西方国家税源管理的经验及借鉴，本文主要内容关键词为：税源论文,西方国家论文,经验论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、西方国家税源管理的经验
从20世纪80年代起，税收管理实践问题开始受到各国税收专家的关注。国际货币基金组织财政事务部主任坦兹曾说过这样一段话：“经济学家们已经建立了评价某一税制好坏的理论。奇怪的是很少有人专门研究税收管理的方式。……然而，税收是一门强调可行性的学问。一种不可管理的税制是没有多少价值的。理论上最完美的税制，如果其所表示的意图在实践中被歪曲，就可能变成蹩脚的税制。”（注：参见理查德·M·伯德、米尔卡·卡萨内格拉·德·韩舍尔编，朱忠等译《改进发展中国家的税收管理》（中国金融出版社1994年版）。）在随后席卷全球的税制改革浪潮中，各国开始接受“管理问题是税制改革的核心而不是辅助的问题”（伯德，1989）这样一种观点，纷纷简化税制，降低税率，减少优惠，扩大税基，改善管理，并开始推行以“客户”为中心、为纳税人服务的管理理念。在税收管理实践中，各国积累了许多加强税源管理方面的经验。
——从税收立法入手改革税制，减少侵蚀税基的制度因素，使征管和纳税都变得相对简单，提高了征管效率和经济效率，促进了经济增长。西方发达国家如美国、德国。法国、日本、英国等发达国家的税制改革和拉美等一些发展中国家近年来的税制改革都体现了这一特点。
——根据国情合理设置管理机构，强化重点税源管理。有些国家如荷兰把纳税人分为个人、中小公司、大公司。从事进出口业务的公司等4种类型，并分别设置管理机构进行管理，使管理更有针对性，强化了对重点税源的监控。乌拉圭成立了纳税人特别管理处，监督税收收入占全国税收总收入近70%的2700个税源大户的申报和纳税情况。
——推行统一税务代码制度，加强对纳税人税务登记的管理。这项制度既可以缩小潜在纳税人与注册纳税人之间的差异，也为采取其他措施缩小其他差异提供了基础。一个纳税人终生只能有一个税务代码，用来办理一切纳税事宜。个人用身份证号码作代码，以便交叉核对纳税人的各种信息，监督其照章纳税。对于公司而言，一家公司只能有一个代码，分支机构不能有与总公司不同的代码。如意大利规定年满16岁的公民均须到当地税务机关登记并领取税务代码卡，纳税人取得收入的各种活动都要与该代码相联系。美国使用社会保障号码作为税务代码。美国人一出生就可以获得这一代码，外国人到美国工作也要申请一个代码，不管人到哪里，代码都是终生唯一不变的。澳大利亚1989年开始对使用税务编码纳税给予一些扣除、抵免等优惠政策，并可按较低的预扣税率扣税。玻利维亚和乌拉圭把纳税人登记管理作为改革的重点，并对纳税申报表和完税证中的数据进行加工处理，注重数据的有效性，使对不申报和不按时缴纳税款的纳税人采取合理的控制措施成为可能，加强了源泉控制。
——普遍采用所得税源泉扣缴制度，特别是对工薪、股息、利息、奖金、稿酬等个人所得的征税，由雇主在支付个人所得时扣缴税款。这样做既节省了征管成本，又大大减轻了纳税人纳税的心理负担，有利于监督纳税人履行纳税义务，避免和减少偷逃税，及时组织税款入库。
——最大程度地控制现金交易，强化税源管理手段。如美国规定，在银行存入一定数额以上的现金时，必须提供现金来源的合法证明；澳大利亚在1988年通过的《现金交易报告法案》规定。对开设和使用某些账户的人需要核对其身份，使用假名开设和使用账户属违法行为。
——开发应用信息管理系统，提高对纳税人信息流监控的科技含量。如意大利建立了税收情报信息系统，可实行自动化管理，并通过公用数据网实现了与纳税人、政府部门及欧盟各国的信息交换和数据共享韩国开发了增值税发票的交叉稽核系统美国建立了由国家计算机中心和分布在全国的10个数据处理中心组成的税务管理系统，负责纳税申报表的处理、年终所得税的汇算清缴，纳税资料的收集处理、税收审计的筛选、票据判读鉴定、税收咨询服务等工作。
——强化为纳税人的服务。为纳税人提供广泛、周到、形式多样的税法宣传和免费咨询服务，平缓了纳税人的抵触心理，增强了纳税人依法纳税的自觉性和合作意识，为税源管理创造了条件。
——充分利用公告、媒体等对不履行纳税义务的纳税人进行曝光，并有权责令其停业。如哥伦比亚国家税务局就被授权对那些不向顾客开具发票（或收据）或开立一个以上账户的公司处以停止营业的处罚，税务当局在勒令停业一天的商店门前贴出“因逃税而停业”的公告，电视节目也会作相应报道。土耳其税务机关为了防止纳税人不使用发票，在各地派出许多检查人员进行巡查，第一次发出警告，第二次给予罚款，第三次勒令停业。玻利维亚和乌拉圭对不遵守税法或增值税有关规定的实体，广泛实施暂停营业的惩罚，对那些未对买主开出合格发票的公司处以至少关闭7天的惩罚。
——为有效控制外籍人员偷逃税款，一些国家建立了控制离境人员清税制度。泰国规定，离境人员必须办理清税手续，由各地税务机关签发离境人员清税证明，并在国际机场、边境、码头、车站等设立税务检查站，与海关、边防站联合办公，检查离境人员的纳税情况；对没有时间办理清税证明的，经税务检查官同意可以准许离境，但必须提供保证人、银行存款账号，有地产的要提供地产证件有担保人的，可以发给一次清税证明或多次出入境证明。美国也实行离境许可证制度，包括美国公民在内的一切应纳税者在离开美国时必须出示美国税务机关签发的离境许可证后方可出境。
二、我国税源管理的现状及存在的问题
1994年我国推行了分税制财政体制改革，开始实施新税制。税收征管改革提出了建立“以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”的新型征管模式的框架，强调税务稽查的“重中之重”地位，组建了专门的稽查机构，有40%左右的税务人员从专管员岗位充实到税务稽查部门，使税收征管力度大大加强，为近几年税收收入连年大幅度增收创造了条件。但也应当看到，在税务机关调整内部机构设置的同时，税收管理的重点也被自然而然地放到了事后的检查监督上，对事前的税源管理则显得不足。从1998年全国开展清理漏征漏管户的情况来看，共清查出漏征漏管户224.8万户，查补税款及滞纳金、罚款共23.3亿元。可见，对纳税人的基础管理环节还比较薄弱。国家税务总局及时发现了这一问题，在1998年召开的全国税收征管工作会议上提出了加强征管工作的要求。1999年1月13日，李岚清副总理在听取了全国税务工作会议情况汇报后强调指出，依法治税是税收工作的基础。各级税务机关要制定针对性措施，睁大眼睛，严查细管，防止税收流失，确保国家税款应收尽收。为此，国家税务总局采取了加大技术投入、提高征管科技含量和加快修订《中华人民共和国税收征收管理法》（以下简称《税收征管法》）步伐等措施，于2000年10月在全国五省四市推行了CTAIS征管软件系统和增值税专用发票“防伪税控”二期工程的试点。2001年4月28日，新《税收征管法》经九届全国人大常委会第21次会议审议通过，并于2001年5月1日起施行。这次对《税收征管法》的修改，认真贯彻了中央提出的“加强征管，堵塞漏洞、惩治腐败、清缴欠税”的精神，为进一步强化税源管理提供了充分的法律保障和技术支持。
然而，我国税收流失严重已成为不争的事实。国际货币基金组织专家对我国税收流失情况的估算结果是：增值税流失率为44%，所得税流失率为79%，关税流失率为56%（梁朋，2000）。这与刘新利博士用税收能力指标进行纳税能力估算获得的增值税征收努力为64.17%、营业税征收努力为62.84%的结果基本吻合（注：参见刘新利主编《税收分析概论》（中国税务出版社2000年版）第151页。第187页。）。这从另一个侧面反映出税源管理的失控，说明我国当前税源管理的基础还相当薄弱，加强税源管理刻不容缓。
三、加强我国税源管理的建议
（一）理顺机构设置，明确职责范围，为强化税源管理提供组织保障
新税收征管模式要求执行全国统一的征管业务操作规范，使用全国统一开发的征管软件，这对征管机构的设置提出了较高的要求。因此，应把征管机构的设置作为建立新的税收征管模式的核心来考核。建议在国家税务总局和省一级税务局，按税种类型和职能分工相结合模式设置内部机构；在地市级和县级税务局，按职能分工和纳税人类型相结合模式设置内部机构。市级税务局应设立专门负责重点税源户监管的机构，县级税务局直接负责对重点税源户的监管，县以下不再设分局，恢复中心税务所建制。在理顺机构设置的同时，明确各机构的职责范围，实现四个“统一”，即统一机构名称，统一机构职能，统一征管流程，统一征管软件，规范征管工作。
（二）建立统一的纳税人登记代码及其管理制度
税务登记是纳税人依法履行纳税义务的第一道程序，也是税务机关对纳税人实施管理的第一道关口，直接关系到以后的税款征收和监督管理。为此，需要建立和完善全国统一的纳税登记代码制度，对个人和企业法人都由税务机关分配给唯一的纳税代码，明确该代码的使用范围和管理要求，使该代码与企业、个人的生产经营活动。社会信用等情况相关联，以便建立税收管理信息网络，实现信息共享和系统控制。建立该项制度的目标是，能够及时发现未登记纳税人，使应登记的纳税人与实际登记的纳税人之间的差距最小，解决目前存在的漏征漏管问题。
（三）完善重点税源管理办法
由于管理资源的相对稀缺，要对所有纳税人的生产经营活动实行全面的税源监控管理未免太过于理想化。因此，按照经济学的成本效益理论，在进行税源管理方面，也应该分清轻重缓急，讲究管理效率。目前国家税务总局已经制定出台了《重点企业税源监控数据库管理暂行办法》，首次建立起了全国统一的重点税源监控体系，当前急需解决的是根据税收管理的目标和系统管理的要求，进一步完善纳税人申报制度，特别是要明确重点税源纳税人自行申报资料的内容，制定统一的税务会计报表，规范申报表格式，加大纳税人如实申报的义务，通过强化这一环节，尽量收集有效的税源管理信息，堵塞信息不对称带来的管理上的漏洞。
（四）尽快推行税务行政执法责任制
我国已经加入世贸组织，需要按世贸组织的规则要求增加各项法律法规的透明度。税收法律法规作为国家实施宏观调控的重要财政政策工具，尤其需要增加透明度。不仅其制定过程要公开透明，其执行过程也要公开透明，使市场活动的主体能够充分行使知情权，确信竞争条件是公平的、非歧视性的。这就要求尽快建立行政执法责任制。这是实现税收征管目标的重要制度保障，也是落实各部门职责、促进依法行政。强化税源管理的重要措施。在这方面，近年来各地已做了许多有益的尝试，建议在总结各地试点经验的基础上，配合机构设置和职能的统一调整，建立全国统一规范的税务行政执法责任制，就执法依据、执法职责及执法程序作出明确规定，并制定统一的税务执法文书，规范税收执法行为，做到执法依据公开、执法程序公开、处罚结果公开、行政救济公开、服务标准公开，加大依法治税的力度，为市场行为主体提供公平竞争的税收环境。同时，在机构内部，要建立5项制度，即税务行政执法检查监督制度。税务行政执法评议考核制度。税务行政执法责任追究制度、税务行政执法教育培训制度。税务行政执法公示制度，以便于上级对下级工作的指导监督、部门之间的相互监督以及社会公众对税务机关的监督，确保税源管理职责的落实，促进税务系统的廉政建设。