从重视硬件转变为重视软件，从主张同质划一转变为主张多样化和扩大自由选择的机会与范围。试图从根本上重新认识和评价迄今教育的功过是非，树立新的人材观念，以建立终身学习体系为目标全面而又综合性地创立新的教育体系。为促进人材观念的变革，日本经济团体联合会在1995年新年伊始首次召开有关教育问题的特别会议，会长丰田章一郎（丰田汽车公司社长）在恳谈会上强调：日本的将来与能否培养创造性人材密切相关，经济界也应该为教育改革多加考虑；面向二十一世纪的大学应该“培养不入俗套富有个性的人材，由此生长新经济的萌芽。”(7)
俄罗斯政府由于财政困难，重视教育行政的地方分权化，1995年度的教育予算，联邦政府负责百分之五，而地方政府要承担百分之九十五（共和国、直辖市等30%，市或专区等65%）。联邦政府为维持教科书的免费制度，1995年度印刷四千万五百万册教科书需要七千亿卢布，由于经费不足和社会问题，使教科书的编写、印刷和出版不能如期完成。对此，联邦政府正在研究减轻政府对教科书的财政负担，试从1996年起有阶段地实施教科书的有偿化。1992年颁布的“俄罗斯联邦教育法”承认私立学校的设置，在1994年已经设立667所私立学校（学前学校20 所，中小学447所，大学200所）。联邦教育部在1996年1 月制定“关于教育机关审查及国家认定手续的规程”，公布对包括私立学校在内的中小学教育活动、管理经营、财政等进行国家认定手续和审查方法，这种认定制度分为四个阶段。(8)为促进教育行政的民主化，发挥由教职员、学生和家长代表参加的参议会的作用，民主选举校长，组织教育和研究活动，制定教育课程，审议教师人事和财政等的管理经营等。
主要国家重视发挥国家对教育行政的主导作用，同时为实现教育行政的均权化、民主化、科学化、专业化和国际化而作出努力。现在离二十一世纪只有四年，如何使教育行政改革的方向正确以及保持求心力（集中规范）与远心力（民主开放）的适度平衡，使东方的优秀文化在更高水准上同西方的科学思想再次融合及其升华，这对我国面向二十一世纪的教育行政体制改革来说应该值得认真研究的重要课题……
注释：
(1)日本文部省《诸外国的学校教育》大藏省印刷局，1995年12月，294页
(2)日本文部省《诸外国的学校教育》大藏省印刷局，1995年12月，174页
(3)日本《高校教育》1996年3月号，126页
(4)日本文部省《我国的文教政策》（教育白皮书）大藏省印刷局，1996年，137页
(5)日本《文部时报》1996年9月号，80页
(6)日本《文部时报》1996年10月号，80页
(7)日本《NIKKEI BUSINESS》774号，1995年1月22日，23页
(8)日本《文部时报》1996年8月号，80页
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