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中图分类号：D26 文献标识码：A
党的十一届三中全会明确提出了“党和群众监督”的问题，开始了新时期对党内监督的探索。当然，至今党内监督的开展还不尽如人意，仍存在着诸多薄弱环节，也不完全适应形势发展的需要，但改革开放30年来党内监督毕竟从理论到实践都有了很大发展。这种发展大体沿着以下三条路径推进，本文对此做些简要的梳理和归纳，旨在总结有关经验教训。
一、以发展党内民主为主线开展党内监督
以发展党内民主为主线开展党内监督，从根本上说回答的是监督主体的问题，且关系到党内监督的性质。监督有两种形态，不是专制形态，就是民主形态。从我们党的性质来说，党内监督只能是后者，即建立在民主基础上的监督。对于这个问题，邓小平早在八大上就说过：“无论党内的监督和党外的监督，其关键都在于发展党和国家的民主生活”。然而，当时我们并没有解决好这个“关键”。在新时期，我们党开始着手解决这个问题，集中表现为2003年底颁布的《中国共产党党内监督条例（试行）》（以下称《党内监督条例》），把发展党内民主为作为开展党内监督的一条主线贯穿始终。在实际工作中，遵循这条主线实质就是解决权利对权力的监督制约。根据中央有关精神，我们党在以下方面取得了进展：
确立党员在党内的主体地位——权为党员所有。这有两层含义：一是党员是党内权利的主体，所有党员在党内的地位一律平等，都享有平等的权利；二是党员是党内权力的主体，党的各级领导机关和领导干部的权力来源于党员，党内权力运行必须接受党员的监督。在我们党的历史上，七大党章首次规定了党员的权利和义务，但长期以来党内存在着只讲党员义务，忽视党员权利的倾向。为保障党员权利，十三大提出要“制定保障党员权利的具体条例”。据此，1995年党中央颁布了《中国共产党党员权利保障条例（试行）》，2004年党中央又印发了经过修订的《中国共产党党员权利保障条例》，这是我们党历史上第一部保障党员权利的专门法规。此外，党的十七大报告第一次明确提出了要“尊重党员主体地位”。党员的主体地位是通过党员的民主权利来实现的，离开党员民主权利的充分行使和切实保障，开展党内监督就无从谈起。
改革和完善党内的选举制度——权为党员所授。根据党章规定：党的各级领导机关，除它们派出的代表机关和非党组织中的党组外，都由选举产生。然而，目前党内选举中还存在某些问题，除了极个别的“买官卖官”外，有诸如表面上是代表提名，实际上是党委指定；表面上是酝酿，实际上是服从；表面上是差额选举，实际上是变相等额选举等。可以说，在选举者的选择权还不充分的情况下，权力授受之间无法形成真正意义的监督关系。对权力的授受，早在1987年10月党的十三大就提出“要改革和完善党内选举制度，明确规定党内选举的程序和差额选举办法。”随后，党在完善党内选举制度方面稳步前进。如十六届四中全会决定提出要“改进候选人提名方式，适当扩大差额推荐和差额选举的范围和比例。”又如十七大要求从改进候选人提名制度和选举方式等方面予以推进。
逐步推进党务公开——权为党员所用。党内选举授出去的权力是否体现党员的意志或权为党员所用？这里的前提是知情权，没有知情权作基础的话，监督就无法谈起。现在，一些地方党内知情渠道不畅、形式单一，少数人甚至个人盲目决策的问题时有发生。因此，党内决策内容、决策程序和执行结果等必须在一定范围内公开。保障知情权的基本途径就是破除党务神秘化，增强党组织工作的透明度，使权力运行置于广大党员的关注之下。为解决知情权问题，《党内监督条例》设置了“重要情况通报和报告”制度，对上级党组织向下级党组织、党组织向党员以及向社会通报重要情况作了规范。随后，十六届四中全会决定首次提出要逐步推进“党务公开”，十七大党章修正案在党的组织制度的规定中，也增写了党的各级组织要按规定实行党务公开的内容。
完善撤换或罢免制度——权为党员所控。党员授权给各级领导机关和领导干部，并非将自己所有的权利都授予出去了，也就是说所授之权是有边界的，而不是无边界。各级领导机关和领导干部要在党员授权的范围内工作，否则党员就可以行使罢免权，这是对权力监督的重要体现。十一届五中全会通过的《关于党内政治生活的若干准则》中就提出，对不称职的干部，“党员有权建议罢免或调换”。十二大党章也明确规定，党员享有“要求罢免或撤换不称职的干部”的权利。此后历次党的代表大会通过的党章中，这一权利始终没有改变。为落实党员的罢免或撤换权，《党内监督条例》把“罢免或撤换要求及处理”为一项制度加以规范。当然，这项制度还很不完善，但毕竟是迈出了这一步。正因为如此，十六届四中全会和十七大都重申要建立和完善“罢免制”。
二、以权力运行为重点对象开展党内监督
监督的重点对象作为党内监督的基本问题，解决的是监督的客体问题。改革开放前，我们党就提出了要对领导机关和领导干部进行监督，这在毛泽东、刘少奇、邓小平等的著作中都有论述。问题在于当时无论党内成立的各级纪律检查委员会或监察委员会，其工作的基本定位都是对“执行情况”的监督。换言之，即党内监督的重点并非党和国家的领导机关和领导干部，而是监督党员遵守党的各项规章制度和执行党的决议的情况。相比之下，新时期我们在对党内监督的客体上有了新的认识。
首先，形成了对权力监督制约的理念。在改革开放前，党对腐败成因的分析往往局限于剥削阶级特别是资产阶级的影响方面，极大地忽视了权力本身所具有的腐蚀性一面。在毛泽东看来，党内出现官僚主义和腐败现象的根本原因在思想方面，其中主要来自两方面：一是党内骄傲自满情绪的滋长，一是党外资产阶级思想的影响。应当说，这种认识抓住了腐败现象滋生的一个重要原因，但缺乏对权力运行方面的分析。改革开放后，党对腐败产生的根源有了新的认识，不仅看到腐败的成因有剥削阶级的腐蚀，而且看到缺少对权力制约方面的因素。在邓小平看来，权力过分集中是官僚主义、腐败现象滋生发展的根本原因。对权力认识的深化，还在于看到了权力是一把双刃剑。正如江泽民同志所说：“我们党在全国执政，党员和干部获得了更好地为人民服务的条件，同时也增加了脱离群众甚至发生变质的危险。”在腐败产生与滥用权力间的关系上，胡锦涛同志说的更加明确，即“历史和现实都表明，不受制约的权力必然导致腐败。现在，一些地方和领域，腐败现象屡禁不止，一个重要原因就是缺乏对权力的有效制约和监督。”
其次，明确了党内监督的重点对象。党的各级领导机关和领导干部直接行使着党内大大小小的权力，理所当然成为党内监督的重点对象。早在1986年9月十二届六中决定就要求，“建立健全党内监督制度和人民监督制度，使各级领导干部得到有效的监督”。根据这个决定和中发（1987）3号文件关于建立“一套制度制约和监督党和国家的高级领导人、特别是职权最高的领导人”的精神。1987年7月，中央纪委下发了《关于对党员干部加强党内纪律监督的若干规定（试行）》，明确规定“党内纪律监督的重点，是各级党员领导干部，特别是主要领导干部”。2003年颁布的《党内监督条例》也规定：“党内监督的重点对象是党的各级领导机关和领导干部，特别是各级领导班子主要负责人。”此外，我们党还明确权力监督的重点环节和重点部位。如2005年1月颁布的《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施刚要》，把“加强对重点环节和重点部位权力行使的监督”摆在了重要位置。
再次，规定了“监督制约与保护支持相结合”的原则。理想的权力监督，应是既能防止权力被滥用，又能保证权力的有效运行。不能有效防范权力变异，肯定不是有效的监督。但如果把被监督的权力管得死死的，使其缺乏应有的活力，也不是我们所需要的监督。因此，中央提出要遵循“监督制约与保护支持相结合”的原则。实际上，《党内监督条例》始终贯穿了这个原则，其含义有两方面：一方面不仅要监督制约被监督者，而且要监督制约监督者；另一方面不仅要保护支持监督者，而且要保护支持被监督者。执行这一原则，就是要通过严格的制度和有效的措施监督制约被监督者，保护支持监督者的合法权益与工作的积极性，以防止被监督者滥用权力打击报复现象的发生。同时，又要保护支持被监督者的合法权益与工作积极性，使监督者也受到必要的监督制约，以防止有人假借监督之名而行诬陷他人之实。
最后，提出了要完善“权力结构和运行机制”。按照工作性质划分，党内权力大体可分为决策权、执行权和监督权，并且这三种权力要维持大体平衡。目前，各级党委既是决策机关又是执行机关，同时党内监督机关也在其领导之下，集党内三权于一体。这种党内权力结构是失衡的，表现为在横向结构中防错纠偏功能软弱无力，在纵向结构中下级对上级监督难以开展。回顾党的历史，从上个世纪50年代的反右扩大化、共产风、庐山会议反右倾，直到“文化大革命”10年浩劫，都可从权力失衡中找到根源。可见，要防止重蹈类似重大失误的覆辙，就要合理配置权力。基于这种认识，十六大提出，要“建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，从决策和执行等环节加强对权力的监督。”十七大则进一步表示，要“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。”总之，就是要完善权力结构和运行机制，力争决策更加科学，执行更加高效，监督更加有理，以最大限度地防止权力滥用现象的发生。
三、以制度为依托开展党内监督
以制度为依托开展党内监督，解决的是监督的途径问题。建国初期，我们党就关注到了这个问题。如党的八大提出“要从国家制度和党的制度上作出适当的规定，以便对于党的组织和党员实行严格的监督。”又如1957年4月邓小平说过：“党要接受监督，党员要接受监督，八大强调了这个问题。毛主席最近特别强调要有一套章程，就是为了监督。”然而，党内监督并未形成严格的制度。实际上，当时开展党内监督的基本途径是频繁开展各种政治运动。历史已经表明，通过这种方式解决党和国家政治生活中存在的问题，不仅其效果欠佳，而且还会产生很大的副作用。因此，以制度为依托开展党内监督就成为了必然的选择。
在监督途径上现今与以往有很大的差别，如果说以往是强调开展各种政治运动的话，那么现今就是遵循制度带有根本性的理念。这个理念的确立，是以邓小平1980年8月18日《党和国家领导制度的改革》为标志的。在这篇文章中，他从政治体制改革的高度深刻指出：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”因此，“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”基于这个理念，十三大提出要“在党的建设上走出一条不搞政治运动，而靠改革和制度建设的新路子”。此前，十二届六中全会通过的《关于社会主义精神文明建设指导方针的决定》，也具体要求“建立健全党内监督制度”。
制度带有根本性，其实质是人治还是法治的问题。“人治”，是以领导人作为党和国家的支点，把治理党和国家的希望放在最高统治者或者领导人的英明伟大上。而“法治”，则是把保持党和国家的长治久安放在党规国法和制度上，认为党规国法和制度等比领导人的素质更能靠得住。对于人治还是法治的问题，早在十一届三中全会上邓小平就提出“必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”1986年，邓小平在谈到政治体制改革时又明确主张：“要通过改革，处理好法治和人治的关系。”1988年9月，邓小平在会见外宾时也曾说到：“我有一个观点，如果一个党、一个国家把希望寄托在一两个人的威望上，并不很健康。那样，只要这个人一有变动，就会出现不稳定。”可以说，现在“法治”观念已经深入人心了。
无论理念或实质，最终都要体现在建立起有关党内监督制度上。这表现为在新时期建立了一系列有关规章制度，特别是《党内监督条例》专门设置了“监督制度”一章，将多年来在实践中探索并总结的监督办法和经验，归纳为集体领导和分工负责、重要情况通报和报告、述职述廉、民主生活会、信访处理、巡视、谈话和诫勉、舆论监督、询问和质询、罢免或撤换要求及处理等10项监督制度。这10项制度基本覆盖了党内监督的各个方面和主要环节，体现了从决策到结果全程监督的立法思路，反映了党内监督的规律性。从横的方面来看，这10项制度基本覆盖了党内监督的主要方面，即不仅有对决策的监督，而且有对执行的监督。从纵的方面来理解，这10项制度覆盖了党内监督的各个基本环节。因此，可以说初步形成了相互配套的党内监督制度体系，为开展党内监督提供了制度保证。
当然，不仅要建立有关制度，而且要保证制度的落实。目前，全党对制度重要性的认识已经取得了共识，且设置的有关制度越来越多也是一个不争的事实。如据中央纪委统计，改革开放以来，全国省（部）级以上机关共制定党风廉政方面的法律法规及其他规范性文件就有3000多项。尽管如此，制度建设方面还存在着一些需要完善的地方。诸如有的制度与发展变化了的形势不适应，缺乏时效性；有的制度照搬上级文件，不能结合本地区、本部门实际，缺乏针对性；有的制度体系不健全、标准模糊，缺乏可操作性；有的地方执行制度力度不够，使制度缺乏应有的权威性。由此可见，究竟应当如何建立健全党的制度就成为要进一步的探讨的问题。对此，胡锦涛总书记在十六届中央纪委第六次全会上为全党指明了方向，提出了为“保证制定的各项法规制度行得通、做得到”，必须“使各项法规制度彼此衔接、环环相扣，真正发挥法规制度的整体合力。”
此外，这里的制度是个大概念，涉及党内监督的领导体制。从建国到十二大召开前，党内监督机构纪委或监委不是在“文革”中被取消，就是作为党委下属的一个职能部门，即通常所说的同级党委领导下的监督体制。而从十二大至今，党内监督机构一直实行同级党委和上级纪委的双重领导体制。应当说，确立这种领导体制，是当时党内监督体制的一项重要改革，标志着权力制约机制开始引入党内监督体制。这种领导体制在监督实践中发挥了作用，但也明显暴露出监督机构独立性不够、权威性不强等缺陷。为此，十六大报告明确提出：“改革和完善党的纪律检查体制”。近几年，中央在“条条”上全面实行统一管理、直接领导的“派驻制度”，对“块块”要求建立和完善“巡视制度”。同时，针对党内监督主体权力弱于监督客体权力的现状，《党内监督条例》第二章第8条和第9条还做了有关规定。所有这些，都表明了中央加大了纪委工作垂直管理和领导的力度，力图对权力部门和掌权者的监督更加有效。
收稿日期：2008－10－29