我国区域教育经费支出公平性的实证研究——省际各级教育支出基尼系数的测算与比较：1996－2006年，本文主要内容关键词为：支出论文,公平性论文,系数论文,教育经费论文,区域论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
教育公平是一种理念，它是社会公平在教育领域内的主客观反映，是教育推动社会经济发展走向公平的重要途径。一般认为，教育公平包涵起点公平、过程公平和结果公平。从资源配置的角度看，区域间教育经费投入与支出的数量和结构的公平是实现区域教育起点公平的前提和基础。
1996－2006年是新中国各级教育快速发展的十年。十年来，中国的义务教育蓬勃发展，“两免一补”政策的落实和义务教育财政负担的“重心上移”① 进一步减轻了农村家庭子女上学的负担，明确了各级政府承担义务教育投入的义务；高中教育得到了快速发展，招生人数和入学规模显著扩大；高等教育在成本分担成功实践的基础上，快速发展，2003年正式进入“大众化”阶段。然而，在这快速发展的十年中，中国各级教育的区域发展呈现出“东快西慢中塌陷”的不平衡格局，这一点尤其体现在教育经费支出方面。
一、区域教育公平的相关研究
近年来研究区域教育发展与公平的文章不少，总的来讲分为三个层次：第一层次：宏观理论分析与研究。如，康德山在其研究[1]中对“区域教育”的内涵、价值和模式进行了理论归纳。第二层次：不同学科领域、不同教育层次视角的实证数据分析与研究。具有代表性的研究有杜育红关于我国地区间高等教育发展差异的实证研究[2]。第三层次：微观的实地考察与理论分析相结合的课题与研究。典型性的有张茂聪、褚金光的调研报告[3]，报告以山东广饶县教育均衡发展的实践探索的经验总结为主要内容，指出教育组团的方式和结构有助于形成区域统筹协调发展的功能布局体系。
当前，我国的相关研究以第一层次的为主，第二、第三层次的研究较少。这主要是由于教育公平难以绝对量化，区域教育公平与发展的考量也是如此。然而，教育基尼系数体系（经费、规模、受教育程度）能够从教育财政、人力资本存量等不同角度反映一定时间、地区间的公平与发展的相对变化，具有可信、可行、可比较等优点，因而成为了近年来研究教育公平的重要工具：如，祝梅娟[4]、张长征等人[5]的研究。
教育投入是保障教育起点公平的基础，而教育支出则是体现教育投入执行情况、实现教育起点公平的根本。目前，有关区域教育支出相关的实证研究还比较缺乏。本研究立足我国区域各级教育支出情况，按省际各级教育支出排序测算1996－2006年各级教育区域支出的基尼系数并进行比较研究。
二、各级教育经费区域支出的基尼系数的测算与比较
根据基尼系数的涵义，首先对我国1996－2006年30个省市区② 各级普通教育预算内事业费支出③ （代表政府支出）和教育经费总支出④ （代表总支出）的数据进行排序和累加，绘制出1996－2006年中国区域教育经费支出的洛伦兹曲线进行比较；再按五分法将全国各地区1996－2006年各级教育生均事业费支出基尼系数Gv、各级教育事业费支出基尼系数Gq和教育经费支出基尼系数Gt进行增量比较。1996－2006年各级教育经费指标分别记作：普通小学教育经费支出为S，普通小学教育事业费支出为S′；普通初中教育经费支出为M，普通初中教育事业费支出为M′；普通高中教育经费支出为H，普通高中教育事业费支出为H′；普通高等教育经费支出为U，普通高等教育事业费支出为U′。
第二步，是对1996－2004年我国区域高等教育经费投入和事业费投入的基尼系数进行计算与比较。根据定义，基尼系数的计算公式如下：
在五分法下又可简化表示为⑤：
考虑到数据的时效性、系统性和可比性，本文数据均来自1997－2006年的《中国教育经费统计年鉴》及1996－2006年的“全国教育经费执行情况统计表”。
（一）义务教育阶段
在我国，义务教育涵盖小学和初中两个阶段。我国义务教育财政投入历经两次改革：第一次是1985年开始实施并实现了我国义务教育财政管理由“以乡为主”逐渐转变为“以县为主”；第二次是在考虑到县级政府财政的现实困难和各级财政的相关责任的前提下，于2005年在全国范围内基本实现的义务教育财政“省级和中央财政为主”的负担管理机制。1996－2006年的数据反映了第二次财政负担机制改革前后的我国义务教育经费支出区域公平性的动态变化情况。
现将有关数据代入公式（1），得出表1、表2所示的基尼系数：
表1清楚地显示了我国1996－2006年普通小学省际之间的支出情况的整体差异及其变化。1996年，我国的普通小学教育事业费支出的基尼系数（Gq）为0.3326；同年，省际间小学教育整体支出的基尼系数（Gt）略大于Gq，为0.3470。到了2006年，Gq下降到0.3096；而Gt也下降到0.3267；此外，小学生均事业费支出的基尼系数（Gv）的变化也呈现出下降态势，由0.2960下降到0.2763。由此可见，十年间我国普通小学省际间教育总经费支出保持了较为显著的均衡发展态势，地区间的教育经费支出的差距在显著缩小，这一点尤其体现在开始实施义务教育财政负担机制改革措施的2000年前后。
表2中，初中阶段的Gv、Gq、Gt呈现出“先上升、后下降”的态势：生均事业费支出的基尼系数Gv的峰值为1999年的0.3032；而事业费支出的基尼系数Gq的峰值为2000年的0.3679，此后有下降的趋势。初中的教育经费总支出的基尼系数（Gt）近几年来维持在0.36－0.37之间，2004年以后逐渐缩小。
实证研究的结果从一个侧面反映了我国1996－2006年间，随着我国税费改革的逐步深入，义务教育财政的负担重心的上移，我国地方政府的义务教育转移支付能力得到了进一步增强，区域间的义务教育经费投入和支出的差距有逐步缩小的趋势。这将促使我国义务教育逐步走上了均衡、公平、合理的发展轨道。
（二）高中阶段
1996－2006年，是我国高中入学人数快速发展的阶段。10年来，我国高中在学学生数以年增幅12.57％的速度增长，招生数年增幅也高达11.93％，仅次于高等教育；现阶段，高中教育在我国还没有被纳入到义务教育阶段；由于人民对优质高中的需求持续增长以及优质高中在各区域内的集中程度和影响力的不同，造成了我国重点地区、重点高中教育经费获取与非重点地区、非重点高中教育经费获取之间的显著差距。这种差距也体现在教育经费支出方面。
表3的数据显示：在2005年以前，无论是生均指标（Gv）还是整体指标（Gq、Gt）、无论是总经费支出（Gt）还是体现政府直接投入的事业费支出（Gq），高中阶段教育经费支出的省际间差距有逐步拉大的趋势。到了2005年，差距又开始缩小。究其原因，应当看到：作为非义务教育阶段，高中教育发展所需要的教育经费以及获得经费后的教育支出执行与该地区的社会经济政治发展密切相关——在义务教育财政改革以前，政府对非义务教育的高中阶段经费落后地区的转移支付和调控力度要显著小于义务教育；在2005年中央和省级财政干预义务教育经费投入之后，国家对高中教育的学杂费标准进行了控制，一些发达省市开始将高中列入义务教育的阶段，这些必要的干预和关注使得区域间高中教育经费支出的公平性得到了一定程度的提升。
（三）大学阶段
美国教育财政学家约翰斯通（D.B.Johnstone）认为，高等教育的成本不应该完全由政府来承担：由于高等教育具有准公共产品收益的“外溢性”，高等教育各受益主体应按其受益大小来分担高等教育的成本。中国在1994年前后引入约翰斯通的高等教育成本分担理论并进行了卓有成效的实践：1996年，国家财政拨款占到中国高等教育投入的78.56％，以下依次为学费15.06％，其他经费4.92％，捐集资1.07％，社会团体个人投资0.39％；2004年，这一结构发生了很大的变化：国家财政拨款所占比重下降到44.73％，学费所占比重上升到30.73％，社会团体与个人办学经费所占比重上升到5.80％，其他经费占到17.78％⑥。
成本分担的实践，极大地丰富了我国高等教育财政，拓宽了高等教育经费来源渠道，也深刻影响到这些经费的支出和分配。经过测算（见表4），我国1996－2006年省际间高等教育事业费支出基尼系数（Gq）在0.3982⑦-0.4182之间：生均事业费（Gv）指标也在逐年扩大，在0.1631-0.2784之间，这表明政府直接投入的经费支出差异更为显著；但同期，各地区高等教育经费总投入的基尼系数（Gt）却相反呈现出“先上升后下降”的缩小态势，从0.4065下滑到0.3931。
上述情况表明：我国高等教育政府拨付经费支出（Gq）的不公平程度要高于高等教育整体经费筹集分配（Gv）的不公平程度。在我国实施“211工程”、“985工程”等高等教育的非均衡发展的背景下，正是由于“成本分担”改革的成功实践使得我国高等教育财政经费支出趋向于来源多样化——学杂费、社会团体办学经费、其他经费的相对增长保证了国家财政直接投入不足地区的高等教育经费支出的可持续性增长，促进了省际间高等教育的相对公平、和谐发展。
（四）省际间教育支出整体情况的比较与分析
为了整体比较1996－2006年省际间教育经费支出的基尼系数变化情况，我们将4个教育级别的总经费支出和事业费支出的基尼系数用折线图进行比较。
图1 1996－2006年省际间各级教育总经费支出的基尼系数变动情况
在图1中，各级教育的总经费支出的基尼系数曲线呈现出与该教育级别相称的高度：高等教育的总经费支出的区域差异最大，高中其次，初中又次之，小学最小。4条曲线中，义务教育阶段两条曲线的变化较平稳；而非义务教育的波动较明显：高中阶段总经费支出的区域差异先扩大——2004年已超过了高等教育，随后又逐年缩小；而高等教育总经费支出的区域差异在波动后期有扩大的趋势。
图2 1996－2004年省际间各级教育事业费区域支出的基尼系数变动情况
图2显示：1996－2004年各级教育的政府直接投入的事业费支出基尼系数曲线的变动情况。与图1类似，各级教育的基尼系数曲线按“小学－初中－高中－大学”的层级依次上升；但变动趋向却截然不同：义务教育阶段以及高中阶段的政府投入随着转移支付能力的增强而不断均衡化，省际间的差距在显著缩小；而高等教育的政府经费支出的基尼系数曲线却缓中有升。
将图1和图2两相比较，不难发现：第一，由于支出经费主要来自政府投入，义务教育阶段的两条曲线的发展趋势相差不大；而义务教育经费中央和省级政府投入的实现，呈现出区域经费支出逐年缩小的良性趋势。第二，在非义务教育阶段，整体来看，高中与大学的教育总经费支出曲线与事业性经费支出曲线的趋势是吻合的。高中的教育总经费支出差距缓慢缩小的背后是政府事业性经费支出差距的大幅缩小；而大学的教育总经费支出差距有缓慢扩大的趋势——体现出我国各区域高中和大学教育经费来源的多样性和支出差异程度的增大（尤其是大学）⑧，集中体现出各地区政府对高中和大学教育“重点发展战略”重视程度的区别。
图3 1996、2006年中国区域教育经费支出的洛伦兹曲线比较
图3是1996、2006年中国区域教育经费支出的洛伦兹曲线，通过比较不难发现：第一，10年后，洛伦兹曲线的下端的两点所示比重略有上升，这说明我国高等教育经费支出不发达地区的情况稍有改善；第二，洛伦兹曲线的上端第4点有所下降，扩大了整个闭合曲线的面积，这说明我国高等教育经费支出在中等发达地区并没有得到进一步扩充，而发达地区⑨的教育经费支出增长速度更快。
三、结论与政策建议
通过对1996－2006年中国省际间教育经费支出情况基尼系数的测算与比较，我们仍然发现：整体而言，十年来我国区域教育经费支出的差距略有扩大；分阶段而言，由于政府投入主渠道的升级和规范，义务教育阶段的教育经费支出差距在逐年缩小，而非义务教育阶段的教育经费由于来源多样性和重点发展战略的影响，区域间的经费总支出的差距在逐年扩大。针对非义务教育阶段教育经费支出差距可能导致的不公平及其他问题，提出促进教育公平发展的若干建议如下：
第一，应当进一步弱化高中阶段的“重点发展”策略，地方政府应加强对地方大学的经费投入，保障必须的生均支出额度并创设相应的融资政策环境。在我国，重点地区的重点高中和大学不仅能够获得高额的“择校费”、“赞助费”，而且在地方政府投入这块也享有“理所当然”的先天优势——这无疑将导致非义务阶段区域内部、外部教育发展的不公平现象出现，既不利于教育公平的进一步向上延伸，也不利与素质教育在高中和大学阶段的全面开展。
第二，应当注重对地方政府教育经费投入和落实情况进行监督、审察和引导。1995年，我国颁布的《教育法》第五十五条规定：“各级人民政府教育财政拨款的增长应当高于财政经常性收入的增长。”然而这一规定并没有得到完全的执行：1997年，预算内教育拨款增长占财政经常性收入增长比重低于－1％的省份有5个，2006年则增加到9个；1997年，增长比重最低的海南为－1.87％，而2006年的西藏为－35.12％——不仅在数量上而且在增幅上，地方政府拨款不到位的情况已越来越严重⑧，并成为了教育区域发展不均衡的重要原因。
第三，应进一步加大对安徽、江西、贵州、四川、湖北、甘肃等中西部社会经济不发达、教育经费不充足、学龄受教育人口众多、人力资本流失严重的中西部省份的转移支付力度。从生均事业费来看，1996年中西部的晋、豫、鄂、湘、川、陕、宁、徽、赣、黔、甘排在倒数十名；2006年晋、徽、鄂、黔、陕、赣、湘、川等中西部省份仍排在最末⑩。应通过纵向（中央财政）转移支付加大对这些地区的义务教育财政转移力度；通过横向（发达省份）转移支付，对非义务教育生均投入不足且人力资本流失严重的省区进行一定补偿。这些措施将有助于进一步缩小省际间教育经费支出的差距，从而推动各级教育和谐、公平、有序地发展。
注释：
① 税费改革之前，农村义务教育投入是“以乡为主”；改革以后，农村义务教育的投入转变为“以县为主”，但仍然难以完全执行。2005年以后逐步是“以中央和省级财政为主”。
② 为方便五分法统计，将2005年的重庆和四川的数据进行了规模加权平均处理，将两个数据并为四川一个。
③ 数据来自1997－2005年《中国教育经费统计年鉴》。
④ 数据来源同上，取各地区普通高等教育生均经费支出乘当年各地普通本专科生在校数。
⑤ 参考胡祖光．基尼系数的理论最佳值[J].管理评论，1993(03):62－64.
⑥ 数据来自1998－2006年《中国统计年鉴》。
⑦ 由于四川数据缺失，笔者根据1997－2004年四川和重庆事业费合计额的增长速度折算出1996年的数据。
⑧ 2006年，政府投入所占比重最高的是西藏，为95.5％；最低是湖北，为49.6％，低于61.3％的全国平均水平。
⑨ 1996－2006年“全国教育经费执行情况统计表”显示我国教育经费支出充足的地区有：京、沪、粤、浙、津。
⑩ 数据来自1996－2006年“全国教育经费执行情况统计表”。