耕地向企业大规模流转的思路亟须转变，本文主要内容关键词为：耕地论文,思路论文,亟须论文,企业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F301.21 文献标识码：A 文章编号：1008-2972(2015)03-0063-10 一、问题的提出与研究综述 (一)问题的提出及界定 1.研究的缘起 2014年9月中央通过了《关于引导农村土地承包经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，强调土地流转和规模经营不能片面追求“流转速度和超大规模”，工商企业租赁土地发展现代种养业要注意“适度”，“要求各地对工商企业长时间、大面积租赁农户承包地有明确的上限控制”。[1] 目前不少地方政府片面认为现代农业就是“农民在公司里务农，在车间里养畜，在社区里居住”，积极推动工商企业到农村大规模租用耕地开展生产经营，结果“非粮化”、“非农化”问题突出；有的地方以大幅优惠政策长期扶持经营困难的农业企业，造成资源错配。 笔者结合自身长期调研和实践，认识到从事大规模农业生产的企业存在两个难以克服的弱点，耕地向企业大规模流转存在三个严重弊端(参见图1)，所以提出转变耕地流转的工作思路，把耕地流转的主要受让方转向新型职业农民、家庭农场、合作社等规模经营农户。 2.有关概念的界定 耕地承包经营权流转存在转包、出租、入股等多种形式，本文着重讨论其主要形式——出租。本文中的企业指一般的雇工经营企业，不包括基本由家庭成员组成的企业。本文中的农业指基于耕地合法合规利用的狭义农业，对它的分析在很大程度上也适用于林业、畜牧业、渔业等行业。 本论题的“大规模”指超出“适度”的规模。目前尚无“适度”的具体标准，但有一些规定和做法值得参考。比如，《关于引导农村土地承包经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》提出重点扶持相当于当地户均承包土地10-15倍的规模经营；江苏测算粮食最优规模生产规模为80-170亩。[1]当前实际工作中，耕地向企业流转动辄数百上千亩，多则数千亩甚至以万亩为单位①，这样的规模大多脱离当前农业科技水平和生产手段，超过其自身的规模农业生产能力，可以称为“大规模”。 (二)既有研究概述
图1 耕地向企业大规模流转的逻辑与弊端 国内外对于耕地规模利用主体、耕地利用规模、耕地保护的研究成果较多。 在土地规模利用主体方面，农业部农村改革实验区办公室(1994)开展了七年的跟踪实证研究，主张把家庭农场作为我国土地规模经营模式的主要模式。[2]朱道林(2013)强调农地制度改革不能过度资本化，认为农用地最主要的功能在于生产功能，通常只是作为“耕者”的资产，不能异化为“投资者”的乐园。[3]陈锡文(2013(a)，2010，2013(b))不主张企业大规模流转土地发展农业生产，认为商业资本流转农地，主要目的在于“为了圈那点地”。他主张现代农业以家庭承包经营为基础，要大力鼓励和支持家庭农场发展。[4-6] 在土地利用规模上，一个经典的研究是贝利和克莱思(1979)通过对巴西、哥伦比亚、菲律宾、巴基斯坦、印度、马来西亚等六个国家的研究发现，农场规模与土地面积的单位产量之间呈反方向变化。[7]任治君(1995)对法国农场的不同经营规模(即土地面积分别为5公顷以下、5-10公顷、10-20公顷、20-50公顷以及50公顷以上的农场规模)进行了研究，发现农业的单位产品成本随着农场经营规模的扩大而下降，但是土地生产效率也在随着农场规模的扩大而降低，这主要是由于土地生产率规模递减规律的作用。[8]在家庭农场规模水平方面，解安(2002)在研究发达省份欠发达地区的土地规模经营时发现福建省南平市的土地规模经营效益最佳的是在20-25亩耕地的农户。[9] 在农地保护上，Moon等(2012)和Petrzelka等(2013)认为要发挥农用地所有者在农地保护中的作用。研究发现，保护农用地上生物多样性、保障水土保持政策效果及农用地计划的顺利实施都需要农户及相关利益主体参与，要引导农用地所有者或自然资源代理人参与农用地保护管理和决策。[10-11]严立冬等(2008)通过调研发现，一些地方以土地承包经营权流转和发展观光农业园区为名，实际上是进行房地产开发，随意改变流转土地的用途，造成事实上的非法用地。[12] 综上，目前的众多研究成果主张耕地流转的规模应当“适度”，耕地流转受让方应以“家庭农场”为主。但是，有的地方在理论上对此仍然存在模糊认识甚至错误认识，实践中耕地向企业大规模流转的现象仍然突出，有必要旗帜鲜明地向地方政府提出转变耕地流转工作思路。 二、国内外经验和教训 1.发达国家农业经营主体经历了家庭取代企业的历史。长期以来，在西方发达国家土地规模经营上，家庭农场一直扮演着重要角色。以雇工生产为主的农业企业曾经努力维持了一段时间，但终究因为无法形成有效的农业生产能力，无法满足耕地规模利用的要求，逐渐被家庭农场取代。[13]这已被写入主流教科书，这里不再赘述。 2.生产队体制失败的警示。从生产队体制到家庭承包经营的转变，可以视为对企业大规模流转耕地开展农业生产的一个警示，同时它验证了家庭经营的优越性。 在我国上世纪50年代特殊的历史时期，我国农村开启了合作化运动，而后形成生产队体制，并持续到70年代末。在这种体制下，农民的劳动量被记为“工分”，在年末，生产队的净收入扣除国家税收、公积金和公益金之后，按照农民各自工分的多少进行分配。由于农业的特殊性，工分无法充分度量农民劳动的数量和质量，“出工不出力”这种搭便车的现象普遍存在，农民退社的权利又被剥夺，导致农民劳动积极性低下，农产品供给不足成为长期无法解决的问题。[14]在上世纪70年代末，家庭联产承包责任制逐步走向合法化，在80年代初期在全国全面推行，终于解决了我国的吃饭问题和工业原料需求。家庭经营制度的优越性在改革实践中得到了有力证明。 雇工生产为主的农业企业和生产队具有相似性，劳动者所耕作土地的占有权、使用权和收益权不属于其家庭，劳动成果不直接归属于劳动者，劳动者缺乏生产主动性和积极性，又难以受到有效监督和激励，导致组织的规模农业生产能力低下。 3.农业企业耕地利用方式与经营成败。我国取得成功的著名农业企业基本上都采用“公司+示范基地+农户”、“公司+协会+农户”或“公司+农户”等形式，除了建立示范生产基地，或者建立技术要求高、生产周期短的育苗基地，企业基本上不大规模流转耕地并开展生产，而是把生产环节交给农户家庭、家庭农场或者农户自发组成的合作社。比如，黑龙江农垦总局在1985年2月下达《关于国营农场办好职工家庭农场若干政策的暂行规定》，开始全面兴办家庭农场，后来经历了几次重大反复。直到1995年“以家庭农场为基础、统分结合双层经营体制”在全垦区全面推行，没有再“翻烧饼”，[15]这种经营模式成就了“北大荒”。 相反，大规模流转土地建立农业生产基地的企业，遭遇失败的很多。比如号称中国农业蓝筹第一股的蓝田股份在2001年被爆出财务丑闻，公司遭遇重大挫折。其失败原因是纷繁复杂的，一个重要的败笔在于斥巨资大规模建设水产种养基地。[16]獐子岛“冷水团”事件虽不涉及耕地利用问题，也反映出农业企业直接开展大规模生产的困难性。 三、农业企业弱点与耕地向农企大规模流转的弊端 在当前的农业科技和生产手段条件下，农业企业管理中监督激励的困难性是其固有的弱点；同时，对于从事大规模农业生产的农业企业来说，农业的弱质性又将转化为企业的弱点。这两个农企弱点，使其难以形成大规模农业生产能力。 因此，农民的土地租金收益和就业收益得不到可持续的保证。地方政府为了吸引工商资本进入耕地流转领域，给予或默许了企业诸多优惠政策，不利于耕地保护、粮食安全和农民耕地发展权的保障。 (一)农企弱点使其难以从大规模农业生产中盈利 1.监督激励困难性使企业的农业规模生产能力低下。以雇工经营为主的企业难以形成有效的规模农业生产能力，这个命题通过诸多的现实案例得到了印证，在理论上可以用委托代理关系和信息不对称理论进行解释。 委托代理关系理论产生于20世纪70年代初，Ross(1973)最早提出了委托—代理这一概念，即代理人代表委托人的利益行使某些决策权的过程中形成的关系。委托代理关系的实质在于：由于信息的不对称和契约的不完备，委托人不得不对代理人的行为后果承担风险。[17] 阿尔钦和德姆塞茨(1972)用代理理论解释了企业成员的“偷懒”问题。他们认为，企业实质上是一种“团队生产”方式，一种产品是由若干团队成员协同生产出来的，任何一个成员的行为都将影响其他成员的生产率，但每个成员的个人贡献不可能精确地进行分解和观测，因此无法按照每个人的真实贡献去支付报酬。这就导致了偷懒问题(shirking problem)：团队成员缺乏努力工作的积极性。 张维迎(1996)把博弈论引入委托代理理论，认为“代理人”(agent)即博弈中拥有私人信息的参与人，“委托人”(principal)即博弈中不拥有私人信息的参与人。他认为信息经济学的所有模型都可以在委托人—代理人的框架下分析，这些模型包括隐藏行动的道德风险模型、隐藏信息的道德风险模型、逆向选择模型、信号传递模型、信息甄别模型等。[18] 通过理论分析和事实观察可知，企业所有人和经营者之间、领导层和管理执行层之间、管理层和操作层之间都存在委托代理关系。代理人对于自己的工作掌握了比委托人更多的信息，其行为和贡献不能够被委托人精确观测，将产生“偷懒”、“滥用”生产资料和中饱私囊等行为，所以，委托人必须付出监督和激励成本解决这样的问题。 在工厂中，监督和激励问题易于得到解决，因为操作标准化，以机器为主导，人机配合，劳动集中，易于监控，生产周期短。如果有人偷懒或滥用生产资料，生产线就会传递出信号，检验检测环节会及时发现问题，监控设备也可以发挥作用。 对于从事耕地大规模利用的农业企业而言，在工厂所能获得的监督和激励的便利性彻底改变了——其生产场地空间广大，耕地条件复杂，生产周期漫长，要经历若干生产环节，又时时受到气候、土壤、水文、虫害、疾病等各种复杂因素的影响。有时候代理人偷懒，但由于风调雨顺，却取得了较好的收成；有时候代理人勤奋工作，但由于天有不测风云，人力物力都付诸东流；有时候大多数生产环节的代理人勤奋工作，个别环节的代理人不履行职责，仍然产出低下。由于委托人几乎不可能对代理人的行为和贡献作出准确观测和评判，②对工商企业而言，通行的员工激励办法是按照产值和利润对代理人进行分配，对农业企业而言，这种方法将在纵容偷懒的同时又惩罚勤奋。因此，对于大规模流转耕地，以雇工为主从事农业生产的企业而言，代理人的偷懒、滥用生产资料甚至中饱私囊的行为不能得到有效约束，企业无法形成大规模农业生产能力。 农业企业合意的土地经营规模远远低于家庭农场(即
，)，且其规模经济效应也远远低于后者(
)。在任意经营规模上，农业企业的长期平均成本都比家庭农场更高，即便在农业企业实现耕地利用的规模经济时，也仍然如此(即
)。参见图2。 2.农业弱质性加剧了企业从合法合规利用耕地中盈利的困难性。中国农业大学郑大豪教授(1995)是我国较早系统阐述农业弱质性命题的学者，[19]后来诸多学者肯定并发展了这一理论。农业产业之所以具有弱质性，在于以下几方面的依据： (1)农产品市场近似完全竞争市场，同一类农产品的差异性很小，农产品生产者众多，农产品市场信息比较充分，进入或退出市场的成本低，单一供应商对价格形成缺乏显著影响，都是价格的接受者。 (2)农业生产的周期性和季节性是使农产品供应商面临较大市场风险的重要因素，著名的“蛛网模型”描述了这种现象。同时，农业生产自然风险也很大。 (3)农产品保鲜期短，保鲜成本高，易于腐烂，这种特性决定了鲜活农产品供给者在价格博弈中常常处于下风。
图2 企业和农户关于规模利用耕地生产成本的比较 (4)随着人们生活水平逐步提高，农产品的收入边际消费倾向递减，市场需求总量增长速度递减，加之价格需求弹性小，不利于农产品供应商的扩张壮大。 农业的弱质性决定了合法合规利用耕地的盈利困难性。根据教育部博士点基金项目“农地城市流转的选择价值和外部性”课题组在武汉市洪山区对187个农户调研取得的资料，2009年农户采取“中稻—晚稻—油菜”的复种模式，每亩耕地的年纯收益③仅为613元。[20]对于大规模流转耕地开展农业生产的农业企业而言，每亩地还要支付一笔1200-1800元的地租，扣除公司管理费用、财务费用和销售费用，加之上文论及的企业缺乏有效的规模农业生产能力，企业难以通过耕地规模利用实现规模效益，要从中获利是非常困难的。 鉴于农业的弱质性，发达国家普遍对农业给予有力补贴。发达国家农场盈利的一个重要来源在于政府补贴，即便在美国肥沃的黑土地带上，也是如此。[15]目前欧美国家“农民收入40%以上都是来自于政府补贴”。[21] (二)大规模向企业流转耕地的弊端 1.不利于持续保障农民的土地租金收益和就业收益。鉴于上文论及的两个因素，加之其他因素的影响，大规模流转耕地的企业难以从正常经营中获利，农民的土地租金收益和就业收益无持续保障。普通农产品作为生活必需品的性质，决定了他们必须在国家管制下维持较低的价格水平，进一步加重企业从农业生产中获利的困难性。有机农产品等高端农产品利润丰厚，但市场不成熟，市场空间狭窄，企业大规模流转耕地从事高端农产品生产的做法成功的概率也很低，而且面对高端农产品生产，企业同样难以形成有效的规模生产能力。 我国目前的农业补贴力度很小，粮食直补金额仅占农民收入的3%，农业企业无法通过中央政府的农业补贴弥补亏损。企业可能从地方政府的优惠扶持政策中盈利，但这种盈利方式是不可持续的。总之，开展规模农业生产的企业实现持续盈利的可能性非常小，那么，农户的地租收益和就业收益就无法得到可靠保障。 2.不利于保护耕地和粮食安全。耕地的主要使命在于提供食物，保证粮食安全，但是由于种粮难以盈利，大面积流转耕地的企业，往往通过权力寻租，改变耕地用途获利，比如在耕地上种植景观树、种植草皮、种植花卉等等，实际上是耕地当作林地、草地和园地使用。这种做法不利于保证我国粮食安全。
在非粮化耕地利用过程中，破坏耕地耕作层的现象层出不穷。种植景观树的，在销售时带走大量土球；种植草皮的，在销售时往往在耕作层中削走一层层的肥沃土壤；种植花卉的，大量的农药使得耕地被有毒物质污染。 更有甚者，能量更大的，走一走规划调整、土地征收和使用权出让等程序，将耕地变更为建设用地进行房地产开发，有的甚至先斩后奏，先建后批。[22] 3.不利于保护农民的耕地发展权。土地发展权观念的构想和移转发展权办法来源于英国。20世纪30年代后期到40年代初期，当时英国国会为了对拥挤的都市地区进行再发展，疏散工业及工业人口，创立了土地发展权概念及其移转的法律思想。[23]土地发展权分为狭义和广义两种。狭义的土地发展权是指土地所有权拥有者将其土地的用途变更或在土地上建筑附属物而获利的权利，例如，农业用地转为建设用地后直接进入土地一级市场的收益权。广义的土地发展权则指转变土地利用和再开发的用途，提高土地的利用强度等权利，包括空间上的纵深发展权和使用时的土地用途变更权。其中，农地发展权指土地用途由农用地变为建设用地的权利，主要包括国家通过征地将农村集体用地转为国家建设用地；农村集体用地依法转为农村集体建设用地；国有农用地依法转为国有建设用地。 关于土地发展权的归属问题，主要有归公、归私和二者兼顾三种观点。目前的主要问题在于我国土地发展权实质上坚持国有模式，未能明确保障失地农民对其的分享，[24]在耕地发展权的归属中，主要向政府倾斜，农民所得不足。 目前我国各地都鼓励耕地大规模向企业流转，由于耕地流转企业的介入，企业将从农户应得的土地增值收益中分走相当一部分，甚至是企业拿大头，农户拿小头。这就使得农民的土地发展权受到进一步削弱。 四、一个实证案例：成都TP农业公司的启示 笔者有幸在成都TP农业公司内部进行了长期细致全面的观察，时间起点为该公司2010年1月开始组建，结束点为2011年8月，共计20个月；观察内容涉及公司成立背景，耕地流转过程、流转条件、流转数量，经营范围，生产模式，经营模式，监督激励机制，经营绩效等关于企业生产经营的全部活动。对该公司的实证分析，佐证了笔者的观点。 (一)企业经营情况 1.流转耕地面积与政府优惠政策。2010年TP农业公司在JD市流转耕地2000余亩，并接管ZC市1300余亩农业生产基地，租用耕地面积超过3300亩。JD市流转耕地每亩地租金为每年800斤大米；ZC市流转耕地每亩地租金为每年800斤黄谷。 政府给予TP公司的扶持除了给予政策补贴资金，主要是为其母公司提供了建设用地用于对农业预亏的补偿。 2.经营范围。公司致力于生产水果蔬菜、优质粮油、花卉苗木、生态养殖、餐饮娱乐、观光旅游、生物有机肥和农副产品加工等产业(参见图3)。
图3 TP公司经营范围 3.经营模式。为了避免出现代理人“偷懒”和“滥用”生产资料，避免出现“生产队”现象，增强企业的农业生产能力，公司尽量采取了灵活的经营方式。农户与村组签订委托流转协议，自愿将土地承包经营权委托给集体经济组织流转，然后由生产组流转租赁给成都TP农业公司，由TP农业公司组织土地规模经营。TP农业公司经营模式的特点是“多样化的统一”。“多样化”是指生产组织形式包括公司直接经营、项目承包、项目合作、顺租反包等多种形式，“统一”是指生产规范、品牌创建和市场销售统一。 4.经营绩效。为地方政府树立了现代农业的典型样板，迎接了来自国内外的诸多官员、学术机构和企业的参观访问，包括秘鲁、缅甸、尼泊尔、东帝汶等国家的政府和政党领导人都曾到TP农业公司考察。 但是，公司采取的貌似先进的循环农业生产方式和苦心设计的经营模式并没有发挥理想的作用，公司一直亏损，依靠母公司输血才能维持经营。而且耕地利用率低，复种指数约为120%，而农户自耕土地复种指数一般为200%。 (二)启示 1.农企弱点使其难以形成大规模农业生产能力。尽管该公司尽力避免出现“生产队”问题，采取了灵活的管理和经营模式，耕地流转和雇工经营这种制度安排使得企业始终无法形成有效的监督和激励机制，无法有效解决委托代理关系问题，“偷懒”、“滥用生产资料”、“中饱私囊”等道德风险时常发生。农业的弱质性也加剧了企业的生产和经营困难，曾经多次遭遇暴雨灾害、多次遭遇市场价格波动的影响。 2.大规模向企业流转耕地易于造成耕地非粮化和低效利用。企业逐利的本质，决定其选择生产尽可能带来高利润的产品，企业在耕地上种植了大量非粮农作物，包括花卉、观赏树木、果树等，不利于保障粮食安全。另外，由于企业难以形成有效的规模农业生产能力，使得耕地无法得到有效利用，复种指数低就成为必然。 3.政府给予大规模流转耕地的农业企业优惠政策导致资源错配。为了鼓励企业大规模流转耕地，政府往往给予农企优厚的政策，这实际上背离了政府补贴的初衷和意义，政府的农业补贴应该给予那些合法高效利用耕地为国家粮食安全作出贡献的务农人，这里却恰恰相反，实际上付出了国有财富，国家和社会却没有得到应有的收益，导致资源错配。
图4 TP公司经营模式 五、结论：慎向企业大规模流转耕地，鼓励农户规模经营 (一)转变地方政府的耕地流转思路 耕地大规模向企业流转的主要推手是地方政府，其手段是耕地流转优惠政策。在中央政府鼓励土地规模经营的背景下，地方政府片面理解中央政府精神，以耕地大规模利用为现代农业的主要标志，在政绩驱动下，积极树立本地区所谓的现代农业形象，而普通农户或种植大户财力有限，难以大规模租用耕地，政府便以各种优惠条件吸引企业大规模流转耕地。不少企业本身能够认识到从合法合规的耕地规模利用中获利的可能性很小，但鉴于政府的优惠条件，可以获得补贴资金，配套生产办公建设用地，异地配套房地产开发用地，乃至获得耕地变更为建设用地的巨大收益，企业便积极地大量流转耕地，为地方政府塑造现代农业形象工程。 地方政府需要转变思路，把耕地流转主要方向转变到家庭农场等规模经营农户上去，减少或取消面向企业大规模流转耕地的优惠政策。上文已经提到，面向企业大规模流转耕地的优惠政策与政府补贴应有的意义恰恰相反。只有减少或取消了这种优惠政策，理性的企业才会放弃耕地大规模流转，有利于耕地发挥其应有价值。 当然，转变耕地流转思路并非完全取消企业流转耕地，仍然要鼓励工商资本发展良种育苗、高标准设施农业等适合适度规模经营的现代农业。对于个别确有必要大规模流转耕地的，必须谨慎对待，加强监管和风险防范。 (二)鼓励和扶持规模经营农户 之所以应该让家庭成为土地规模流转的主角，关键在于家庭适度规模经营可以形成有效的规模农业生产能力和耕地规模利用能力。家庭适度规模经营以家庭成员而不是以雇工作为主要的生产经营力量，由于依靠血缘纽带联系，家庭成员之间利益一致，个人目标与组织目标相一致，不存在委托代理关系，个人能够实现自我激励、自我约束。我国在上世纪70年代末80年代初用家庭联产承包责任制取代生产队制度，农业生产力实现飞跃式发展，已经证明了家庭经营制度的优势。正因为如此，2013年中央一号文件《关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》、《农业部关于促进家庭农场发展的指导意见》(农经发[2014]1号)等文件都大力倡导家庭农场等规模经营农户发展。 当然，家庭形成耕地规模利用能力还有赖于家庭的资金实力、经营管理才能，较大规模的家庭经营还需要农机、植保等方面社会化服务的支持，要求政府给予鼓励和扶持。 (三)以正确的形式让家庭经营与企业有机结合 家庭经营制也存在一些不足，比如资金有限、管理能力较低、市场营销能力弱、抗风险能力弱等等，这些不足制约着家庭经营的规模大小和生产经营绩效。为解决这些问题，一方面需要政府扶持，另一方面也需要正确发挥农业龙头企业的作用。 要以正确的形式让农户与企业有机结合，实现优势互补。鼓励农业龙头企业发挥示范效应、技术指导、加工带动和市场引领等作用，推动家庭适度规模经营的发展。家庭农场与企业有机结合的形式主要包括“公司+农户”、“公司+示范基地+农户”或“公司+协会+农户”等等。 ①比如，中信信托已经在全国各省份流转土地近5万亩，有的项目，如安徽宿州埇桥区5400亩耕地的经营权，中信信托将其交给了一家农业公司负责经营。参见《中信托土地金融大棋局机遇同时伴随高风险》，http://news.nm.soufun，2014-03-04。 ②采用全方面高端监测设备可以缓解这个问题，但在目前科技水平和生产手段条件下，这将带来高额监督成本。 ③这里的纯收益扣除了农户的劳动力成本。
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