实行土地所有权公有和使用权农民私有，本文主要内容关键词为：使用权论文,所有权论文,土地论文,农民论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
土地是农业生产最基本的生产资料，是中国农民生活的天然保障，而农民又是农业的最主要生产力，因而，农民与土地如何实现结合是一个十分重要的问题。它既关系到农民的生产积极性和创造力能否得到发挥，又关系到土地资源能否得到合理的充分的利用，进而关系到农业和整个国民经济的发展，以至关系到农村和整个社会的稳定。
实行家庭联产承包责任制以来，暴露出许多矛盾，主要表现在下述三个方面：
第一，土地承包关系不稳定，频繁调整。据农业部全国农村观察点调查，1978年以来，有95%的村对土地进行了调整。调整1次的占12.5%，调整2次的占22.2%，调整3次的占30.6%，调整4次的占20.8%， 调整5次以上的占13.9%。平均调整3.1次，最高的调整8 次（注：中共中央政策研究室、农业部农村固定观察点办公室：《对第二轮土地承包工作的观察分析》，《经济研究参考》1997年第73期第38页。）。近年来，因提倡农业规模经营或实现农业产业化，不少地方出现强行农民承包的土地集中经营；有的以实行“两田制”的名义（“两田制”就是按人口平均分配口粮田，按劳动力承包或招标承包责任田，口粮田只负责农业税和农户的口粮，责任田除缴农业税外，负责集体提留和农产品定购任务）集中土地。1996年全国实行“两田制”的土地面积达6.02亿亩，占家庭承包经营土地面积的44.6%，其中责任田面积4.08亿亩，口粮田面积1.94亿亩（注：农业部合作经济指导司：《全国农村合作经济统计提要（1996）》。转引自张晓山、国鲁来：《改革以来中国农村经济集体所有制有效实现形式探析》，《管理世界》1998年第3期第165页。）。发生土地频繁调整的情况，有人口劳力变动的原因，有原承包地块过于细碎的原因，有实行规模经营扶植种田大户的原因，也有因承包户经营得好收入高干部任意撕毁合同的情况。不论出于什么原因，承包地的频繁变动，严重影响了农民经营的积极性，使农民不愿意、也无法对土地进行长期投资。
第二，家庭自主经营不落实，屡受侵害。承认农民的经营自主权可以说是联产承包责任制的灵魂。但是，目前农民的自主权还是很脆弱的，经常遭到行政干预，甚至被强行破坏。各地的村、乡镇、甚至县级政府部门强迫农民种什么、养什么，规定不准种什么，甚至犁掉农民的庄稼，砍掉农民的果树，这类事情每年都有大量发生。近据报载，苏北某乡政府不顾农民意愿，强行推行“万亩大蒜园计划”，稻子还没熟，乡里就硬逼农民收割后种大蒜，本来每亩可收450公斤的稻子，产量不足300公斤，而乡里摊派的蒜种有30%是烂蒜种。安徽寿县双桥镇强制农民种棉花，对拒不执行棉花种植“铁计划”的农民，课以每公斤皮棉7 元的罚款。安徽某县几年前为发展“茧丝一条龙产业化”，逼农民毁粮种桑10万亩，由于国际市场茧丝价格暴跌，农民又只得毁桑还粮。安徽阜阳市一些乡镇甚至规定路两旁多少米范围内必须种什么作物，显得“整齐划一”“好看”。有的地方以“统一服务”为借口，强迫农民买什么种子、什么农药，使不少农民遭受假种子、假农药之苦（注：经济参考报记者陈先发、包永辉：《农民重新呼唤“自主权”》，1998年10月6 日《经济参考报》。）。这里只列举了少数几个例子。有的地方仍在用计划经济的思路、行政干预的手法指导农业生产，而乡镇干部也以“某某作物扩种多少”等作为政绩，但在行政干预下造成的经济损失无人承担，只该农民倒霉了。
第三，农民负担沉重，难以抑制。安徽农民形容“大包干”的优越性时曾说：“保证国家的，留足集体的，剩下都是自己的。”这个说法非常形象地表达了农民当时的喜悦心情。但是，时间一长久，就有了问题。“保证国家的”，是指国家的农业税等税收，税法规定得很明确，负担也不重。而“留足集体的”就有问题了，如何叫“足”？虽然政策规定只包括“五统筹三提留”（“五统筹”即办学、计划生育、优抚、民兵训练和交通等五项公共事业所需费用可在全乡“统筹”；“三提留”即村级组织可对农民收取公积金、公益金和管理费），农民负担不超过上年平均纯收入的5%，但事实上常常被突破， 绝大多数地方的农民负担都超过了上年平均纯收入的5%。乡、村的不论什么开支， 包括干部的吃喝开支，都往农民头上摊。农民如果交不出钱，那么，搬粮食、搬家具、牵耕牛、关押禁闭，甚至揭瓦拆房都可能发生。农民的负担究竟有多重，由于层层不如实上报，所以全国的数字难以说清楚。即使从公布的数字来看，全国农民平均负担也大大超过上年平均纯收入的 5%。 根据农业部统计，1994年全国农村合同内村提留、 乡统筹费 521亿元，其他行政事业性收费、罚款、集资、基金等84.98亿元， 义务工和劳动积累工折款（按农产品成本核算采用的每工折款5.5元的标准）391.05 亿元，共计997.03亿元（注：叶光庆：《从体制上切实减轻农民负担》，1998年2月17日《经济参考报》。）。1994年全国乡村总人口为85549万人（注：《中国统计年鉴1997》，中国统计出版社出版，第69页。），按此计算，每个乡村人口1994年平均负担116.54元。上一年，即1993年全国农村居民家庭人均纯收入921.6元（注：同上书，第293页。）。1994年全国乡村人口人均负担占上年平均每人纯收入的12.6%。即使扣去义务工和劳动积累，每个乡村人口1994年平均负担也达到70.83元， 为上年平均每人纯收入的7.7%。由于农民负担过重， 使得农民没有力量进行投资，对农业生产缺乏积极性和热情。
对上述问题，中央早已觉察并十分重视，先后采取了许多措施。如第一轮土地承包到期、第二轮承包即将开始时，中央在1993年规定，承包期再延长30年不变。又如，解决农民负担过重问题，1985年中共中央、国务院发了《关于制止向农民乱派款、乱收费的通知》，1990年国务院发了《关于切实减轻农民负担的通知》，1991年国务院颁布了《农民承担费用和劳务管理条例》；1996年中共中央、国务院又作出《关于切实做好减轻农民负担工作的决定》。中央的这一系列决策和措施发挥了重要作用，特别是最近中共十五届三中全会通过的《关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，再一次强调了长期稳定家庭承包经营，要坚定不移地贯彻土地承包期再延长30年的政策。十五届三中全会的决定，给广大农民吃了定心丸，各地正在贯彻中央的决定。但是也不能否认，上面提到的三方面的问题，可以说是屡纠屡犯，即使在最近也仍有这类事情发生。要比较彻底地解决上述问题，必须深入分析产生这些问题的根源。
我国农村目前实行的是土地集体所有、以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。以这个体制代替原来的人民公社，其积极意义本文已在前面作了论述。但仔细分析，也能发现这个体制所固有的局限性。
首先，农民家庭只是土地经营的承包者，其经济主体的地位未得到充分保障，经营自主权很不完整。现行政策虽然规定，在家庭承包经营和统一经营双层经营体制中，家庭承包经营是基础。但是实现家庭经营的基础地位，家庭必须是独立经营的主体，集体统一经营只能是农民在家庭独立自主经营基础上的联合，是按照自愿互利原则实行的联合。农民可以自愿参加统一经营，也有退出统一经营的自由，集体统一经营是为农民利益服务的，是为农民的家庭经营服务的，而不是凌驾于农民家庭经营之上的领导或上级组织。然而，我国目前实行的联产承包责任制，是以农业生产最基本的资源——土地的集体所有制为基础的，“集体”是土地使用权的发包方，农民则为承包方。在发包与承包的关系中，当然主动权在发包方。农民承包土地后，有了土地使用权，但这个使用权很不完整。一是承包是有时间限制的。虽然中央的政策规定第一轮承包15年不变，第二轮承包30年不变，但实际上主动权完全掌握在“集体”手里，“集体”是土地的所有者，它可以以各种理由变更原来的承包关系，调整或抽回农民承包的土地。二是农民严重依附于“集体”。因为“集体”不是由农民在自愿互利的基础上组织起来的，而是独立于农民意志之外存在的。农民对自己属于（或参加）哪个“集体”没有选择权，农民对“集体”的归属关系是由户口决定的，我国的户籍制度不允许农民任意迁移户口。所以，农民在“集体”中既没有多少用手表决的权利，也没有用脚来选择的权利，对自己所从属的那个“集体”有着终身的依附关系。在这种经济关系下，农民很难拥有完整的自主经营权。
其次，在农村，政社分开的问题并未完全解决。过去的人民公社实行政社合一，公社既是经济组织，又是政权组织。人民公社废除以后，乡、镇政府只是基层政权组织，不再是经济组织，但是原来生产大队或生产队一级的政社合一体制在目前的村一级被部分地继承下来了。农村土地属于集体所有，这“集体”一般是指村；农业生产实行统分结合的双层经营体制，这“统”一般也是指村。村不是一级政权组织，但它是行政组织，事实上它是乡镇基层政权的延伸，乡镇政权的许多职能都是通过村来贯彻落实的。所以，村既是行政组织，行使着部分政权的职能，又是集体经济组织，行使着土地所有者和统一经营的职能。由此，上面讲到的农民对“集体”的依附关系就进一步成为农民对村行政权力的依附关系。这种村一级的政社合一，可能产生两个问题：（一）村在行使集体经济组织的职能时，如果违反了农民的意愿，或者侵害了农民的利益，遭到农民反对时，它可以凭借“政”的力量强制推行。（二）村在执行行政职能时，即使不合理，甚至不合法，它可以凭借农民在经济上（土地）对它的依附而强制推行。实践证明，不论在农村还是在城市，政社不分或政企不分的体制都是不可取的。
通过以上分析，我们就不难理解，为什么农村中自实行联产承包责任制以来，还会发生许多侵害农民利益的现象，而且屡禁不止。这并不是偶然的，而是有着体制上的原因的，即根源于目前的土地承包制度和村一级的政社不分。关于解决政社不分问题，限于篇幅，本文只简单地提出一个原则：农村的集体经济组织（合作社组织）必须是农民在自愿互利基础上成立的经济组织，必须与行政机构彻底分开，由农民进行民主管理，农民有入社的自由，也有退社的自由，集体经济组织只把为农民利益服务作为唯一宗旨。
关于解决目前农村土地承包制度所形成的农民对集体的依附关系，可以有两种办法：一种办法是实行土地私有，将土地分给农民，自然就解决了农民对集体的依附关系。但这个办法不可行。因为，实行土地私有必将对我国目前农村基本经济制度造成严重冲击，破坏集体经济，引起混乱，影响农村经济发展。而且，目前的土地集体所有制是在农业合作化和人民公社化过程中由农民将土地入社形成的。从那时至今40多年来，无论是入社农户的情况还是土地情况都已发生了重大变化，现在如果重新实行土地私有，必将造成严重的土地纠纷。同时，实行土地私有，土地所有权将高度分散，今后农业向规模经营发展过程中，将为土地重新配置支付高昂的成本（土地价格和地租），必将大大抬高农产品的价格，不利于农业和整个国民经济的发展。所以，这个办法不应考虑。
另一种办法是在保持土地所有权集体所有的条件下，赋予农民对土地的完整的使用权。即将目前由农民对土地的承包关系，改为在“集体”保留土地所有权条件下实行使用权归农民私有，以排除集体对农民家庭经营的干预，保证农民的经营自主权。这种土地所有权公有和土地使用权私有的双重结构，似乎是一种悖论，其实，土地的使用权和所有权相分离，使用权离开所有权属于另一个独立主体所有，这种现象在我国近代的经济生活中是存在过的。
我国东南沿海的有些地区近代曾经有“一田二主”的现象，即同一块田有“田底权”和“田面权”，分属于不同的所有者。经济学家把“田面权”称为“永佃权”（注：笔者在写作本文时，读到刘秀生、陈红华的《探索双重土地所有权制度，推进农村土地承包制度改革》（载《经济研究资料》1998年第6期）。刘、 陈二位借鉴了我国历史上的“一田二主”制，对改革农村土地承包制提出了有价值的意见。笔者与刘、陈二位在对“一田二主”的理解和具体的改革意见方面存在差异。另外，笔者在完成此稿后，读到中国经济时报记者赵明的一篇文章（载1998年11月3日《中国经济时报》）， 文中谈到农村改革的过程时写道：“原国务院农研中心主任杜润生谈及这段历史时说，……曾考虑过土地用于农耕，不能搞掠夺性短期行为，因此想比照历史上有过的经验‘永佃制’（即无限期租赁）设计承包制，但是由于当时的环境不允许这样做，所以先定了承包期15年。”杜老等同志在农村改革的初期就有过这种设想，是非常可贵的。如果说当时的环境还不允许，现在条件应该是成熟了。）。笔者对这种现象曾亲自有过了解。1950年至1951年笔者在浙江鄞县参加土地改革，地处宁波东乡，当地几乎所有农田都有两个业主，大业主拥有田底权（当地称“田脚权”），小业主拥有田面权。大业主拥有田底权一般不是为了自己耕种，而是出租给佃农收取地租。他们中许多人不住在农村，而是住在城市。小业主一般是经济条件较好的佃农，他们拥有田面权是为了取得对田地的永久使用权。他们要向大业主交地租，但大业主不能把田抽回另租给他人。小业主对于拥有田面权的田地，可以自己耕种，也可以转租给别人耕种，后者向小业主交地租，其中包括应交给大业主的地租和小业主自己应得的地租。小业主还可以出卖、转让他的田面权。土地改革时，当地对田底权和田面权按七三比例来折合所有权关系，即一亩田，大业主（田底权）折田七分，小业主（田面权）折田三分。这个比例大体反映了田底权、田面权之间价格和地租收入的比例。田面权与田底权的这种分离，意味着土地使用权与土地所有权的分离，土地使用权独立于土地所有权之外，有了独立的所有权关系。这种情况对于我们解决土地承包经营中的矛盾很有借鉴意义。
为了解决家庭联产承包责任制条件下农民对“集体”的依附关系，杜绝“集体”对农民家庭经营的干预，有效的办法是将土地使用权与土地所有权分离开来，目前由农民承包的土地使用权归农民私有，即实行土地所有权集体所有、土地使用权农民私有的双重结构。对于所有权与使用权都要明确权利界线。所有权属于“集体”（村），农民要向“集体”交地租，地租额在政府指导下通过合同规定，农民不再交“五统筹三提留”；农民不得损害“集体”对土地所有权的权益，即不得破坏耕地，不得将耕地转作他用（如作为宅基地、鱼塘、烧窖等），不得撂荒（撂荒也是对耕地的破坏）。“集体”则不得抽调农民的土地，不得干预农民对土地的经营；农民的土地使用权可以继承、出租、出售；“集体”如依法征用农民使用的土地，要按市场价格给使用权以补偿。
实行土地所有权与使用权分离的双重结构，在保持土地所有权归集体公有条件下，明确土地使用权归农民私有，符合我国农业生产和农村的实际。我国的农业目前以家庭经营为基础。实行土地使用权归农民私有，使得农业的最主要生产力——农民，与农业的最基本生产要素——土地，在家庭经营的范围内实现直接的结合，使农民摆脱了对外界力量的依附，激发出最大的生产热情，合理地开发利用土地。首先，农民因为有了土地使用的私有权，在家庭经营范围内有了完全的自主权，杜绝了产生瞎指挥的体制上的根源，能够按照农业生产的规律和市场的要求进行生产和经营。其次，农民有了土地使用的私有权，就不存在承包期限的限制，更不存在频繁地任意变更承包地问题，使农民有了对土地进行长期投资的积极性，有利于改良土壤，提高土地肥力，进行农田水利建设，杜绝掠夺性经营。再次，原来的“五统筹三提留”弹性很大，因为征收的权力在乡、村，无论是征收的名目还是征收的数量都难以严格控制。用固定的地租代替“五统筹三提留”，可以比较彻底地解决农民负担过重问题，有利于提高农民生活，增加农业投入。总之，可以从体制上解决实行联产承包责任制以来出现的一系列矛盾。
同时，土地所有权和使用权分离的双重结构，也有利于农村集体经济（合作经济）的健康发展和农村基层行政组织的民主法制建设。如前所述，我国目前的农村集体经济组织大都缺乏农民自愿和互利的基础，村集体是由人民公社时的生产大队演变而来，它在某种程度上继承了人民公社时“归大堆”的影响。这种村集体经济，由于缺乏农民的自愿和农民的民主管理，只有在以下两种情况下才搞得比较好：一种是乡村工业比较发达，集体经济实力雄厚，能够以工业反哺农业。尽管在乡村工业体制上还存在许多问题，但还是能够吸引农民。另一种是干部素质好，村的主要干部不仅能力强，有经营头脑，而且作风正，不图私利，这样，集体经济就能搞好。许多农村的先进典型几乎都有一个好的带头人。然而，这种搞得好的集体经济组织，是依托某一个优秀干部人治的结果，而不是由体制、制度决定的。目前对于多数对集体来说，只是保持了集体经济的名义，向农民提取“五统筹三提留”，按照上级的布置完成任务，它们并不能为农民的家庭经营服务，还起到干预农民自主经营的负面作用。农民在取得对土地使用的私有权后，成为自主经营的主体，随着生产的发展和市场的发育，农民自然就会产生在生产、服务、销售的某些环节进行联合和合作的需要，在政策的正确引导下，并在自愿的基础上发展起合作经济。这种集体经济是真正有生命力的。
农民在取得对土地使用的私有权后，村是农村集体土地的所有者，但不再是土地的发包方，不再干预农民的家庭经营，农民自愿组织起来的合作经济也不再与村行政结成一体，从而在村一级实现政社分开。村作为一级行政组织，只执行行政职能。村委会的经费来源是村的地租收入和上级政府的拨款。政社分开有利于铲除农村基层干部中的腐败现象，也有利于基层行政组织的民主建设。
在论述了土地所有权与土地使用权分离的好处之后，可能有些人会有疑虑。疑虑之一是，土地使用权归农民私有会不会使农民家庭小规模经营固定化，从而阻碍农业规模经营和农业产业化发展。我国农业的出路，在于实现规模经营和农业产业化，这是毫无疑问的。但农民规模经营和农业产业化的实现，必须以生产力的发展为前提，并通过市场配置资源来实现。在客观条件尚不具备的情况下，企图通过行政手段集中土地搞规模经营，无异拔苗助长，不仅侵犯了农民的利益，这种人为搞起来的规模经营也无益于经济发展，因而也不能巩固。我国是一个人多地少的国家，每人平均耕地很少。只有当大量从事农业的劳动力转移到非农业部门，乡镇企业大量发展起来，小城镇建设普遍开展之后，那时，农民从比较利益出发，感到继续从事小块土地的经营不如从事其他职业收入高，就会逐步将土地使用权通过市场转移给少数种田能手，逐渐实现规模经营。所以，农民对土地使用权的私有，不会成为规模经营的障碍；相反，有利于通过市场配置土地资源，防止用行政手段强行推行规模经营。
疑虑之二是，土地使用权归农民私有之后，不能再因人口变动调整土地，是否会激化人地矛盾，影响农民的基本生活保障。我国农村的人地矛盾确很突出，但绝不能依靠频繁调整土地来解决这个矛盾。解决人地矛盾的根本出路，一是大力发展经济，既要发展农业经济，特别是还要发展乡镇企业、第三产业，并加快小城镇建设，广开农民的就业门路。当愈来愈多的农村劳动力从农业中转移出来时，土地作为农民生活保障的色彩便逐渐减退。二是严格实行计划生育，制止农村人口的膨胀。目前农村特别是经济比较落后地区的农村，是我国执行计划生育的薄弱环节，人口的增长失控。频繁地按照人口状况调整耕地，实际上是鼓励多生多育，从而加剧了人地矛盾。实行土地使用权归农民私有，不再，通过行政手段进行调整，有利于限制人口的过快增长，有利于落实计划生育国策，因而也有利于缓和人地矛盾。可见，关于土地使用权归农民私有会加剧人地矛盾的顾虑是不必要的。
由于我国地域广阔，各地农村的情况差异很大，实行土地使用权农民私有在有些特殊情况下可能不适用。如对于那些至今在农业中保持集体统一经营、没有实行联产承包责任制、而且集体经济发展较好的地区，不应搞土地使用权私有；又如对于那些实行联产承包责任制以后，经济发展较快、土地已向种田大户集中、基本实现了规模经营的地方，也没有必要再搞土地使用权私有。但对于绝大多数地区来说，实行土地使用权农民私有是适合农村情况的，能够解决联产承包责任制所存在的矛盾，调动农民的积极性。